ECLI:NL:RVS:2021:3010

202100561/1/R1. Datum uitspraak: 29 december 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2020 in zaak nr.19/5523 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.

Bij besluit van 12 april 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op de aanbouw op het perceel [locatie 1] in Alkmaar. Bij besluit van 30 oktober 2019 heeft het college het door [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]) daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2019 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij uitspraak van 15 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college en [partij C] en [partij D] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij C]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.C. Jonkman, advocaat te Zaandam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.R. Wester, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij D] en [partij C] als partij gehoord.

Inleiding 1.       [appellant] is de eigenaar van het pand op het perceel [locatie 1] in Alkmaar. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakterras op de aanbouw aan de achterkant van het pand. Bij besluit van 12 april 2019 heeft het college hiervoor aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend, omdat er zich volgens het college geen weigeringsgronden voordeden. [partij A], destijds eigenaar van het perceel [locatie 2], heeft tegen dit besluit bezwaar, omdat zij vreest voor een aantasting van haar woon- en leefklimaat. De achtertuin van de woning [locatie 2] grenst namelijk aan de achtertuin van het pand [locatie 1]. Voordat het college op haar bezwaar had beslist, heeft [partij A] de woning [locatie 2] verkocht aan [partij C]. 2.       Het college heeft naar aanleiding van het bezwaar van [partij A] bij besluit van 30 oktober 2019 het besluit van 12 april 2019 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat bij besluit van 12 april 2019 ten onrechte is getoetst aan de planregels die gelden voor de bestemming "Wonen". Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Binnenstad Zuid en Oost" in samenhang bezien met de "1e Partiële herziening Binnenstad Zuid en Oost" (hierna tezamen: het bestemmingsplan). De aanbouw is volgens het college bij nader inzien gerealiseerd op de gronden met de bestemming "Tuin - 2". Het realiseren van het dakterras is in strijd met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel vier, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Reden hiervoor is dat het college aanvragen voor een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, toetst aan het beleid dat is neergelegd in de notitie "Afwijkingenbeleid Gemeente Alkmaar" van 6 november 2018 (hierna: afwijkingenbeleid) en op 22 januari 2019 door het college is vastgesteld. Het realiseren van het dakterras past volgens het college niet binnen dat beleid. 3.       De wettelijke bepalingen, voor zover deze niet zijn opgenomen in deze uitspraak, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Aangevallen uitspraak 4.       Het college heeft in het besluit van 30 oktober 2019 [partij C] vanwege zijn hoedanigheid van rechtsopvolger van [partij A] als eigenaar van het pand [locatie 2], aangemerkt als belanghebbende en het bezwaarschrift vervolgens ontvankelijk en gegrond verklaard. [appellant] betoogt in beroep dat [partij A] gedurende de bezwaarprocedure haar procesbelang heeft verloren als gevolg van de verkoop van de woning aan de [locatie 2]. Om die reden had het college volgens [appellant] het bezwaar van [partij A] niet-ontvankelijk moeten verklaren. Verder heeft [appellant] in beroep aangevoerd dat [partij C] het bezwaar van [partij A] niet heeft overgenomen, maar slechts zijn ondersteuning heeft uitgesproken. De rechtbank heeft naar aanleiding hiervan geoordeeld dat sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek, omdat het college het bezwaar van [partij A] vanwege het ontbreken van procesbelang volgens de rechtbank niet-ontvankelijk had moeten verklaren en [partij C] als rechtsopvolger had moeten aanmerken. Het bezwaar van [partij C] had het college volgens de rechtbank vervolgens gegrond moeten verklaren. De rechtbank heeft het volgens haar bestaande gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gepasseerd, omdat [appellant] door de gang van zaken volgens de rechtbank niet in zijn belangen zou zijn geschaad. 5.       De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college terecht het besluit van 12 april 2019 heeft herroepen en de omgevingsvergunning heeft geweigerd omdat het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan. Gronden van het hoger beroep Bezwaarprocedure 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb. [appellant] voert hiertoe aan dat [partij A] ten tijde van de bezwaarprocedure geen belang meer had bij de behandeling van het bezwaarschrift omdat de woning al was verkocht. Volgens [appellant] had het college het bezwaar van [partij A] daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren en is [partij A] tijdens de hoorzitting van 9 oktober 2019 bij de bezwaarschriftencommissie ten onrechte gehoord. De rechtbank heeft dit volgens hem ten onrechte niet onderkend. Verder voert [appellant] aan dat [partij C] tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie niet expliciet te kennen heeft gegeven dat hij de bezwaarprocedure met hetzelfde bezwaarschrift heeft willen voortzetten, of dat [partij A] gemachtigd was om namens hem het woord te voeren op de hoorzitting. Het college heeft [partij C] volgens [appellant] dan ook ten onrechte als rechtsopvolger van [partij A] aangemerkt, wat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend. Volgens [appellant] zou bij een juiste gang van zaken het besluit van 12 april 2019 tot verlening van de omgevingsvergunning niet zijn herroepen. Gelet hierop stelt hij door het door de rechtbank geconstateerde gebrek dus - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - wel degelijk in zijn belangen te zijn geschaad. 6.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 6.2.    Het college heeft in het besluit van 30 oktober 2019 vastgesteld dat het procesbelang van [partij A] vanwege de verkoop van de woning is vervallen, dat zij daardoor niet langer belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, maar dat haar belang vanwege de rechtsopvolging onder bijzondere titel bij de verkoop van de woning is overgegaan op [partij C]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk onder meer de uitspraak van 20 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8514 en 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1296) kan voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel kunnen overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. De Afdeling overweegt dat [partij A] ten tijde van het door haar ingediende bezwaarschrift eigenaar was van de woning aan de [locatie 2] en dat aan die eigendom de door [partij A] opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming is verbonden. Met de verkoop van de woning is ook het belang van [partij A] bij het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 april 2019 overgegaan op [partij C]. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college [partij C] in de bezwaarprocedure terecht als opvolger van [partij A] heeft aangemerkt. Het betoog van [appellant] dat [partij C] tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie slechts zijn ondersteuning van het door [partij A] ingediende bezwaar heeft uitgesproken en dat het uitspreken van ondersteuning nog niet maakt dat [partij C] daarmee in de plaats is getreden van [partij A] als bezwaarmaker, volgt de Afdeling in dit geval niet. Of [partij A] er al dan niet toe gemachtigd was om namens [partij C] het woord te voeren op de hoorzitting maakt het voorgaande niet anders. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [partij C] ook op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie is verschenen en daarbij nadrukkelijk te kennen heeft gegeven het door [partij A] ingediende bezwaar te onderschrijven. Dat het college onder deze omstandigheden heeft aangenomen dat de aanspraak van [partij A] op rechtsbescherming met de overdracht van de eigendom van het perceel [locatie 2] is overgegaan op [partij C], acht de Afdeling niet onjuist.

10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal het door [appellant] tegen het besluit van 30 oktober 2019 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 30 oktober 2019 wegens strijd met artikel 7:12 Awb vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Proceskosten 11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2020, in zaak nummer 19/5523; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 30 oktober 2019, kenmerk 788; V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar te nemen nieuwe besluit op bezwaar van [partij C] en [partij D] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 444,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in samenwerking met mr. E.C. Stoof, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021 749-966   Bijlage   Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Artikel 7:2 1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. 2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […], […]. Artikel 2.10 luidt: 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: a. en b […]; c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; d. en e […]; 2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Ditzelfde geldt voor het standpunt van het college dat [partij C] op afdoende wijze kenbaar heeft gemaakt dat hij de procedure wenst voort te zetten. Op grond van het voorgaande heeft het college dan ook terecht de niet-ontvankelijkheid van het oorspronkelijk ingediende bezwaar achterwege gelaten, aangezien [partij C] door de rechtsopvolging onder bijzondere titel, niet naast [partij A], maar in de plaats daarvan is gekomen. De rechtbank heeft dus weliswaar ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 6:22 Awb, maar heeft daardoor uiteindelijk terecht afgezien van een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond van [appellant]. Gelet hierop slaagt het betoog van [appellant] niet. 7.       Het betoog van [appellant] dat op grond van artikel 7:2 van de Awb alleen belanghebbenden worden gehoord, dat [partij A] ten tijde van de hoorzitting geen belanghebbende meer was en daar dus ten onrechte is gehoord, volgt de Afdeling niet. In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb staat dat een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord voordat op het bezwaar wordt beslist. Dit artikel staat er niet aan in de weg dat het college ook andere betrokkenen hoort. Het betoog faalt. Strijd met het bestemmingsplan 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in overweging 4 van de uitspraak niet kan worden gevolgd in haar oordeel dat een dakterras in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is het dakterras op grond van artikel 12.1 in samenhang bezien met artikel 12.2.3 van de planregels toegestaan. 8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat dakterrassen op gronden met de bestemming "Tuin - 2" niet zijn toegestaan. Hiertoe voert het college aan dat binnen de bestemming "Tuin - 2" geen regels zijn opgenomen voor dakterrassen, terwijl dat bij andere bestemmingen nadrukkelijk wel het geval is. Uit deze plansystematiek moet volgens het college worden afgeleid dat de planwetgever dakterrassen op gronden met de bestemming "Tuin - 2" niet heeft willen toestaan. Een bevestiging hiervan ziet het college in de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:733, waarin de Afdeling heeft overwogen dat het achterwege laten van regels die gaan over dakterrassen binnen de tuinbestemming een aanwijzing kan zijn dat dit een bewuste keuze is geweest van de planwetgever. Bovendien volgt uit artikel 23.1 van de planregels dat het verboden is om gronden te gebruiken in strijd met de aan de gronden gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving. Voor de bestemming "Tuin - 2" staat de bestemmingsomschrijving in artikel 12.1 van de planregels. Daarin staat niet dat dakterrassen zijn toegestaan, aldus het college. 8.2.    Niet in geschil is dat de aanbouw op het perceel [locatie 1] is gesitueerd op gronden met de bestemming "Tuin - 2". Het resterende gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Wonen". Artikel 12.1 van de planregels luidt: "De voor 'Tuin - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. erven, tuinen en bijbehorende voetpaden; b. al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen; c. hoofdgebouwen behorend bij en aansluitend op de aangrenzende bestemming; d. aan- en uitbouwen en bijgebouwen ten dienste van de aangrenzende bestemming. Artikel 12.2.1 luidt: "Op en onder de in lid 12.1 genoemde gronden mag slechts worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde bestemming." Artikel 12.2.3 luidt: "Voor de in lid 12.1 genoemde gronden geldt dat aan- en uitbouwen zijn toegestaan met inachtneming van de volgende bepalingen: 1.de aan- en uitbouwen mogen uitsluitend direct aan de achtergevel van de hoofdbebouwing worden gebouwd; 2. de aan- en uitbouwen mogen alleen worden gebruikt conform het toegestane gebruik van de aangrenzende hoofdbebouwing alsmede voor gebouwde parkeervoorzieningen; 3.de bouwhoogte bedraagt maximaal 4 meter; 4.voor in lid 12.1 genoemde gronden geldt dat het erf voor 100% mag worden bebouwd; b. Voor de in lid 12.1 genoemde gronden geldt dat hogere aan- en uitbouwen zijn toegestaan dan op grond van het bepaalde onder a mag, indien deze ten tijde van de ter visie legging van het ontwerpbestemmingsplan rechtmatig waren gerealiseerd of waarvoor een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend, met dien verstande dat de afwijkingen ten opzichte van hetgeen op grond van het bepaalde onder a is toegestaan niet groter worden." 8.3.             Artikel 18.1 van de planregels luidt: "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. woningen, met inbegrip van bijbehorende bergingen en andere nevenruimten; […] c. wat betreft de onbebouwd blijvende delen voor tuinen, erven en ongebouwde parkeervoorzieningen; […]." Artikel 18.2.7 luidt: "Dakterrassen zijn toegestaan op een aan- en uitbouw, met dien verstande dat: a. deze uitsluitend mogen worden gebruikt conform het toegestane gebruik van de aangrenzende of direct ondergelegen bouwlaag van het hoofdgebouw; b. op dakterrassen bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn toegestaan van maximaal 1,20 meter hoogte, gemeten vanaf het dak; […] d. geen dakterrassen zijn toegestaan die een onevenredige afbreuk doen aan de karakteristiek en ruimtelijke kwaliteit van het stadsbeeld; […]" 8.4.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. 8.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat voor het toegestane gebruik van de aanbouw op het perceel [locatie 1] op grond van 12.1, aanhef en onder d, van de planregels ook moet worden gekeken naar het toegestane gebruik op grond van de bestemming "Wonen". De Afdeling overweegt hiertoe het volgende. Op grond van artikel 12.1, onder d, van de planregels zijn de voor "Tuin - 2" aangewezen gronden bestemd voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen ten dienste van de aangrenzende bestemming. De aangrenzende bestemming betreft (onder meer) de woonbestemming. Vervolgens bevat artikel 12.2.3, onder a, onderdeel 2, van de planregels een verdere beperking van het op grond van artikel 12.1, aanhef en onder d, toegestane gebruik van de aan- en uitbouwen en bijgebouwen binnen de bestemming "Tuin - 2", namelijk dat de aan- en uitbouwen alleen gebruikt mogen worden overeenkomstig het toegestane gebruik van de aangrenzende hoofdbebouwing. Aan het  aangrenzende hoofdgebouw is de bestemming "Wonen" toegekend, waarbij dakterrassen op grond van artikel 18.2.7 van de planregels onder de daarin bepaalde voorwaarden zijn toegestaan. 8.6.    Gelet op het voorgaande volgt uit voornoemde planregels op zichzelf bezien duidelijk dat in de voorliggende situatie, onder de voorwaarden genoemd in artikel 18.2.7 van de planregels, een dakterras is toegestaan. De Afdeling volgt reeds daarom niet het standpunt van het college dat moet worden gekeken naar de plansystematiek, waarbij uit artikel 12.1 en het algemene gebruiksverbod van artikel 23.1 van de planregels in samenhang bezien, volgens het college volgt dat de planwetgever een andere uitleg voor ogen heeft gehad. Voor zover het college ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:733, overweegt de Afdeling het volgende. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat in de omstandigheid dat binnen andere bestemmingen wel bouwregels zijn opgenomen voor dakterrassen, een aanwijzing kan worden gevonden dat het achterwege laten daarvan binnen de tuinbestemming een bewuste keuze van de planwetgever is geweest.