ECLI:NL:RVS:2021:176

202000600/1/A2. Datum uitspraak: 27 januari 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven, gevestigd te Eindhoven (hierna: de bibliotheek), appellante, en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college), verweerder.

Bij uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:413, heeft de Afdeling, voor zover nu van belang, het door de bibliotheek ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/3023 vernietigd, voor zover de rechtbank in die uitspraak de besluiten van 30 september 2016 en 20 april 2017 van (het bestuur van) de Stichting Cultuur Eindhoven (hierna: SCE) heeft herroepen. Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het door SCE nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht. Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college, gevolg gevend aan deze uitspraak, het door de bibliotheek tegen het besluit van 30 september 2016 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en, onder aanvulling van de motivering, de aan de bibliotheek voor de periode 2017-2020 verleende subsidie van maximaal € 12.788.468,00 gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft de bibliotheek beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar de bibliotheek, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, vergezeld door [directeur] van de bibliotheek, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [directeur] van SCE, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding en voorgeschiedenis 2.       Op 31 mei 2016 heeft de bibliotheek, op grond van de Subsidieregeling Cultuur Eindhoven 2017-2020 (hierna: de Subsidieregeling) voor de periode 2017-2020 een subsidie van € 14.018.000,00 aangevraagd. Bij besluit van 30 september 2016, (onder aanpassing van de motivering) gehandhaafd bij besluit van 26 september 2017, heeft SCE deze aanvraag gehonoreerd in zoverre dat aan de bibliotheek voor die periode een subsidie is verleend van maximaal € 12.788.468,00, hetgeen € 1.229.532,00 lager is dan aangevraagd. In de uitspraak van 13 februari 2019 (hierna: de eerste uitspraak) heeft de Afdeling geoordeeld dat SCE voor de verlening van subsidies weliswaar kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, maar dat SCE niet bevoegd was subsidie te verlenen aan de bibliotheek. De door SCE aan de bibliotheek verleende subsidie berustte namelijk niet op een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, zoals door de rechtbank ook (ambtshalve) is onderkend. Omdat de rechtbank niet slechts het door de bibliotheek tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft vernietigd, maar ook (in strijd met het verbod op reformatio in peius) het besluit van 30 september 2016 en een indexatiebesluit van 20 april 2017 heeft herroepen, heeft de Afdeling in de eerste uitspraak, voor zover nu van belang, het door de bibliotheek ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigd. Ook heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat tegen het door SCE te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Dat beroep is nu aan de orde. Het in de eerste uitspraak geconstateerde bevoegdheidsgebrek 3.       Alvorens de Afdeling toekomt aan een (inhoudelijke) beoordeling van de rechtmatigheid van het nieuwe besluit op bezwaar, dient te worden vastgesteld of het bevoegdheidsgebrek, zoals geconstateerd in de eerste uitspraak, is hersteld. 3.1.    Het college heeft, zo blijkt uit zijn besluit van 16 april 2019, naar aanleiding van de eerste uitspraak, de Subsidieregeling (en het daarbij behorende subsidieplafond) met terugwerkende kracht vastgesteld. Ook heeft het college bij dit besluit alle reeds door SCE genomen besluiten over de toekenning van subsidie, waaronder het besluit van 30 september 2016, bekrachtigd als waren het besluiten van het college. Verder heeft het college bij dit besluit aan de directeur van SCE (tijdelijk) mandaat verleend om, voor zover nu van belang, de op grond van de Subsidieregeling genomen besluiten  uit te voeren en af te wikkelen. Dit is nader uitgewerkt in het Mandaatbesluit 2017-2020 Stichting Cultuur Eindhoven (SCE) (IV-2020), dat is gepubliceerd in het Gemeenteblad van Eindhoven (2020, nr. 53290). De Afdeling is van oordeel dat hiermee het door haar in de eerste uitspraak geconstateerde bevoegdheidsgebrek is hersteld. Omdat het college aan artikel 3 van de Algemene Subsidieverordening Eindhoven, in samenhang gelezen met artikel 149 van de Gemeentewet, de bevoegdheid ontleent om subsidieregelingen vast te stellen, is de door het college (met terugwerkende kracht) vastgestelde Subsidieregeling, op grond waarvan het college het besluit van 30 september 2016 heeft bekrachtigd en het nieuwe besluit op bezwaar heeft genomen, een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb (vgl. onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3327). Het college was en is dus bevoegd, op grond van de Subsidieregeling, een besluit (op bezwaar) te nemen over subsidieverstrekking aan de bibliotheek. Kan het college de bevoegdheid tot subsidieverlening delegeren aan SCE? 4.       Hoewel het, gezien haar hiervoor onder 3.1 gegeven oordeel, in de rede ligt om (direct) over te gaan tot het beoordelen van de rechtmatigheid van het nieuwe besluit op bezwaar, ziet de Afdeling aanleiding eerst nader in te gaan op de vraag of het college de bevoegdheid tot subsidieverlening aan SCE kan delegeren. Naar de Afdeling is gebleken, heeft de gemeenteraad van Eindhoven (hierna: de raad) namelijk voor de (subsidie)periode 2021-2024 de Subsidieverordening Cultuur Eindhoven 2021-2024 (hierna: de Verordening) vastgesteld. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Verordening is het college bevoegd te besluiten over het verstrekken van subsidies op grond van deze verordening. Die bevoegdheid kan, ingevolge het zesde lid van dat artikel, evenwel aan SCE worden gedelegeerd. Ter zitting is gebleken dat van die mogelijkheid tot delegatie reeds gebruik wordt gemaakt. Gelet hierop, en ter voorkoming van verdere (juridische) procedures en misverstanden, mogelijk mede ingegeven door (het dictum in) de eerste uitspraak, en gelet op de omstandigheid dat in de praktijk uitdrukkelijk behoefte bestaat aan (meer) duidelijkheid over de mogelijkheid van gemeentelijke bestuursorganen om bevoegdheden aan privaatrechtelijke rechtspersonen te delegeren, acht de Afdeling het wenselijk, alvorens de rechtmatigheid van het nieuwe besluit op bezwaar te beoordelen, de vraag die hiervoor werd gesteld te beantwoorden. 5.       Voorop moet worden gesteld dat de Grondwet (hierna: de GW) zich niet verzet tegen delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening door het college aan SCE. Artikel 124, eerste lid, van de GW bepaalt dat voor gemeenten de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun bestuur wordt overgelaten. Dat bestuur bestaat, zo blijkt uit artikel 125 van de GW, uit de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. Ingevolge artikel 128 van de GW kan toekenning van autonome bevoegdheden aan andere organen dan de organen die in artikel 125 worden genoemd, alleen door de gemeenteraad geschieden. Nu de gemeenteraad het college in artikel 4, zesde lid, van de Verordening uitdrukkelijk toestaat de bevoegdheid tot het verlenen van subsidie(s) op grond van deze verordening te delegeren aan SCE, is deze bevoegdheidsoverdracht niet in strijd met artikel 128 van de GW. De GW staat dus niet in de weg aan delegatie door het college van de bevoegdheid tot subsidieverlening aan SCE, maar de Gemeentewet (hierna: de Gemw) doet dat wel. Zo blijkt uit de wetsgeschiedenis (bij de herziening) van de Gemw (in 1992) dat de regering afwijzend stond tegenover de mogelijkheid van delegatie van de aan het bestuur van de gemeente toekomende bevoegdheden aan ambtenaren en individuele wethouders. Volgens de regering zou dit niet stroken met het collegiale bestuur en de politieke verantwoordelijkheid (Kamerstukken II, 1988/89, 19403, nr. 10, p. 106 en 108 en Kamerstukken II, 1985/86, 19403, nr. 3, p. 57). Hoewel de GW niet aan de (door een aantal grote gemeenten) gewenste uitbreiding van de mogelijkheden van delegatie aan ambtenaren en individuele wethouders in de weg stond, stelde de regering dat het tot de taak van de wetgever behoorde om te beoordelen hoe hij de gemeentelijke bevoegdheden van de tot het gemeentebestuur behorende organen zou willen spreiden, en in welke mate hij het mogelijk wilde maken dat door de gemeenteraad bevoegdheden aan andere (gemeente)organen zouden worden toegekend. Om de praktijk toch enigszins ter wille te zijn, werd alleen delegatie van de technische uitvoering van besluiten van de tot het gemeentebestuur behorende organen aan ambtenaren mogelijk gemaakt. In dit kader heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken (desgevraagd) nog toegelicht dat bij de inschakeling van ambtenaren bij de uitoefening van bevoegdheden van de organen van het gemeentebestuur de verhouding van mandaat de meest aangewezene is, omdat de politieke verantwoordelijkheid dan niet alleen beperkt maar ook het duidelijkst is (Handelingen I, 11 februari 1992, nr. 17, p. 585).

14.     Het beroep is ongegrond. 15.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier. w.g. Van Ettekoven voorzitter       De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021 854.   BIJLAGE Wettelijk kader   Grondwet Artikel 124 "1. Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten. […]." Artikel 125 "1. Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad. Hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te regelen uitzonderingen. 2. Van het bestuur van de provincie maken ook deel uit gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning, van het bestuur van de gemeente het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester." Artikel 128 "Behoudens in de gevallen bedoeld in artikel 123, kan de toekenning van bevoegdheden, als bedoeld in artikel 124, eerste lid, aan andere organen dan die, genoemd in artikel 125, alleen door provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad geschieden." Algemene wet bestuursrecht Artikel 4:23 "1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. […]." Artikel 4:25 "[…] 2. Een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. […]." Artikel 4:35 "1. De subsidieverlening kan in ieder geval worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat: a. de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden; b. de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn. 2. De subsidieverlening kan voorts in ieder geval worden geweigerd indien de aanvrager: a. in het kader van de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking op de aanvraag zou hebben geleid, of b. failliet is verklaard of aan hem surséance van betaling is verleend of ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, dan wel een verzoek daartoe bij de rechtbank is ingediend. 3. De subsidieverlening wordt voorts geweigerd indien de verstrekking van subsidie naar het oordeel van het bestuursorgaan niet verenigbaar is met het bepaalde in de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Algemene subsidieverordening gemeente Eindhoven Artikel 3 Subsidieregelingen "1. Het college kan subsidieregelingen vaststellen, waarin de te subsidiëren activiteiten en de doelgroepen worden omschreven, met inachtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen. 2. Het college is bevoegd te besluiten over het verstrekken van subsidies met inachtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen en - indien de begroting nog niet is vastgesteld, dan wel goedgekeurd - onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld. 3. Het college neemt in het kader van deze verordening besluiten over subsidieverlening, subsidieweigering, subsidievaststelling, wijziging of intrekking van de subsidieverlening of subsidievaststelling, bevoorschotting of terugvordering van subsidie. En het kan hiertoe nadere regels stellen. 4. Het college kan voorwaarden aan de beschikking tot subsidieverlening verbinden. 5. Het college kan formulieren vaststellen voor het indienen van de aanvraag om subsidie, voor de (tussentijdse) verantwoording en voor de aanvraag om vaststelling van de subsidie." Subsidieregeling Cultuur Eindhoven 2017-2020 Artikel 2 "1. Het bestuur kan subsidies verlenen die passen binnen de door de gemeenteraad van Eindhoven vastgestelde Cultuurbrief 2017-2020. […]." Artikel 6 "1. Het bestuur legt een aanvraag voor een subsidie ter advisering voor aan de Cultuurraad. Dit geldt niet voor een aanvraag in het Snelgeldfonds en aanvragen van Gilden. 2. De Cultuurraad beoordeelt de aanvragen aan de hand van de subsidievereisten zoals opgenomen in artikelen 10 en 22. De Cultuurraad geeft in het bijzonder een oordeel over de mate waarin een aanvraag voldoet aan de gestelde criteria zoals omschreven in artikelen 10.1 en 22.1. 3. Bij de advisering dient de Cultuurraad zich te baseren op de bij de ingediende aanvraag verstrekte gegevens en daarbij toegevoegde documentatie zoals omschreven in artikelen 13 en 25. 4. Bij de integrale afweging van alle aanvragen kijkt de Cultuurraad naar optimale toegankelijkheid en een evenwichtige verdeling over de cultuur disciplines. Het beleidskader van de Cultuurbrief is leidend. 5. Een positief advies gaat vergezeld met een beargumenteerde aanbeveling over de hoogte van de te verlenen subsidie. 6. De Cultuurraad kan naast in artikel 8 genoemde redenen een lager subsidiebedrag adviseren dan aangevraagd indien specifieke onderdelen van de aanvraag en/of daarbij horende kosten niet subsidiabel worden geacht. 7. De Cultuurraad adviseert ook over de subsidieduur binnen de PLUS-programma’s. 8. Het bestuur besluit over het honoreren van de aanvraag en betrekt hierbij het advies als bedoeld in het eerste lid. Als voor de motivering van het besluit wordt verwezen naar een over de aanvraag uitgebracht advies wordt de tekst van het advies aan de aanvrager toegezonden. Artikel 8 "[…] 3. Het bestuur kan naast het bepaalde in de artikelen 4:25 en 4:35 van de Awb geheel of gedeeltelijk weigeren als: a. het bestuur en/of de gemeente Eindhoven voor dezelfde activiteiten of voor de betreffende onderdelen uit de aanvraag al subsidie heeft verstrekt; b. de activiteiten van de aanvrager niet of niet vooral gericht zijn op Eindhoven of haar ingezetenen; c. de aanvraag afkomstig is van de gemeente Eindhoven; d. de aanvrager ook zonder subsidie over de benodigde gelden, hetzij uit eigen middelen of uit middelen van derden kan beschikken om de kosten van zijn activiteiten te dekken; e. de doelstellingen of activiteiten van aanvrager in strijd zijn met de wet- en regelgeving, het algemeen belang of de openbare orde; f. de activiteiten een politieke, religieuze of levensbeschouwelijk boodschap hebben; g. op het niveau van bestuur of directie (zakelijke) relaties bestaan met bloed- of aanverwanten dan wel eigen bedrijven, eigen stichtingen dan wel andere eigen rechtspersonen die naar het oordeel van het bestuur ongewenst zijn; h. de aanvraag betrekking heeft op activiteiten op het gebied van amateurkunst die door het CKE al worden gefinancierd; i. de aanvrager niet voldoet aan de voor de desbetreffende organisatie met het bestuur overeengekomen normen met betrekking tot governance op het terrein van goed bestuur, adequaat toezicht en transparante verantwoording; j. de aanvrager voldoet niet aan de regels om voor subsidie in aanmerking te komen. 4. Het bestuur kan een subsidie in ieder geval weigeren of intrekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Artikel 38 "In aanvulling op artikel 8 kan de aanvraag worden geweigerd als de aanvrager voor dezelfde of ongeveer dezelfde activiteiten al een keer eerder een subsidie uit het Snelgeldfonds heeft ontvangen. Subsidieverordening Cultuur Eindhoven 2021-2024 Artikel 4 Subsidiebesluiten "1.

Omdat dezelfde redenen die ten grondslag lagen aan de afwijzende houding van de regering tegenover het delegeren van de tot het gemeentebestuur behorende bevoegdheden aan ambtenaren, eveneens gelden voor het delegeren van deze bevoegdheden aan privaatrechtelijke rechtspersonen, ligt het in de rede dat de regering reeds daarom delegatie aan privaatrechtelijke rechtspersonen niet mogelijk acht(te). Dat de in de artikelen 156, 165 en 178 van de Gemw neergelegde delegatiemogelijkheden limitatief zijn, waar de regering gelet op het voorgaande vanuit gaat, vindt ook steun in het feit dat dit gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling uitdrukkelijk is genoemd bij de totstandkoming van de derde tranche van de Awb en bij de behandeling van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken II, 1994/95, 23700, nr. 5, p. 118 en 121; Kamerstukken II 2000/01, 27426, nr. 5, p. 47). Dit gesloten stelsel wordt niet doorbroken door artikel 10:15 van de Awb en is evenmin met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 verlaten (Kamerstukken II 1994/95, 23700, nr. 5, p. 121; Kamerstukken 2000/01, 27751, nr. 3, p. 72 en 102). Gezien dit gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling, is delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening van het college aan SCE niet toegestaan. 6.       Dat, zoals hierboven onder 5 is geoordeeld, het gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling van de Gemw zich verzet tegen delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening aan SCE door het college, betekent evenwel niet dat de uitvoering van de Verordening niet in praktische zin op afstand zou kunnen worden geplaatst, indien de raad dat wenst. Zo kan de raad (of het college) aan SCE mandaat verlenen om, namens de raad (of het college), op grond van de Verordening, besluiten te nemen. Ook kan SCE als een bestuurscommissie, als bedoeld in artikel 83 van de Gemw, worden ingericht, waarna de raad (of het college) daaraan de bevoegdheid om, op grond van de Verordening, besluiten te nemen, kan delegeren. Voor een delegatiebepaling zoals opgenomen in artikel 4, zesde lid, van de Verordening is evenwel een grondslag in een formele wet vereist en die is er niet. Indien de wetgever het wenselijk acht dat subsidieverstrekking ook op gemeentelijk niveau op afstand kan worden geplaatst door subsidiebevoegdheden aan privaatrechtelijke rechtspersonen te delegeren dan kan  de wetgever dat regelen, bijvoorbeeld in titel 4.2 Awb. Het nieuwe besluit op bezwaar 7.       De Afdeling komt thans toe aan een (inhoudelijke) beoordeling van de rechtmatigheid van het nieuwe besluit op bezwaar van 18 december 2019. 8.       Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college het door de bibliotheek tegen het besluit van 30 september 2016 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de subsidieverlening van maximaal € 12.788.468,00, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Het college stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat (volledige) honorering van de subsidieaanvraag van de bibliotheek niet past binnen de (financiële) kaders, zoals neergelegd in de Cultuurbrief 2017-2020 (hierna: de Cultuurbrief). Uit de Cultuurbrief, waarmee de raad (onder overneming van enkele door het college op 5 januari 2016 daaraan aangebrachte wijzigingen en aanvullingen) op 26 januari 2016 heeft ingestemd, volgt dat in 2017 tenminste 10% (en in de daaropvolgende jaren gaandeweg een hoger percentage) van de door de raad beschikbaar gestelde subsidiegelden aan de zogenoemde Plusregeling dient toe te komen. Om dit te bereiken wordt van de BIS-instellingen, waaronder de bibliotheek, een zogenoemde solidariteitsbijdrage gevraagd. In reactie daarop heeft de Cultuurraad, die belast is met de taken als neergelegd in artikel 6 van de Subsidieregeling, de stelregel gehanteerd dat aan iedere BIS-instelling voor de periode 2017-2020 een subsidiebedrag wordt verleend dat overeenkomt met het subsidiebedrag dat die instelling over 2016 ontvangen heeft waarop een solidariteitsbijdrage van 5,3% in mindering is gebracht. De solidariteitsbijdrage wordt, voor zover nu van belang, niet verrekend als dit de continuïteit van de BIS-instelling in gevaar zou brengen en er gegrond vertrouwen is in de toekomst van die BIS-instelling en de haalbaarheid van de in de aanvraag neergelegde voornemens. Daarbij wordt zowel gekeken naar de exploitatie als naar het weerstandsvermogen van de BIS-instelling. De Cultuurraad heeft die stelregel ook gehanteerd in zijn advies van 30 augustus 2016, dat aan het besluit van 30 september 2016 ten grondslag is gelegd. Gelet op deze stelregel, en gelet op de omstandigheid dat zich daarop in dit geval geen uitzonderingen voordoen, is aan de bibliotheek terecht een subsidie van maximaal € 12.788.468,00 verleend, aldus het college. 9.       De bibliotheek betoogt dat de (in bezwaar gehandhaafde) gedeeltelijke weigering van haar aanvraag om subsidie niet in stand kan blijven. Daartoe voert zij aan dat deze weigering, die is ingegeven door een solidariteitsbijdrage, moet berusten op een weigeringsgrond die is opgenomen in de Awb of de Subsidieregeling. De (gedeeltelijke) weigering van haar subsidieaanvraag is evenwel niet gebaseerd op (een van) de in de Subsidieregeling neergelegde weigeringsgronden, noch op (een van) de weigeringsgronden, genoemd in de artikelen 4:25 en 4:35 van de Awb. Ook kan de (gedeeltelijke) weigering van haar subsidieaanvraag niet worden gebaseerd op de Cultuurbrief. Volgens de bibliotheek is de Cultuurbrief uitsluitend kaderstellend, hetgeen volgt uit de omstandigheid dat het college en de raad de intentie hadden om in de Subsidieregeling bepalingen over de solidariteitsbijdrage op te nemen. Dat blijkt uit de door het college op 5 januari 2016 op de Cultuurbrief aangebrachte aanvullingen, waarmee de raad op 26 januari 2016 heeft ingestemd. Die bepalingen zijn echter niet in de Subsidieregeling opgenomen. Gelet op het voorgaande, heeft het college een buitenwettelijke grond voor weigering toegepast. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Voorts voert de bibliotheek aan dat de solidariteitsbijdrage reeds is verdisconteerd in het subsidieplafond voor de BIS-instellingen, dat is neergelegd in artikel 5 van de Subsidieregeling. Zo is in het advies van de Cultuurraad van 30 augustus 2016 opgenomen dat het subsidieplafond voor de periode 2017-2020, uitgaande van de door de raad gewenste ombuiging van het cultuurbudget voor de BIS-instellingen en voor de Plusregeling, vastgesteld is. Gelet hierop kan de solidariteitsbijdrage, los van het subsidieplafond, niet gebruikt worden om een aanvraag te korten, aldus de bibliotheek. Verder voert de bibliotheek aan dat de solidariteitsbijdrage niet in de lijn der verwachting lag, nu de raad op 26 januari 2016 heeft ingestemd met het amendement "Plusregeling". Uit dat amendement, zo benadrukt de bibliotheek, volgt uitdrukkelijk dat de Plusregeling niet ten koste mag gaan van de kwaliteit of kwantiteit van het aanbod. Aangezien de (gedeeltelijke) weigering van haar subsidieaanvraag ertoe leidt dat zij een gedeelte van haar activiteiten niet meer kan uitvoeren, is daarvan wel degelijk sprake. Tot slot voert de bibliotheek aan dat het college niet heeft onderkend dat zij over onvoldoende weerstandsvermogen beschikt, waardoor de toepassing van de solidariteitsbijdrage een risico vormt voor haar continuïteit. Zij verwijst daarvoor naar het door haar overgelegde rapport van Adlasz van 27 februari 2020. De Cultuurraad heeft haar weerstandsvermogen berekend aan de hand van de door haar overgelegde (financiële) gegevens over 2015. In dat jaar was sprake van een subsidieoverschot dat, wegens de regelgeving inzake jaarrekeningen, deels in de bestemmingsreserves is opgenomen.

Dat bedrag staat evenwel voor het grootste deel niet ter vrije beschikking van de bibliotheek, nu die gelden reeds via afspraken met de gemeente waren geoormerkt en zijn aangewend voor geplande activiteiten, aldus de bibliotheek. 10.     Voorop moet worden gesteld dat de (in bezwaar gehandhaafde) gedeeltelijke weigering van de subsidieaanvraag van de bibliotheek, zoals de bibliotheek terecht stelt, niet berust op (een van) de als weigeringsgronden benoemde gronden die zijn neergelegd in de artikelen 8 en 38 van de Subsidieregeling, noch op (een van) de in de artikelen 4:25 en 4:35 van de Awb genoemde weigeringsgronden. Anders dan de bibliotheek lijkt te veronderstellen, kan een subsidieaanvraag echter ook (deels) worden geweigerd op weigeringsgronden die niet expliciet als zodanig worden aangeduid in de subsidieregeling, maar die wel anderszins uit de subsidieregeling blijken. Naar het oordeel van de Afdeling is dat laatste hier aan de orde. Artikel 2 van de Subsidieregeling, op basis waarvan subsidies kunnen worden verleend die passen binnen de door de gemeenteraad van Eindhoven vastgestelde Cultuurbrief 2017-2020, gelezen in verbinding met artikel 6 van die regeling, op grond waarvan bij de beoordeling van de aanvragen het beleidskader van de Cultuurbrief leidend is, geeft het college de bevoegdheid om een subsidieaanvraag (deels) te weigeren, indien de (volledige) honorering van die aanvraag niet past binnen de (financiële) kaders van de Cultuurbrief. Op basis daarvan kan de door de Cultuurraad geformuleerde en gehanteerde stelregel, zoals hiervoor onder 8 beschreven dus leiden tot een gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag. Dat het, zoals de bibliotheek terecht stelt, de intentie was van het college en de raad om over de van de BIS-instellingen te vergen solidariteitsbijdrage nadere bepalingen op te nemen in de Subsidieregeling, doet daaraan niet af. De door het college gehanteerde grondslag voor het (deels) weigeren van de subsidieaanvraag berust namelijk, gelet op wat hiervoor is overwogen, wel degelijk op bepalingen in de Subsidieregeling. De hantering van de solidariteitsbijdrage is dus, anders dan de bibliotheek betoogt, niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 11.     Het betoog van de bibliotheek dat de solidariteitsbijdrage reeds is verdisconteerd in het subsidieplafond voor de BIS-instellingen als neergelegd in artikel 5 van de Subsidieregeling, waardoor die solidariteitsbijdrage niet kan worden gebruikt om een aanvraag te korten, volgt de Afdeling evenmin.  Dat subsidieplafond is vastgesteld in verband met het streven van de gemeente Eindhoven om meer van de beschikbare subsidiegelden door te geleiden naar de Plusregeling. De solidariteitsbijdrage van 5,3% is daartoe nodig en niet al verdisconteerd in het subsidieplafond. 12.     Het betoog van de bibliotheek dat de solidariteitsbijdrage niet in de lijn der verwachting lag, nu de raad op 26 januari 2016 heeft ingestemd met het amendement "Plusregeling", faalt eveneens. De raad heeft, door met dit amendement in te stemmen, uitsluitend kenbaar gemaakt dat de door het college op 5 januari 2016 aangebrachte aanvulling op de Cultuurbrief, dat in 2020 tenminste 20% van de beschikbaar gestelde subsidiegelden aan de Plusregeling dient toe te komen, geen harde eis is. De raad wilde daarmee voorkomen dat er effecten zouden optreden die ten koste gaan van de kwaliteit of kwantiteit van het aanbod. Door in te stemmen met dit amendement heeft de raad, anders dan de bibliotheek lijkt te betogen, niet afgezien van het in de Cultuurbrief neergelegde voornemen om van de BIS-instellingen een solidariteitsbijdrage te vragen. Ook heeft de raad daarmee niet meer kenbaar gemaakt dan dat uitzonderingen op de toepassing van de solidariteitsbijdrage mogelijk moeten zijn. 13.     Het betoog van de bibliotheek dat niet onderkend is dat zij over onvoldoende weerstandsvermogen beschikt(e), als gevolg waarvan, zoals de bibliotheek ter zitting nader heeft toegelicht, de solidariteitsbijdrage in haar geval niet verrekend had mogen worden, faalt evenzeer. De Cultuurraad heeft van iedere BIS-instelling, die op grond van de Subsidieregeling een subsidie aangevraagd heeft, aan de hand van de door de BIS-instelling aangeleverde financiële gegevens over 2015, het weerstandsvermogen berekend. Daarbij is door de Cultuurraad de zogenoemde haringmaat gehanteerd. Niet betwist wordt dat dit een erkende methode is om het weerstandsvermogen van BIS-instellingen te berekenen. Met deze methode wordt het weerstandsvermogen berekend door het eigen vermogen van de BIS-instelling te delen door de totale baten. Aangezien de bibliotheek in 2015 een eigen vermogen had van € 1.731.028,00 en een totaal aan baten van € 5.674.295,00, beschikt(e) de bibliotheek over een weerstandsvermogen van afgerond 31%. Omdat dit meer is dan de door de Cultuurraad aangehouden ondergrens van 10%, konden de Cultuurraad en (thans) het college zich op het standpunt stellen dat de bibliotheek over voldoende (financiële) ruimte beschikt(e) om de gevolgen van de solidariteitsbijdrage te kunnen dragen. De stelling dat de Cultuurraad bij die berekening geen rekening had mogen houden met het in dat jaar bestaande overschot aan subsidie, omdat dat bedrag verplicht geoormerkt zou zijn, is door de bibliotheek onvoldoende onderbouwd. Aan het door de bibliotheek overgelegde rapport van 27 februari 2020 kan voorts niet de betekenis worden toegekend die de bibliotheek daaraan toegekend wenst te zien, omdat het weerstandsvermogen van de bibliotheek in dat rapport is berekend op basis van de financiële gegevens over het jaar 2018.