ECLI:NL:RVS:2021:1658

202002536/1/A3. Datum uitspraak: 28 juli 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Zwaag, gemeente Hoorn, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 maart 2020 in zaak nr. 19/1787 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester van Hoorn.

Bij besluit van 5 december 2018 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een exploitatievergunning en een Drank- en Horecawetvergunning (hierna: DHW-vergunning) te verlenen voor de exploitatie van [restaurant] te Hoorn. Bij besluit van 22 maart 2019 heeft de burgemeester het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 maart 2020 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.E.J.M. Bogaarts, zijn verschenen.

1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van de uitspraak. 2.       [appellant], afkomstig uit China, heeft zich in 1994 of 1995 als [persoon], geboren op [geboortedatum] 1977 te Ping Yang (China), bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) aangemeld. Onder deze persoonsgegeven heeft hij ook verblijfsrecht, sinds het eind van de jaren 90 voor onbepaalde tijd, verkregen. In mei 1995 heeft [appellant] zich, op basis van een door hem onder ede afgelegde verklaring, onder deze persoonsgegevens bij de gemeente Roermond in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: de gba; thans: de basisregistratie personen (hierna: de brp)) laten registeren. In 1998 en 2008 heeft hij zich onder deze persoonsgegevens bij de gemeente Hoorn in de gba laten registreren. Op 10 juli 2017 heeft hij het college van burgemeester en wethouders van Hoorn verzocht zijn geregistreerde gegevens in de brp te wijzigen, omdat deze onjuist zijn. Hij is eigenlijk [appellant], geboren op [geboortedatum] 1970 te Pingyang (China). Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college dit verzoek ingewilligd op basis van de uitkomst van een door de politie, afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel, verricht onderzoek van door [appellant] overgelegde Chinese documenten. Eind 2015 heeft [appellant], met gebruik van de onjuiste persoonsgegevens, voor [bedrijf], waarvan hij toen directeur-grootaandeelhouder was, aanvragen ingediend om verlening van een exploitatievergunning en een DHW-vergunning voor exploitatie van [restaurant] te Hoorn. Bij besluit van 5 februari 2016 heeft de burgemeester die vergunningen aan [bedrijf] verleend. Op 21 juli 2017 heeft [appellant] de rechtsvorm van zijn horecaonderneming gewijzigd van besloten vennootschap naar eenmanszaak. In verband hiermee heeft hij op 23 november 2017 voor zichzelf, handelend onder de naam [bedrijf], aanvragen ingediend om verlening van een exploitatievergunning en een DHW-vergunning voor exploitatie van het restaurant. Op de aanvraagformulieren heeft hij de onjuiste persoonsgegevens gebruikt. De onjuiste persoonsgegevens staan ook op een aantal stukken die hij ter onderbouwing van de aanvragen heeft overgelegd. Het gaat om een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel over de eenmanszaak, een door hem ingevuld formulier Wet Bibob en Vergunningen, een door hem ondertekende huurovereenkomst tussen [bedrijf] en de verhuurder van het restaurantpand, drie door hem ondertekende arbeidsovereenkomsten tussen [bedrijf] en restaurantmedewerkers, en een diploma Sociale Hygiëne. Bij brief van 30 augustus 2018 heeft de burgemeester aan [appellant] zijn voornemen bekend gemaakt om verlening van de aangevraagde vergunningen te weigeren. Volgens de burgemeester is wegens de vermelding van de onjuiste persoonsgegevens in het aanvraagformulier voor de DHW-vergunning, de huurovereenkomst en het diploma de feitelijke toestand niet met het aangevraagde in overeenstemming, zodat verlening van de DHW-vergunning krachtens artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) moet worden geweigerd. Verder is sprake van slecht levensgedrag, omdat [appellant] volgens een bestuurlijke rapportage van de politie van 9 augustus 2018 tijdens een politieverhoor op 30 augustus 2017 naar aanleiding van een aangifte van de gemeente heeft bekend meineed te hebben gepleegd en de IND aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte, oplichting, het opzettelijk doen van onjuiste opgave en het opgeven van een valse naam. Daarom moet verlening van de DHW-vergunning volgens de burgemeester krachtens artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW worden geweigerd. Verder geeft het levensgedrag van [appellant] volgens de burgemeester aanleiding om verlening van de exploitatievergunning krachtens artikel 2:28, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (hierna: de APV) te weigeren. Bij het besluit van 5 december 2018 heeft de burgemeester onder verwijzing naar de brief van 30 augustus 2018 geweigerd de vergunningen te verlenen. In aanvulling op die brief heeft de burgemeester aan zijn oordeel dat sprake is van slecht levensgedrag ten grondslag gelegd dat [appellant] strafbare feiten heeft gepleegd, bestaande uit het afleggen van onjuiste mondelinge en schriftelijke verklaringen en overtreding van artikel 38 van de DHW, en dat [appellant] in mei 2017 een bestuurlijke waarschuwing heeft gekregen wegens het ontbreken van een leidinggevende in het restaurant. De burgemeester heeft voorts krachtens artikel 3, zesde lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) geweigerd de vergunningen te verlenen, omdat [appellant] bij indiening van de aanvragen gebruik heeft gemaakt van onjuiste persoonsgegevens, zodat hij ter verkrijging van de vergunningen een strafbaar feit heeft gepleegd. Verder heeft de burgemeester krachtens artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 8, derde en vijfde lid, van de DHW en de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank- en Horecawet 2015, geweigerd de DHW-vergunning te verlenen, omdat uit het online register Sociale Hygiëne niet blijkt dat [appellant] een diploma Sociale Hygiëne op zijn juiste naam heeft staan. Hangende het tegen het besluit van 5 december 2018 gemaakte bezwaar heeft [appellant] zijn horecaonderneming verkocht. De nieuwe eigenaar heeft [appellant] als niet-leidinggevend medewerker in dienst genomen.   Bij het besluit van 22 maart 2019 heeft de burgemeester het besluit van 5 december 2018 gehandhaafd. Voor de motivering van het besluit heeft hij verwezen naar een door hem overgenomen advies van de Commissie Bezwaarschriften. Volgens de commissie heeft [appellant], ondanks dat hij zijn horecaonderneming heeft verkocht, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar, omdat een oordeel over zijn levensgedrag een rol kan spelen bij toekomstige besluitvorming. Als gevolg van het in het besluit van 5 december 2018 gegeven oordeel over zijn levensgedrag mag [appellant] immers binnen de gemeente gedurende een termijn van vijf jaar niet als leidinggevende van een horecabedrijf functioneren. Voorts heeft [appellant] volgens de commissie belang bij een beoordeling van zijn bezwaar, omdat hij in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de door hem in verband met het bezwaar gemaakte kosten. De commissie heeft verder het standpunt van de burgemeester juist geacht dat sprake is van slecht levensgedrag. Hierbij heeft zij van belang geacht dat [appellant] zich vanaf de registratie in de gba in mei 1995 in een periode van meer dan twintig jaar bij diverse andere gelegenheden, in ieder geval bij het zich laten registreren in de gba in 1998 en 2008 en bij het aanvragen van een exploitatievergunning en een DHW-vergunning in 2015, schuldig heeft gemaakt aan het afleggen van onjuiste mondelinge en schriftelijke verklaringen over zijn persoonsgegevens en dat hij bij geen van die gelegenheden te kennen heeft gegeven zijn persoonsgegevens te willen wijzigen. Hierbij is volgens haar ook van belang dat [appellant] in mei 2017 een bestuurlijke waarschuwing heeft gekregen. Volgens de commissie blijkt uit zijn gedrag dat [appellant] er geen probleem mee heeft om langdurig en herhaaldelijk een onjuiste voorstelling van zaken te geven, zodat hij onvoldoende betrouwbaar is. Dat [appellant] op 10 juli 2017 het college heeft verzocht zijn geregistreerde gegevens in de brp te wijzigen, doet hieraan volgens de commissie niet af. Volgens haar lag het in de rede dat [appellant] bij het indienen van de vergunningaanvragen op 23 november 2017 uitdrukkelijk op dat verzoek aan het college zou hebben gewezen en heeft hij, door dit na te laten, geen blijk gegeven van een transparante wijze van handelen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 maart 2020 in zaak nr. 19/1787; III.      verklaart het beroep in die zaak gegrond; IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Hoorn van 22 maart 2019, kenmerk CB-3123; V.       draagt de burgemeester van Hoorn op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit bekend te maken; VI.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt de burgemeester van Hoorn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00 (zegge: tweeduizend negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat de burgemeester van Hoorn aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021 620.   BIJLAGE   Drank- en Horecawet Artikel 1 1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder: […] - horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse; […] - inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte; […] Artikel 3 1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. […] Artikel 7 1. Een vergunning is vereist voor iedere inrichting. […] Artikel 8 1. Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen: […] b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; […] 3. Leidinggevenden beschikken tevens over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen. […] 5. Bij regeling van Onze Minister worden de bewijsstukken aangewezen waaruit moet blijken dat is voldaan aan de eisen, bedoeld in het derde lid. Van deze bewijsstukken wordt door een door Onze Minister aan te wijzen instantie een register bijgehouden. Dit register kan worden geraadpleegd door: a. de burgemeester, bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 3, bij het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 35 en bij een melding als bedoeld in artikel 30a; […] Artikel 27 1. Een vergunning wordt geweigerd indien: a. niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen; b. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvrage vermelde in overeenstemming zal zijn; […] Artikel 38 Het is verboden ter zake van een aanvraag om een vergunning of een ontheffing onjuiste of onvolledige gegevens te verstrekken. Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Artikel 3 1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om: a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of b. strafbare feiten te plegen. […] 6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit. […] Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn Artikel 1:8 1. De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van: a. de openbare orde; b. de openbare veiligheid; c. de volksgezondheid; d. de bescherming van het milieu. […] 3. Een vergunning of ontheffing kan ook worden geweigerd als de aanvraag onjuiste of valse gegevens bevat. Artikel 2:28 1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 2. In aanvulling op het bepaalde in artikel 1:8: […] c. kan de burgemeester de vergunning weigeren als het levensgedrag van de exploitant of de leidinggevende daartoe aanleiding geeft. […]

Voorts heeft de commissie geoordeeld dat, voor zover aan de weigering om een DHW-vergunning te verlenen mede ten grondslag is gelegd dat de aanvrager niet over een diploma Sociale Hygiëne beschikt, hieraan geen beslissende betekenis moet worden toegekend, omdat [appellant] in de bezwaarfase alsnog een op zijn juiste naam gesteld diploma, afgegeven op 30 april 2018, heeft overgelegd. De rechtbank heeft het standpunt van de burgemeester over het levensgedrag van [appellant] juist geacht. Omdat dit standpunt de weigering om de vergunningen te verlenen zelfstandig kan dragen, heeft de rechtbank de overige weigeringsgronden onbesproken gelaten en het beroep ongegrond verklaard. 3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de burgemeester over zijn levensgedrag juist heeft geacht. Hierbij voert hij aan dat hij na zijn aankomst in Nederland onjuiste persoonsgegevens heeft opgegeven omdat hij vreesde naar China te worden teruggestuurd en dat hij deze persoonsgegevens in Nederland vervolgens wel moest blijven gebruiken. Het is steeds zijn bedoeling geweest om zich uiteindelijk onder zijn juiste gegevens te laten registreren. Dit heeft hij ook gedaan door op 10 juli 2017, vóór indiening van zijn vergunningaanvragen op 23 november 2017, het college te verzoeken zijn geregistreerde gegevens in de brp te wijzigen. Volgens hem is zijn gebruik van onjuiste persoonsgegevens terug te voeren op de onjuiste opgave na aankomst in Nederland en zegt dit gedrag niets over zijn geschiktheid om het horecabedrijf uit te oefenen. De bestuurlijke waarschuwing uit mei 2017 is  er volgens hem bijgehaald en rechtvaardigt op zichzelf niet de conclusie dat hij van slecht levensgedrag is, aldus [appellant]. 3.1.    Bij de invulling van het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW en artikel 2.28, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV neergelegde vereiste betreffende het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een aanvrager van een vergunning wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Het zal van geval tot geval verschillen welke feiten of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag van de aanvrager (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, en 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2174). In het besluit van 5 december 2018 heeft de burgemeester vermeld dat hij voor de beoordeling van het levensgedrag, bedoeld in de APV, aansluit bij de beoordeling die in het kader van de DHW plaatsvindt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099), is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Daarom zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Omdat de eis over het levensgedrag in de door de burgemeester toegepaste bepalingen niet nader is toegelicht of uitgewerkt, vallen, gelet op het bepaalde in artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en op de rechtszekerheid, onder die eis uitsluitend de gedragingen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan de eis is voldaan. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020 en de uitspraken van de Afdeling van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:217, en 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:392. 3.2.    Anders dan de rechtbank, oordeelt de Afdeling dat niet voor een ieder evident is dat het gedurende een aantal jaren voeren van een valse identiteit getuigt van slecht levensgedrag, als bedoeld in de APV en de DHW. Weliswaar heeft [appellant] sinds zijn aankomst in Nederland tot 2018 een gefingeerde identiteit gevoerd. Hij heeft hierover echter onder meer aangevoerd dat dit niet betekent dat hij ongeschikt is om een horecabedrijf uit te oefenen. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom dit wel het geval is. Hierbij is van belang dat [appellant] op 10 juli 2017, vóór indiening van zijn vergunningaanvragen op 23 november 2017, het college heeft verzocht zijn geregistreerde gegevens in de brp te wijzigen. Dat hij hiervan bij de indiening van zijn vergunningaanvragen geen melding heeft gemaakt, acht de Afdeling niet onbegrijpelijk. Op dat moment waren zijn persoonsgegevens in de brp immers nog niet gewijzigd. Het college heeft het wijzigingsverzoek pas bij besluit van 31 januari 2018 ingewilligd. Dat [appellant] de burgemeester niet ook van dit besluit op de hoogte heeft gesteld, acht de Afdeling evenmin onbegrijpelijk, aangezien het de burgemeester en het college van dezelfde gemeente betreft. Dat [appellant] de burgemeester uit berekening niet heeft geïnformeerd, omdat hij de vergunningen bewust onder de onjuiste persoonsgegevens wilde verkrijgen, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Uit de besluiten van 5 december 2018 en 22 maart 2019 blijkt verder dat de burgemeester de bestuurlijke waarschuwing van mei 2017 niet zelfstandig aan het oordeel over het levensgedrag van [appellant] ten grondslag heeft gelegd. Het betoog slaagt. 4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 22 maart 2019 toetsen in het licht van de daartegen door [appellant] naar voren gebrachte beroepsgronden, voor zover deze, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven. 5.       [appellant] betoogt dat de burgemeester verlening van de vergunningen ten onrechte krachtens artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob heeft geweigerd omdat hij bij indiening van de aanvragen op 23 november 2017 gebruik heeft gemaakt van onjuiste persoonsgegevens. Hiertoe voert hij aan dat het in het kader van die aanvragen gebruiken van onjuiste persoonsgegevens niet kan worden aangemerkt als het plegen van een strafbaar feit ter verkrijging van de aangevraagde beschikking. Verder voert hij aan dat de weigering niet evenredig is aan de ernst van het feit. 5.1.    De burgemeester heeft verlening van de vergunningen naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte krachtens artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob geweigerd. Ingevolge die bepaling kan de burgemeester verlening van de vergunningen weigeren indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde beschikking een strafbaar feit is gepleegd. Zoals hiervoor in 3.2 al is overwogen, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] de vergunningen onder de onjuiste persoonsgegevens wilde verkrijgen. [appellant] heeft de onjuiste persoonsgegevens daarom niet gebruikt ter verkrijging van de aangevraagde beschikking. Het betoog slaagt. 6.       [appellant] betoogt dat de burgemeester verlening van de DHW-vergunning ten onrechte krachtens artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW heeft geweigerd omdat hij onjuiste persoonsgegevens in het aanvraagformulier heeft vermeld. Hiertoe voert hij aan dat de persoonsgegevens die hij in het aanvraagformulier heeft vermeld ten tijde van de indiening ervan overeenkwamen met de in de brp geregistreerde persoonsgegevens en dat de burgemeester ruim vóór het nemen van het besluit van 5 december 2018 op de hoogte is gekomen van de wijziging in de brp. 6.1.    De burgemeester heeft verlening van de DHW-vergunning naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte krachtens artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW geweigerd. Ingevolge die bepaling wordt een vergunning geweigerd indien redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn. Weliswaar zijn in het aanvraagformulier de onjuiste persoonsgegevens van [persoon] vermeld, maar de persoon van de aanvrager is na de registratie in de brp van zijn juiste persoonsgegevens niet gewijzigd. [persoon] en [appellant] zijn dezelfde persoon.