ECLI:NL:RVS:2021:1615

202000749/1/R3. Datum uitspraak: 21 juli 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant] en anderen, allen wonend te Leiden, appellanten, en de raad van de gemeente Leiden, verweerder.

Bij besluit van 3 december 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Haarlemmerweg" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft het beroep op de zitting behandeld van 21 juni 2021, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. L.J. Smale, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.M. van de Laar, advocaat te Leiden, drs. A.B.F. Nijssen en M. van der Blom, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Toetsingskader 1.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Inleiding 2.       Het plan voorziet in een herinrichting van de Haarlemmerweg en de Haarlemmertrekvaart, uitgaande van drie pijlers: 1. de reconstructie van de Haarlemmerweg; 2. het behoud en de versterking van de waterkerende functie van de dijk; 3. de herinrichting van ligplaatsen, inclusief de verplaatsing van woonboten en de reconstructie van de oevers. 3.       De van belang zijnde regelgeving en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4.       In de nadere stukken van [appellant] en anderen staat dat van de natuurlijke personen namens wie beroep is ingesteld na het instellen van het beroep [van een van de appellanten] is overleden. Op de zitting is door de gemachtigde van [hem] medegedeeld dat de erven van [hem] hebben aangegeven dat zij de procedure niet willen voortzetten. In zoverre is het procesbelang aan het beroep komen te ontvallen. 5.       [appellant] en anderen zijn enkele van de huidige bewoners van de vijf woonboten in het noorden van het plangebied met de huisnummers [vier huisnummers]. Het plan maakt op deze locatie twee ligplaatsen mogelijk. Dit betekent dat drie van de woonboten in het noorden van het plangebied zullen moeten verplaatsen naar een andere ligplaats aan de Haarlemmerweg. [appellant] en anderen zijn het hier niet mee eens. Dit is de reden dat zij beroep hebben ingesteld tegen het plan. Beroepsgronden Niet als zodanig bestemmen van alle ligplaatsen met tuinen 6.       [appellant] en anderen richten zich tegen het plandeel met de bestemming "Water" en de bestemming "Groen" in het noorden van het plangebied, omdat hier twee plekken worden toegestaan voor de bewoning van een woonboot met tuin en niet vijf plekken zoals in de bestaande situatie. [appellant] en anderen betogen dat de raad geen goede redenen heeft om de bestaande situatie onder het overgangsrecht te brengen. Volgens hen had de raad hun ligplaatsen inclusief tuinen als zodanig moeten bestemmen. 6.1.    De raad stelt dat er meerdere redenen zijn waarom het uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is om drie woonboten te verplaatsen van de locatie in het noordelijke deel van het plangebied naar een meer zuidelijk gelegen locatie in het plangebied. De raad stelt dat voor de brandveiligheid minimaal 5 m afstand moet worden aangehouden tussen twee woonboten en dat deze afstand in de bestaande situatie niet wordt gehaald. Verder vindt de raad verplaatsing nodig om de ruimtelijke kwaliteit van het gebied te verbeteren. Door het hanteren van een afstand van 5 m tussen de woonboten en het creëren van een extra open zone tussen de woonboten ter plaatse van de kikkermolen ontstaan doorkijkjes naar het achterliggende water waardoor de beleving van het water en de molenbiotoop verbetert, zo stelt de raad. De raad wijst erop dat er door de veelheid aan schuurtjes en erfafscheidingen op en langs de oever op dit moment vanaf de Haarlemmerweg nauwelijks zicht is op het water. De raad wil de smalle Haarlemmerweg opknappen, het gebied meer leefbaar maken en de recreatieve waarde ervan verhogen. Dit heeft er ook mee te maken dat het plangebied deel uitmaakt van een regionale fietsroute van Leiden naar Haarlem. 6.2.    Op de verbeelding is aan een strook grond in het noordelijke deel van het plangebied de bestemming "Water" toegekend. Op twee plekken in het water is de aanduiding "specifieke vorm van water - woonboot" toegekend. Op deze plekken mag worden gewoond in een woonboot. Op de verbeelding is aan de oever de bestemming "Groen" toegekend. Aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Groen" dat grenst aan het water zijn de aanduidingen "bijgebouwen" en "tuin" toegekend. Aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Groen" dat grenst aan de weg zijn de aanduidingen "tuin" en "parkeren" toegekend. Verder is aan alle gronden met de bestemmingen "Water" en "Groen" ook de aanduiding "vrijwaringszone - molenbiotoop" toegekend. 6.3.    De Afdeling stelt voorop dat de raad op de zitting heeft erkend dat sprake is van een planologisch legale situatie en dit dus niet in geschil is. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding om het betoog van [appellant] en anderen in het beroepschrift dat de ligplaatsen en de woonboten in het noordelijke lint van de Haarlemmertrekvaart legaal zijn, inhoudelijk te bespreken. 6.4.    In beginsel moet legaal bestaande bebouwing en gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale bouwwerk/gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het bouwwerk/het gebruik op termijn zal worden verwijderd/beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen. 6.5.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen van de woonbooteigenaren. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat de brandveiligheid ermee is gediend als 5 m afstand wordt aangehouden tussen de woonboten. De herinrichting van het gebied en de wens om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren zijn ook een valide motief in verband met de aanwezigheid van zichtlijnen en een recreatieve fietsroute. De raad heeft zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze redenen rechtvaardigen dat drie woonboten worden verplaatst naar een ander deel aan de Haarlemmerweg. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gemeente in haar hoedanigheid van eigenaar van de gronden alle eigenaren van de nu aanwezige woonboten een ligplaats aan de Haarlemmerweg zal aanbieden en dat de verplaatsing gebeurt met flankerende maatregelen. De raad heeft toegezegd dat de gemeente in ieder geval de kosten van het verplaatsen van de woonboten vergoedt. Daarnaast draagt de gemeente op haar kosten zorg voor de sloop van bestaande schuurtjes en erfafscheidingen en draagt zij op haar kosten zorg voor de bouw van nieuwe schuurtjes en erfafscheidingen bij de nieuwe ligplaatsen. Ook draagt de gemeente de kosten voor de aanschaf van een rioolpomp en de aanleg van nutsvoorzieningen bij de nieuwe ligplaatsen. Tijdens de zitting heeft de raad daar nog aan toegevoegd dat de gemeente - voor zover aan de orde - ook de leges voor het aanvragen van omgevingsvergunningen en ligplaatsvergunningen voor de nieuwe ligplaatsen zal dragen. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat dit niet toereikend is, bijvoorbeeld in verband met waardevermindering, overweegt de Afdeling dat altijd de weg openstaat voor het indienen van een verzoek om planschadevergoeding of nadeelcompensatie De Afdeling neemt verder in aanmerking dat het aannemelijk is dat de bouwwerken op termijn zullen worden verwijderd en het gebruik zal worden beëindigd, omdat de gemeente het als eigenaar van de gronden in haar macht heeft om dit te bewerkstelligen.

11.     Gelet op wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft artikel 2, lid 2.3, onder a, van de planregels, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. 12.     Zoals hiervoor reeds is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien, namelijk door te bepalen dat deze uitspraak wat betreft dit planonderdeel in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd. 13.     Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. Proceskosten 14.     De raad moet de proceskosten van [appellant] en anderen vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State I.        verklaart het beroep van [appellant] en anderen gegrond; II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leiden van 3 december 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Haarlemmerweg", voor zover het betreft artikel 2, lid 2.3, onder a, van de planregels; III.      bepaalt dat artikel 2, lid 2.3, onder a, van de planregels als volgt komt te luiden: "a. voor woonboten en overige bouwwerken die in of op het water worden gebouwd: het waterpeil ter plaatse van het bouwwerk;"; IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover vernietigd onder II; V.      draagt de raad van de gemeente Leiden op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II tot en met IV worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; VI.     veroordeelt de raad van de gemeente Leiden tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,60 (zegge: vijftienhonderddrie euro en zestig cent), waarvan € 1.496,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VII.     gelast dat de raad van de gemeente Leiden aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021   Bijlage   Planregels Artikel 2, lid 2.1, van de planregels luidt: "Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen;" Lid 2.3, luidt: "Het peil: a. voor woonboten en overige bouwwerken die in of op het water worden gebouwd: het gemiddelde waterpeil ter plaatse van het bouwwerk; b. voor bouwwerken, waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan de weg grenst: de hoogte van die weg ter plaatse van de hoofdtoegang vermeerderd met 2 cm; c. in andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het aansluitende maaiveld of het afgewerkte bouwterrein vermeerderd met 2 cm;" Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. groenvoorzieningen, zoals groen, bermen en beplanting; b. ter plaatse van de aanduiding ‘tuin’: mede voor tuinen ten behoeve van de als zodanig aangewezen woonboten binnen de bestemming ‘Water’; c. ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen': mede voor bijgebouwen ten behoeve van de als zodanig aangewezen woonboten binnen de bestemming 'Water'; d. ter plaatse van de aanduiding de aanduiding 'bijgebouwen': mede voor bijgebouwen ten behoeve van de als zodanig aangewezen woonboten binnen de bestemming 'Water'; […]." Lid 3.2.1 luidt: "Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende bepalingen: a. gebouwen en overkappingen mogen niet worden gebouwd; b. in afwijking van het bepaalde onder a, is uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen' maximaal één bijgebouw per aanduidingsvlak toegestaan, met dien verstande dat de oppervlakte niet meer mag bedragen dan 9 m2 en de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 2,50 m." Lid 3.2.2 luidt: "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen: a. de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen mag niet meer bedragen dan 1,80 m; b. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer bedragen dan 2,50 m." Artikel 5, lid 5.1, luidt: "De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. water en waterhuishoudkundige voorzieningen; b. aan water gerelateerde groenvoorzieningen, zoals taluds en oevers; c. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van water-woonboot’: mede voor wonen in woonboten; d. nutsvoorzieningen." Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Voor zover [appellant] en anderen op de zitting naar voren hebben gebracht dat zij mogelijk door verjaring eigenaar zijn geworden van de gronden, overweegt de Afdeling dat de raad dit op de zitting nadrukkelijk heeft betwist en hierover bij de burgerlijke rechter op dit moment geen procedure aanhangig is. Er is dus geen evidente privaatrechtelijke belemmering die in de weg staat aan de verwezenlijking van het plan. Voor zover [appellant] en anderen stellen dat realisatie van de brug Poelgeest geen reden kan zijn voor de verplaatsing van de woonboten, omdat de raad in de procedure bij de Afdeling over het bestemmingsplan dat voorziet in de brug het standpunt heeft ingenomen dat de woonboten niet verplaatst hoeven worden in het licht van de te realiseren brugverbinding, overweegt de Afdeling als volgt. De raad stelt niet dat de woonboten moeten worden verplaatst vanwege de realisatie van de brug, maar dat deze moeten worden verplaatst vanwege de brandveiligheid en de ruimtelijke kwaliteit. Het betoog slaagt niet. Tuinen 7.       [appellant] en anderen richten zich tegen het plandeel met de bestemming "Groen" en de aanduidingen "bijgebouwen" en "tuin" bij de twee ligplaatsen die overblijven in het noordelijke deel van het plangebied. Zij betogen dat voor de tuinen op grond van het plan slechts een oppervlak is toegestaan van 51 m2 en dat dit aanzienlijk kleiner is dan het oppervlak van de bestaande tuinen. Over de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen voeren [appellant] en anderen aan dat in het bestemmingsplan "Trekvaartplein" voor woonwagenbewoners veel ruimere bouwmogelijkheden zijn opgenomen. Zij vinden dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook zijn zij het er niet mee eens dat moet worden geparkeerd op gronden met de bestemming "Groen". Dit gaat volgens hen ten koste van de tuinen. [appellant] en anderen vinden dat parkeren hoort te gebeuren op de strook grond met de bestemming "Verkeer". Ook betogen zij dat er wordt voorzien in meer parkeerplaatsen dan het aantal parkeerplaatsen waar behoefte aan is. 7.1.    De raad stelt dat grote delen van de oever tussen de Haarlemmerweg en de Haarlemmertrekvaart in gebruik zijn genomen als tuin of parkeerplaats en zijn bebouwd met schuurtjes en afgeschermd met schuttingen. In de plantoelichting staat dat de erfafscheidingen en bouwwerken zich bevinden tegen of zelfs in het asfalt. De raad vindt het belangrijk dat er met het oog op de verkeersveiligheid een duidelijke overgang komt tussen de woonboten en de Haarlemmerweg. Verder wil hij niet langer dat schuttingen en bergingen het straatbeeld domineren, zoals in de huidige situatie. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op basis van deze argumenten in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen die zijn gemoeid bij het verkleinen van de tuinen zwaarder wegen dan de belangen van [appellant] en anderen bij behoud van het huidige oppervlak van de tuinen. Over het parkeren stelt de raad dat dit niet mogelijk is op gronden met een verkeersbestemming, omdat delen van de Haarlemmerweg te smal zijn om te voorzien in zowel parkeerplaatsen, een trottoir en een fietspad. De raad stelt dat de parkeerplaatsen daarom moeten worden aangelegd in de groenbestemming. Bij iedere woonboot kunnen maximaal twee parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Of daadwerkelijk twee parkeerplaatsen moeten worden aangelegd, wordt bepaald aan de hand van de gemeentelijke parkeernormen, zo stelt de raad met verwijzing naar artikel 12, lid 12.1, onder b, van de planregels. De raad vindt het niet wenselijk dat langs de tuinen waar slechts één parkeerplaats wordt aangelegd, de overige ruimte wordt betrokken bij de gronden die als tuin in gebruik worden gegeven. Indien in de toekomst een grotere parkeerbehoefte in de openbare ruimte blijkt te bestaan, vindt de raad het namelijk wenselijk dat de gemeente het aantal parkeerplaatsen eenvoudig kan uitbreiden, zonder dat een bewoner weer een stuk tuin moet inleveren. De raad stelt dat het niet aanleggen van parkeerplaatsen in geen geval leidt tot een vergroting van de gronden die de gemeente als tuin in gebruik zal geven. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat moet worden geparkeerd op gronden met de bestemming "Groen". Het betoog slaagt niet. 7.2.    De door [appellant] en anderen gemaakte vergelijking met de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan "Trekvaartplein" voor woonwagenbewoners gaat volgens de raad niet op omdat die situatie niet dezelfde is als de situatie die nu aan de orde is, al was het maar omdat ter plaatse van de woonwagenlocatie fysiek meer ruimte aanwezig is voor bijgebouwen dan langs de smalle Haarlemmerweg. Gelet op wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie van de woonwagenbewoners niet dezelfde is als de situatie die hier aan de orde is. Het betoog slaagt niet. Schaarse rechten 8.       [appellant] en anderen betogen dat het plan moet worden aangemerkt als een besluit tot verdeling van schaarse rechten. Hiertoe stellen zij dat het plan in het noordelijke deel van het plangebied maximaal twee ligplaatsen met bouwmogelijkheden mogelijk maakt, terwijl er minimaal vijf gegadigden zijn. [appellant] en anderen betogen dat een zorgvuldige en rechtvaardige verdelingssystematiek ontbreekt. 8.1.    De Afdeling stelt voorop dat algemene planologische besluiten, zoals onder meer een bestemmingsplan, het gebruik van gronden weliswaar territoriaal of kwantitatief bindend kunnen beperken, maar zelf in beginsel geen besluiten zijn die schaarse rechten toedelen. De Afdeling verwijst naar de conclusie die staatsraad-advocaat generaal Widdershoven heeft uitgebracht op 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, paragrafen 4.4 en 4.24. Ook dit bestemmingsplan is niet een besluit dat zelf schaarse rechten toedeelt. In dit geval gaat het om schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Het plan biedt vanwege de door de raad nagestreefde ruimtelijke motieven slechts fysieke ruimte voor 19 afzonderlijke ligplaatsen. Het plan voorziet niet in een verdelingssystematiek. Het betoog slaagt niet. Beroep op Verdrag van Granada, aantasting eigendomsrecht en EVRM? 9.       [appellant] en anderen betogen dat hun het recht om een ligplaats in te nemen wordt ontnomen. Dit is volgens hen een schending van het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Verder beroepen zij zich op de artikelen 7, 10 en 12 van het Verdrag van Granada en artikel 8 van het EVRM. 9.1.    Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Daargelaten of het recht om een ligplaats in te nemen een eigendomsrecht is in de zin artikel 1 van het Eerste Protocol, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021), onverlet. Een bestemmingsplanregeling is zo’n regulering (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7996). Gelet op wat onder 6.5 is overwogen over de ruimtelijke belangen die zijn gemoeid met het bestemmingsplan en wat is overwogen over het aanbieden van een vervangende ligplaats en de vergoeding van de met de verplaatsing van de woonboten gemoeide kosten, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de inmenging proportioneel is.