ECLI:NL:RVS:2021:1454

202002195/1/R3. Datum uitspraak: 7 juli 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 20 februari 2020 in zaak nrs. 19/7950 en 19/7952 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.

Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de op het perceel [locatie] aanwezige chalet en schuren (haaks staande op het chalet) te verwijderen en verwijderd te houden, de op het perceel aanwezige erf-/ terreinafscheidingen, voor zover deze hoger zijn dan 1 m, terug te brengen tot de maximum toegestane hoogte van 1 m en het gebruik van het perceel voor recreatieve doeleinden te beëindigen en beëindigd te houden. Bij besluit van 16 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2021, waar [appellant], bijgestaan door M. Keegstra, werkzaam bij Kubiek Ruimtelijke Plannen, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Kruk en mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie], dat is gelegen aan de Meije (hierna: het perceel), waarop onder meer een chalet, schuren en een terreinafscheiding hoger dan 1 m staan. Hij heeft het perceel recreatief in gebruik. Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 7.500,00 gelast om het chalet en de schuren te verwijderen en verwijderd te houden, de erf- of terreinafscheidingen, voor zover deze hoger zijn dan 1 m, terug te brengen tot 1 m en het recreatieve gebruik van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen. Een geslaagd beroep op het overgangsrecht komt [appellant] niet toe. Naar het oordeel van de rechtbank doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. [appellant] is het niet met de uitspraak van de rechtbank eens en heeft hoger beroep ingesteld.

Was het college bevoegd om handhavend op te treden? Recreatief gebruik 2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het recreatieve gebruik van het perceel onder het gebruiksovergangsrecht valt, waardoor het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hij voert, onder verwijzing naar een verklaring van de vorige eigenaar, foto’s, de akte van levering van het perceel en de aanwezigheid van de caravan, aan dat het recreatieve gebruik van het perceel al in 1989 plaatsvond en daarna onafgebroken is voortgezet. Volgens [appellant] was dit gebruik op grond van het destijds geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen Meije 1965" ter plaatse toegestaan. In dat verband wijst hij op een uitspraak van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2103, waaruit blijkt dat in de periode van 19 januari 1988 tot en met 3 januari 2003 geen gebruiksverboden golden ten aanzien van het perceel. Het recreatieve gebruik van het perceel viel daarom volgens hem onder het gebruiksovergangsrecht van het daarop volgende bestemmingsplan en dit gebruik wordt nu beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan. Daardoor is volgens [appellant] geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig. 2.1.    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord", dat is vastgesteld op 22 november 2017, heeft het perceel de bestemming "Natuur". Het gebruiksovergangsrecht is opgenomen in artikel 34.2 van de planregels. Dit artikel luidt als volgt: "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt: a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in dit lid onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind; c. indien het gebruik, bedoeld in dit lid onder a., na het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten; d. het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." Op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 16 december 2004, had het perceel de bestemming "Natuurgebied (N)". Het gebruiksovergangsrecht was opgenomen in artikel 43 van de planvoorschriften. Dit artikel luidde als volgt: "1. het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet. 2. Wijziging van het in lid 1 bedoelde gebruik is slechts toegestaan, indien hierdoor de bestaande afwijkingen van het plan naar aard en/of intensiteit niet worden vergroot. 3. Het bepaalde in lid 1 en 2 is niet van toepassing op gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan - en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden." 2.2.    Voor beantwoording van de vraag of het recreatieve gebruik van het perceel onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt, is bepalend of dit gebruik door het gebruiksovergangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" werd beschermd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is (zie onder meer de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920). In dit geval betekent dit dat [appellant] aannemelijk dient te maken dat het recreatieve gebruik van het perceel bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" in 2005 en dat het gebruik sindsdien in die omvang is voortgezet als bedoeld in artikel 43 van de planvoorschriften. Voortzetting van het gebruik kan alleen betrekking hebben op het gebruik van opstallen die al bestonden op de peildatum. Een andere opvatting zou tot effect hebben dat nieuwe bebouwing zou kunnen worden opgericht mede ten behoeve van met de bestemming strijdig gebruik dat wordt gedekt door het overgangsrecht. Dit is echter in strijd met doel en strekking van het overgangsrecht met betrekking tot gebruik. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:231. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat het overgangsrecht van toepassing is. Weliswaar blijkt uit de door [appellant] overgelegde verklaring van de vorige eigenaar en de foto’s dat het perceel sinds 1989 recreatief wordt gebruikt, maar het recreatieve gebruik is niet in dezelfde omvang voortgezet als bedoeld in artikel 43 van de planvoorschriften, aangezien [appellant] na 2015 op het onderstel van de in 2000 geplaatste caravan een nieuw chalet heeft gerealiseerd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] in zoverre geen beroep kan doen op het gebruiksovergangsrecht en dat het recreatieve gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Het betoog faalt. Chalet 3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het chalet waartegen het college handhavend optreedt, op grond van artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zonder omgevingsvergunning mocht worden opgericht. 3.1.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […]." Artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: […] 2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: a. niet hoger dan 5 m, en b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2; […]." 3.2.    De Afdeling stelt voorop dat in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een onderscheid wordt gemaakt tussen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en de activiteit afwijken van een bestemmingsplan. In artikel 2 van bijlage II van het Bor zijn de categorieën gevallen vermeld waarin voor bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist. In artikel 3 van die bijlage zijn de categorieën gevallen vermeld waarin voor bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist. Ook al valt een activiteit onder een in dit artikel vermelde categorie, dan laat dat onverlet dat voor die activiteit wel een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan zijn vereist (vergelijk de uitspraken van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2788, en 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1749). 3.3.    Met betrekking tot het chalet heeft het college het ontbreken van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo aan het besluit ten grondslag gelegd. 3.4.    Het chalet is in dit geval te beschouwen als een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf. Uit de Nota van Toelichting bij artikel 3 van bijlage II van het Bor (versie 1 januari 2010, Stb. 2010, 143, p.

10.     Gelet op hetgeen de Afdeling onder 3.4 heeft overwogen, heeft [appellant] terecht betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het chalet op grond van artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo mocht worden opgericht. Dit betoog leidt echter niet tot een vernietiging van de uitspraak. Zoals uit overweging 3.5 volgt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden met betrekking tot het chalet, omdat daarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist en die niet is verleend. Voor het overige slagen de betogen evenmin. Gelet hierop is het hoger beroep ongegrond en dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier. w.g. Hoogvliet lid van de enkelvoudige kamer      w.g. Poppelaars griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021 780-926

154) blijkt immers dat de regelgever heeft beoogd dat alle bouwwerken, waaronder ook kleine recreatiewoningen of trekkershutten van steen of hout die bestemd zijn voor recreatief nachtverblijf, onder deze regeling vallen. Dit betekent dat het chalet in beginsel zonder omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit kan worden gerealiseerd, mits dit voldoet aan de in artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Bor opgenomen voorwaarden. Aan deze voorwaarden is voldaan, nu bijvoorbeeld uit het handhavingsrapport van 29 april 2019 blijkt en ter zitting is toegelicht dat het chalet niet hoger is dan 5 m en dat de oppervlakte niet meer dan 70 m² bedraagt. Gelet hierop is voor het chalet geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist. Het betoog van [appellant] is in zoverre terecht voorgedragen. 3.5.    De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiervoor onder 3.2 is overwogen dat het feit dat een activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vergunningvrij kan worden gerealiseerd, onverlet laat dat voor dezelfde activiteit een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist kan zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het chalet in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Noord", omdat op gronden met de bestemming "Natuur" een chalet niet is toegestaan. Zoals blijkt uit wat hiervoor onder 2.2 is overwogen, kan [appellant] ook geen beroep doen op het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Voor het chalet was dus een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist en vast staat dat die niet is verleend. Het college was daarom bevoegd om tegen het chalet handhavend op te treden. De rechtbank is dan ook - zij het op andere gronden - terecht tot dat oordeel gekomen. Het betoog faalt. 3.6.    Gelet op het voorgaande behoeft het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat voor het plaatsen van een caravan in 1989 geen bouwvergunning was vereist en dat daarom ook geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist voor het chalet, geen bespreking meer. Erf- of terreinafscheidingen 4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de erf- of terreinafscheidingen, voor zover hoger dan 1 m, onder het bouwovergangsrecht vallen. Hij voert aan dat in het destijds geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen Meije 1965" geen voorschriften waren opgenomen over het plaatsen van dergelijke bouwwerken. 4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat het bouwwerk op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig was of in uitvoering was en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit onverlet dat dit het bouwwerk niet legaliseert en dat in dit geval een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist blijft (vergelijk de uitspraak van 25 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1586). De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het beroep op het overgangsrecht niet kan leiden tot het daarmee beoogde doel. Het betoog faalt. Tussenconclusie 5.       Niet in geschil is dat de schuur in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo is opgericht, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Hiervoor onder 2.2, 3.5 en 4.1 is overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het recreatieve gebruik, het chalet en de terrein- of erfafscheidingen. Beginselplicht tot handhaving 6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Concreet zicht op legalisering 7.       Volgens [appellant] had het voor de hand gelegen dat het college een ontheffing voor het chalet had verleend op grond van de artikelen 4:17 en 4:18 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk (hierna: de APV). 7.1.    Artikel 4:17 van de APV luidt: "In deze afdeling wordt onder kampeermiddel verstaan een onderkomen of voertuig waarvoor geen omgevingsvergunning voor het bouwen in de zin van artikel 2:1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist, dat bestemd of opgericht is dan wel gebruikt wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf." Artikel 4:18 luidt: "1. Het is verboden ten behoeve van recreatief nachtverblijf kampeermiddelen te plaatsen of geplaatst te houden buiten een kampeerterrein dat als zodanig in het bestemmingsplan, de beheersverordening, het exploitatieplan of een voorbereidingsbesluit is bestemd of mede bestemd. 2. Het verbod geldt niet voor het plaatsen van maximaal één kampeermiddel voor eigen gebruik door een eigenaar van een terrein om en nabij een voor permanent gebruik bestemde woning gedurende maximaal één week in de periode van 1 april tot 31 oktober. 3. Het college kan ontheffing verlenen van het verbod. 4. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de ontheffing worden geweigerd in het belang van de bescherming van: a. natuur en landschap; of b. een stadsgezicht." 7.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is mee te werken aan de legalisering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat (zie bijv. de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1752). Voor zover [appellant] betoogt dat het voor de hand had gelegen dat een ontheffing was verleend op grond van de artikelen 4:17 en 4:18 van de APV, overweegt de Afdeling het volgende. De omstandigheid dat voor het chalet een ontheffing op grond van deze bepalingen zou kunnen worden verleend, maakt niet dat geen sprake meer is van strijd met het bestemmingsplan. Voor het afwijken van het bestemmingsplan moet een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo worden verleend. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om zo’n omgevingsvergunning te verlenen. In het advies van de commissie bezwaarschriften dat onderdeel is van het besluit van 16 december 2019 is in dat verband vermeld dat het recreatieve gebruik van het perceel en de bebouwing ten behoeve van dit gebruik haaks staan op het ruimtelijk beleid dat geldt voor het gebied waarin het perceel is gelegen. Om te voorkomen dat precedenten worden geschapen, is het volgens het college niet wenselijk om de bouwwerken te legaliseren.