ECLI:NL:RVS:2021:1400

201909380/1/A3. Datum uitspraak: 30 juni 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting Habion, gevestigd te Utrecht, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2019 in zaak nr. 18/5189 in het geding tussen: Habion en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bij besluit van 29 december 2017 heeft de minister aan Habion goedkeuring verleend voor de administratieve scheiding tussen diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en overige werkzaamheden (niet-DAEB) overeenkomstig de specificaties van het definitieve scheidingsvoorstel van Habion van 20 september 2017. Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister het door het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp (hierna: het college) daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 29 december 2017 herroepen, voor zover dit betrekking heeft op de overheveling van 70 woningen van Habion in de gemeente naar de niet-DAEB-tak. Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door Habion daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Habion hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een reactie ingediend. Habion heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2021, waar Habion, vertegenwoordigd door [directeur-bestuurder], bijgestaan door mr. J.H.S. van Doesburg, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door dr. E.D.J. Peeters en V.H.J.M. Paardekooper, zijn verschenen. Voorts is daar het college, vertegenwoordigd door A. Lie en R. Henderiks, gehoord.

Inleiding 1.       Met ingang van 1 juli 2015 is de Woningwet, als gevolg van onder meer de Herzieningswet (Stb. 2015, 145 en 146), ingrijpend herzien. Woningcorporaties dienen voor 1 januari 2018 een scheiding aan te brengen tussen het DAEB en het niet-DAEB bezit. In Hoofdstuk 2 van de Herzieningswet zijn overgangsbepalingen opgenomen in verband met de wijziging van de Woningwet. De voor deze zaak relevante bepalingen uit onder meer de Herzieningswet en Woningwet zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       Habion is een toegelaten instelling in de zin van artikel 19 van de Woningwet. Zij is daarom op grond van artikel 49 van de Woningwet gehouden in haar administratie een scheiding aan te brengen tussen de activa en passiva die zijn verbonden met de diensten van algemeen economisch belang (DAEB), te weten de kerntaken van woningbouwcorporaties op het gebied van woningbouw en -verhuur in de sociale sector, en de overige activiteiten (niet-DAEB) in de vrije sector. 3.       Een "categorale" instelling richt zich op een specifieke doelgroep binnen de volkshuisvesting. Van alle toegelaten instellingen zijn slechts enkele een categorale instelling. Habion is een categorale instelling die zich uitsluitend richt op de huisvesting van kwetsbare ouderen, vooral in de leeftijdscategorie van 80 jaar en ouder. Habion is actief in heel Nederland, onder andere in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. 4.       Habion verhuurt in de gemeente Pijnacker-Nootdorp in totaal 121 woningen, alle in complex Weidevogelhof. Zij verhuurt deze woningen aan kwetsbare ouderen, vooral in de leeftijdscategorie van 80 jaar en ouder, met een (toekomstige) zorgvraag. Van deze woningen worden er enkele in de vrije sector verhuurd en wordt veruit het grootste deel (in 2016: 118 van de 121) onder de liberalisatiegrens (in de sociale sector) verhuurd. Dit deel behoort tot de DAEB-tak van Habion. 5.       Complex Weidevogelhof bestaat uit een aantal woongebouwen in een autoluwe omgeving en is specifiek ingericht voor de huisvesting van kwetsbare ouderen. Habion wil dat 73 van haar 121 woongelegenheden in complex Weidevogelhof die behoren tot de DAEB-tak worden overgeheveld naar haar niet-DAEB-tak. Volgens haar is er steeds veel belangstelling voor de Weidevogelhof, ook van zorgbehoevende ouderen met een middeninkomen die vanwege dat inkomen op grond van de toepasselijke bepalingen niet in aanmerking kunnen komen voor een DAEB-woning. Met de gewenste overheveling wil zij aan deze behoefte tegemoetkomen. 6.       Habion heeft op 11 oktober 2016 een ontwerpvoorstel voor de administratieve scheiding tussen DAEB en niet-DAEB voorgelegd aan een aantal gemeenten, waaronder de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Het college heeft een negatieve zienswijze gegeven op het voorstel, omdat de overheveling van 73 sociale huurappartementen naar de niet-DAEB-tak niet strookt met het lokale volkshuisvestingsbeleid zoals neergelegd in de Uitvoeringsstrategie Wonen 2016-2018. De vraag naar seniorenwoningen neemt in alle inkomensklassen toe, zodat de voorraad betaalbare seniorenwoningen niet mag verminderen, maar juist uitgebreid moet worden. 7.       Op 20 februari 2017 heeft Habion bij de Autoriteit woningcorporaties (hierna: Aw) het ontwerpscheidingsvoorstel met zienswijzen ingediend. De Aw heeft bij brief van 22 juni 2017 een voorlopig oordeel gegeven, inhoudende dat dit ontwerp voor een voorstel DAEB/niet-DAEB niet voldoet aan de criteria. De Aw heeft Habion onder meer gevraagd een nieuw scheidingsvoorstel te dienen waarbij in de gemeenten waar overheveling plaatsvindt een positieve zienswijze beschikbaar dient te zijn dan wel dat de overheveling in lijn met de zienswijze dient te worden gebracht. 8.       Op 20 september 2017 heeft Habion een definitief scheidingsvoorstel ter goedkeuring aangeboden aan de Aw. Dit scheidingsvoorstel ziet onder meer op de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Het scheidingsvoorstel voorziet in de overheveling van onder meer 73 woningen binnen DAEB naar niet-DAEB. Deze 73 woningen zijn beoogd voor het huisvesten van senioren (in de regel 80 jaar en ouder) in de vrije sector. Besluitvorming 9.       Bij het besluit van 29 december 2017 heeft de minister, gelet op artikel II, derde lid, van de Herzieningswet en artikel 49 van de Woningwet, aan Habion goedkeuring verleend voor de administratieve scheiding conform de specificaties van het ingediende definitieve scheidingsverzoek. 10.     Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister het bezwaar van het college gegrond verklaard en het besluit van 29 december 2017, voor zover dit gaat over de overheveling van 70 woningen van Habion in het complex Weidevogelhof in de gemeente Pijnacker-Nootdorp naar de niet-DAEB-tak, herroepen. Drie woningen zijn bij mutatie reeds geliberaliseerd, die hoeven niet terug te worden geplaatst in de DAEB-tak. Voor het overige is het besluit van 29 december 2017 gehandhaafd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat het complex Marquant voorziet in woningen voor ouderen met een zorgvraag in het middensegment. Hiermee wordt reeds voldoende voorzien in de behoefte. In het besluit van 29 december 2017 is onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van Habion om te voorzien in bedoelde woonbehoefte zwaarder dient te wegen dan het volkshuisvestelijke belang, de woningschaarste voor de laagste inkomens in de gemeente Pijnacker-Nootdorp te verminderen. Hierbij heeft de minister voorts de gevolgen betrokken die de regio ondervindt van de overheveling van woningen van Stichting Vestia naar de niet-DAEB-tak. De stelling van Habion dat de zorgvraag voor haar leidend is en niet de inkomensvraag, heeft de minister in dit licht onvoldoende geacht. Hoger beroep -         Strijd met het evenredigheidsbeginsel 11.     Habion betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de intrekking van de goedkeuring van de overheveling van de 70 woningen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens Habion heeft de rechtbank de volkshuisvestelijke belangen van Habion onvoldoende in acht genomen. Met overheveling van de 70 woningen naar haar niet-DAEB-tak krijgt Habion als categorale instelling de mogelijkheid om deze woningen ook te kunnen aanbieden en verhuren aan ouderen met een zorgbehoefte die vanwege hun inkomen niet in aanmerking komen voor gereguleerde huur, maar aangewezen zijn op huisvesting in het middensegment. Het bredere volkshuisvestingsbeleid heeft immers niet alleen betrekking op het verhuren van huurwoningen in de DAEB-tak aan personen die door hun inkomen zijn aangewezen op de sociale woningmarkt maar ook op het huisvesten van personen die door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting. Zo heeft de gemeente Pijnacker-Nootdorp in de Uitvoeringsstrategie Wonen 2016-2018 ook ingezet op een substantiële uitbreiding van de voorraad schaarse woningen, zoals gelijkvloerse woningen in de vrije sector. Daarbij is door de toenemende vergrijzing in hoge mate toegankelijkheid (rollator toe- en doorgankelijk) het uitgangspunt. Ook de Wet maatregelen middenhuur stimuleert dat toegelaten instellingen een grotere rol gaan spelen bij verhuur in het middensegment. Verder voert Habion aan dat gelet op haar positie als categorale instelling van haar niet kan worden verlangd dat zij ook een bijdrage levert aan het beperken van de schaarste aan reguliere sociale huurwoningen die bestemd zijn voor verhuur aan huishoudens met de lagere inkomens. Die laatstbedoelde activiteit is immers een activiteit waarmee de reguliere toegelaten instellingen zich bezighouden, terwijl haar volkshuisvestelijke kerntaak juist bestaat uit het zorgdragen voor huisvesting ten behoeve van kwetsbare ouderen met een zorgvraag. Volgens Habion voorziet de markt in Pijnacker-Nootdorp niet in huurwoningen in het middensegment (huurprijs tussen de liberalisatiegrens en € 900,00) voor kwetsbare ouderen met een zorgbehoefte die vanwege hun inkomen niet in aanmerking komen voor gereguleerde huur. Het complex Marquant voorziet in ieder geval niet in die behoefte.

13.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit van 18 juni 2018, waarbij goedkeuring is verleend aan Habion voor de administratieve scheiding DAEB en niet-DAEB conform de specificaties van het ingediende definitieve scheidingsverzoek, echter met uitzondering van de overheveling van de 70 woningen in het complex Weidevogelhof in de gemeente Pijnacker-Nootdorp naar de niet-DAEB-tak, op goede gronden berust.

14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 15.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        w.g. Ley-Nell griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021 597.   BIJLAGE   Herzieningswet Hoofdstuk 2. artikel II 1. In het tweede tot en met zevende lid wordt verstaan onder toegelaten instelling: toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19 van de Woningwet, die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet als zodanig bestaat. 2. De toegelaten instellingen brengen, behoudens het bepaalde bij en krachtens het derde tot en met twaalfde lid, hun statuten, reglementen, rechtsvorm, organisatie en werkzaamheden in het tijdvak dat aanvangt op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet en eindigt op 1 januari volgend op het eerste volle kalenderjaar dat na dat tijdstip is verstreken in overeenstemming met het bepaalde bij en krachtens de Woningwet als gewijzigd door deze wet. 3. De wijze waarop de toegelaten instellingen toepassing geven aan de artikelen 49, eerste lid, eerste volzin, van de Woningwet en 25b, eerste lid, van de Mededingingswet, of aan artikel 49, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid van de Woningwet, is onderworpen aan de goedkeuring van Onze Minister. Zij doen een voorstel daartoe in het tijdvak, bedoeld in het tweede lid, aan hem toekomen, welk tijdvak Onze Minister op verzoek van een toegelaten instelling voor het verstrijken daarvan met ten hoogste een jaar kan verlengen. 4. Onze Minister neemt binnen twaalf weken na ontvangst van het voorstel, bedoeld in het derde lid, een besluit omtrent de goedkeuring daarvan, welke termijn hij, door schriftelijke kennisgeving daarvan aan de toegelaten instelling, telkens kan verlengen met een door hem daarbij te bepalen termijn van ten hoogste zes weken, van welke verlenging hij kennis geeft voor het verstrijken van de eerstgenoemde dan wel de voor de laatste maal verlengde termijn De toegelaten instellingen geven toepassing aan de artikelen 49, eerste lid, eerste volzin, van de Woningwet en 25b, eerste lid, van de Mededingingswet, of aan artikel 49, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid van de Woningwet, met ingang van 1 januari volgend op het tijdstip waarop Onze Minister het voorstel, bedoeld in het derde lid, heeft goedgekeurd. Onze Minister kan op verzoek van een toegelaten instelling het ingangstijdstip, bedoeld in de tweede volzin, voor dat tijdstip een jaar later stellen. 5. Het derde en vierde lid zijn niet van toepassing op toegelaten instellingen die binnen het in het tweede lid bedoelde tijdvak een voorstel als bedoeld in artikel 50a, tweede lid, van de Woningwet aan Onze Minister doen toekomen, welk tijdvak Onze Minister op verzoek van een toegelaten instelling voor het verstrijken daarvan met ten hoogste een jaar kan verlengen. Het derde en vierde lid zijn voorts, voor zover die leden betrekking hebben op het voldoen aan artikel 49, eerste lid, eerste volzin, van de Woningwet, niet van toepassing op toegelaten instellingen die binnen het in het tweede lid bedoelde tijdvak ten overstaan van Onze Minister aannemelijk maken dat in de eerste twee volle kalenderjaren na het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet hun totale netto jaaromzet minder dan € 30 miljoen heeft bedragen of zal bedragen, en het aandeel in die omzet van hun werkzaamheden die niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Woningwet minder was of zal zijn dan 5%, welk tijdvak Onze Minister op verzoek van een toegelaten instelling voor het verstrijken daarvan met ten hoogste een jaar kan verlengen. 6. tot en met 10. (...) 11. Het bepaalde bij en krachtens artikel 45 van de Woningwet heeft geen gevolgen voor het toegestaan zijn van werkzaamheden van toegelaten instellingen en van met hen in de zin van artikel 1, tweede lid, van die wet verbonden ondernemingen, waarmee voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet een aanvang is gemaakt, of met betrekking tot welke uit schriftelijke, uitsluitend op die werkzaamheden betrekking hebbende, stukken blijkt dat die aanvang wordt beoogd, en die voor dat tijdstip waren toegestaan of zijn goedgekeurd ingevolge het bepaalde bij en krachtens de Woningwet zoals die voor dat tijdstip luidde of blijkens enig daaromtrent door of vanwege Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Onze Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dan wel Onze Minister genomen besluit of enige daaromtrent door of vanwege een van die ministers gedane mededeling. 12. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voorschriften worden gegeven omtrent de toepassing van het tweede tot en met zevende lid en tiende en elfde lid. 13. (...) Woningwet Artikel 19 1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. In het daartoe strekkende verzoek vermeldt de vereniging of de stichting in elk geval de gronden voor dat verzoek, de gemeente waar zij voornemens is woonplaats te houden en de gemeenten waar zij voornemens is feitelijk werkzaam te zijn. Artikel 41b 1. Onze Minister kan, op verzoek van de colleges van burgemeester en wethouders van twee of meer aan elkaar grenzende gemeenten in Nederland, goedkeuren dat, in afwijking van artikel 41, de in een of meer van die gemeenten feitelijk werkzame toegelaten instellingen en samenwerkingsvennootschappen in al die gemeenten feitelijk werkzaam mogen zijn. Het besluit van Onze Minister wordt in de Staatscourant geplaatst. Artikel 41c 1. Na toepassing van artikel 41b, eerste lid, maken de toegelaten instellingen en de samenwerkingsvennootschappen, bedoeld in dat lid, in andere gemeenten dan die, bedoeld in dat lid, geen aanvang met het doen bouwen of verwerven van woongelegenheden of aanhorigheden als bedoeld in artikel 45, tweede lid, onderdeel a, of van gebouwen of aanhorigheden als bedoeld in artikel 45, tweede lid, onderdelen d en g, en verrichten geen handelingen met het oog op het maken van die aanvang. De eerste volzin is niet van toepassing op het bouwen van haar zodanige woongelegenheden of aanhorigheden ter plaatse van haar voordien daartoe gesloopte woongelegenheden of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden. 2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien en zolang de toegelaten instellingen of samenwerkingsvennootschappen, bedoeld in artikel 41b, eerste lid, zich bij hun werkzaamheden in het bijzonder richten op de huisvesting van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van personen. Andere toegelaten instellingen als bedoeld in dat lid kunnen Onze Minister verzoeken om een ontheffing van het verbod, bedoeld in dat lid, op welk verzoek Onze Minister mede ten aanzien van de betrokken samenwerkingsvennootschappen beslist. Artikel 42 1. De toegelaten instelling draagt met haar werkzaamheden naar redelijkheid bij aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is. De eerste volzin is niet van toepassing, zolang de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten geen bescheiden aan de toegelaten instelling hebben verstrekt, waarin zij op hoofdlijnen een toegelicht inzicht verschaffen in hun voorgenomen volkshuisvestingsbeleid, waarover zij met betrekking tot onderwerpen waarbij andere gemeenten een rechtstreeks belang hebben overleg hebben gevoerd met de colleges van burgemeester en wethouders van die gemeenten. Artikel 43 1.

§ 1.1. De kaders voor het toetsen van de scheidingsvoorstellen zijn vormgegeven langs een aantal basisprincipes, waaronder de verankering van de (portefeuille)strategie en volkshuisvestelijke opgave alsmede structurele levensvatbaarheid en financierbaarheid van de zelfstandige DAEB-tak en niet-DAEB-tak na scheiding of splitsing. § 2.3. Als er afwijkende opvattingen zijn bij gemeente(n), de bewonersorganisatie(s) en de huurders van haar andere gebouwen, dan dient de corporatie toe te lichten en schriftelijk te onderbouwen waarom men desondanks persisteert bij het ontwerpvoorstel. Deze schriftelijke toelichting bevat minimaal op welke wijze het proces is vormgegeven om te komen tot een zienswijze. Zowel de contactmomenten als de personen waarmee gesproken is maken hier onderdeel van uit. Tevens dient deze toelichting een inhoudelijke argumentatie te bevatten waarom er niet is meegegaan in de wensen van de partij die de negatieve zienswijze heeft afgegeven. Onderdeel hiervan zijn de afgewogen opties alsmede waarom de zienswijze van de partij geen haalbare optie is. § 2.3.1. De Aw voert een toets op de volkshuisvestelijke aspecten in de ontwerpvoorstellen, waaronder de mate van en onderbouwing van overheveling van DAEB-bezit naar niet- DAEB. De voorstellen worden daarnaast inhoudelijk beoordeeld op de volledigheid van indiening, de onderbouwingen, de plausibiliteit van de aangeleverde cijfers en berekeningen en toelichtingen. Bij het ingediende ontwerpvoorstel wordt nagegaan of er overeenstemming is met de zienswijzen van de gemeente(n). Bij afwijkingen gaat de Aw na in hoeverre er inconsistentie bestaat tussen de portefeuillestrategie en de prestatieafspraken en/of het volkshuisvestingsbeleid van de gemeente, voor zover de afspraken al voldoende op de DAEB-scheiding zijn afgestemd. Tevens wordt nagegaan in hoeverre er door de corporatie en gemeente en afstemmings- en overlegproces heeft plaatsgehad. Er wordt ook nagegaan of de afwijking verband houdt met de financiële mogelijkheden van de corporatie. § 6.2.2. Corporatie en (een van de) afzonderlijke takken zijn voor en na scheiding niet levensvatbaar. Van deze situatie is sprake wanneer de corporatie al voor de scheiding niet voldoet aan de gestelde normen. In dat geval zal het scheidingsvoorstel in het verlengde moeten liggen van de reeds gemaakte afspraken met WSW en Aw om te komen tot financieel herstel. De Aw zal dit toetsen. Een juridische splitsing of hybride scheiding, met oprichten van nieuwe verbindingen dan wel overheveling van bezit van de toegelaten instelling naar de verbindingenstructuur, zal niet worden goedgekeurd indien er geen situatie ontstaat waarin beide takken structureel levensvatbaar zijn. In de zienswijze reageren gemeenten, bewonersorganisaties en huurders van haar andere gebouwen in elk geval op zaken die verband houden met de kerntaak van de corporatie, desgewenst in samenhang met overige volkshuisvestelijke doelstellingen. Het voorstel van de corporatie mag er niet toe leiden dat de kerntaak niet kan worden uitgevoerd (WW art. 42,1e lid). Als er geen volkshuisvestelijke visie door de gemeente is vastgelegd, er geen prestatieafspraken zijn, dan wel de visie of prestatieafspraken nog onvoldoende inspelen op de DAEB-scheiding en er sprake is van een negatieve zienswijze, zal de Aw beoordelen of het ontwerpvoorstel is gebaseerd op inzicht in de (toekomstige) marktsituatie van de doelgroep. De zienswijze van de gemeenten zal in relatie tot deze achtergrond (inclusief de eventueel wel beschikbare documenten) worden betrokken in de beoordeling door de Aw. Verder verloopt de beoordeling conform de situatie alsof er wel een gemeentelijke visie en prestatieafspraken zijn die voldoende kader bieden voor de DAEB-scheiding.

Zo zijn de appartementen in complex Marquant niet afgestemd op bewoning door kwetsbare ouderen, laat staan dat deze beschikken over zorgvoorzieningen. Bovendien zijn Marquant en de woonzorgzone Weidevogelhof van elkaar gescheiden door een weg. Habion stelt verder dat het feit dat zij een categorale instelling is een bijzondere omstandigheid oplevert. Voorts voert Habion aan dat zij steeds heeft aangegeven open te staan voor het maken van prestatieafspraken over de verhuur van de 70 woningen die zij naar haar niet-DAEB-tak wil overhevelen. 11.1.  De wijze waarop de toegelaten instellingen, zoals Habion, toepassing geven aan het aanbrengen van de scheiding tussen de DAEB en  niet-DAEB, is onderworpen aan de goedkeuring van de minister. De toegelaten instelling stelt echter, voordat zij een verzoek om goedkeuring van een voorgenomen administratieve scheiding bij de minister indient, onder andere de colleges van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is in de gelegenheid om hun zienswijze op die scheiding te geven. De minister neemt vervolgens een besluit over de goedkeuring van de scheiding. Hij keurt een voorgenomen administratieve scheiding onder meer niet goed, indien de zienswijze van een college daartoe naar zijn oordeel aanleiding geeft. De minister voert de algemene beleidslijn dat het voorstel van de corporatie in lijn dient te worden gebracht met de negatieve zienswijzen van de gemeenten dan wel huurdersorganisaties. 11.2.  De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat, gelet op het volkshuisvestelijke belang van het college bij behoud van zoveel mogelijk woningen binnen DAEB, niet zonder meer kan worden ingestemd met de door Habion gewenste overheveling van 70 woningen naar de niet-DAEB-tak. Alleen in bijzondere omstandigheden is voorstelbaar dat dit desondanks mogelijk is. Het is aan Habion om aannemelijk te maken dat sprake is van een bijzondere situatie. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat Habion dit niet heeft gedaan. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat er alternatieve huisvestingsmogelijkheden zijn voor ouderen met een middeninkomen. Bovendien is de omstandigheid dat Habion een categorale instelling is niet bijzonder in de zin als hiervoor bedoeld. Uit de Woningwet volgt dat de kerntaak van Habion is de huisvesting van ouderen met een (toekomstige) zorgbehoefte die op basis van hun inkomen zijn aangewezen op een sociale huurwoning. Dat Habion zich als categorale instelling richt op een bepaalde doelgroep, neemt niet weg dat zij, gelet ook op artikel 42, eerste lid, van de Woningwet, moet bijdragen aan de uitvoering van het - bredere - volkshuisvestingsbeleid. Er gelden voor een categorale instelling, tevens een toegelaten instelling, anders dan de bepalingen over de gebieden waar zij werkzaam mag zijn, geen andere regels. Het lokale volkshuisvestelijke belang in de gemeente Pijnacker-Nootdorp, zoals neergelegd in de Uitvoeringsstrategie Wonen 2016-2018, is erop gericht dat zoveel mogelijk sociale huurwoningen worden behouden. Aannemelijk is gemaakt dat de (toekomstige) vraag naar sociale huurwoningen voor ouderen met een zorgbehoefte in de gemeente groot is. Verder heeft de minister voldoende overtuigend toegelicht dat in de gemeente voldoende is voorzien in de vraag naar huurwoningen in het middensegment voor kwetsbare ouderen met een zorgbehoefte die vanwege hun inkomen niet in aanmerking komen voor gereguleerde huur, zoals bijvoorbeeld het wooncomplex Marquant. Wat Habion daar in hoger beroep tegenin heeft gebracht, heeft de Afdeling niet overtuigd van het tegendeel. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister meer gewicht heeft mogen toekennen aan het gemeentelijke volkshuisvestelijke belang. De Wet maatregelen middenhuur maakt dit niet anders. Bij het realiseren van meer middenhuurwoningen is weliswaar een rol weggelegd voor toegelaten instellingen, maar het vervullen van hun kerntaak blijft voorop staan. Zoals reeds is overwogen, is er in dit geval geen ruimte voor Habion om zich meer te richten op middenhuurwoningen. Los van de vraag of een dergelijk aanbod wel kan op grond van de Woningwet, lijkt uit de door Habion aangeboden prestatieafspraken, waarbij 62 van de 70 (na overheveling) niet-DAEB woningen duurzaam worden verhuurd tegen een huurprijs onder de liberalisatiegrens, te volgen dat het door Habion gestelde belang toch niet zo groot is als gesteld. In wat Habion in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking van de goedkeuring van de overheveling van de 70 woningen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Alle betrokken belangen zijn meegewogen. De belangenafweging valt evenwel niet in het voordeel van Habion uit. Het betoog slaagt niet. -         Onjuiste uitleg Woningwet 12.     Voorts betoogt Habion dat de rechtbank geen juiste toepassing heeft gegeven aan de Woningwet. Zij wijst er op dat zij ook na overheveling van de 70 woningen naar de niet-DAEB-tak, deze woningen kan verhuren onder de huurliberalisatiegrens, zolang de niet-DAEB-tak als geheel maar wel een marktconform rendement haalt, hetgeen het geval is. Uit artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 50, eerste lid, van de Woningwet volgt volgens Habion dat de minister kan bepalen dat het verhuren van een woning met een huurprijs onder de liberalisatiegrens tot de niet-DAEB-tak behoort. Een toegelaten instelling is niet verplicht om iedere individuele woning in haar niet-DAEB-tak geliberaliseerd te verhuren. 12.1.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het na mutatie duurzaam verhuren van woningen in de niet-DAEB-tak onder de liberaliseringsgrens niet voldoet aan de voorwaarden voor goedkeuring van de overheveling. Als voorwaarde voor goedkeuring van de overheveling geldt namelijk dat er voldoende woningen in de DAEB-tak blijven voor de uitvoering van de DAEB taak en gelden in de niet-DAEB-tak in beginsel marktconforme financiële kaders. In artikel 47 van de Woningwet, is het uitgangspunt neergelegd dat woningen die duurzaam gereguleerd verhuurd worden in de DAEB-tak moeten worden ondergebracht. Artikel 50 van de Woningwet moet in overeenstemming met dit uitgangspunt zo worden geïnterpreteerd, dat duurzame sociale (gereguleerde) verhuur van woningen niet in de niet-DAEB tak kan worden ondergebracht. Dat het niet uitgesloten is dat een woning in de niet-DAEB-tak wordt verhuurd voor een prijs onder de liberalisatiegrens, zoals Habion onder verwijzing naar passages uit de parlementaire behandeling van de herziene Woningwet heeft toegelicht, doet hier niet aan af, nu dit het uitgangspunt dat woningen in de niet-DAEB-tak geliberaliseerd worden, onverlet Iaat. In wat Habion in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dus geen grond voor het oordeel dat de rechtbank geen juiste toepassing heeft gegeven aan de Woningwet. Bovendien zou de uitleg die Habion voorstaat, niet hebben geleid tot een andere uitkomst van de belangenafweging omdat het college na overheveling van de woningen naar de niet-DAEB-tak minder tot geen mogelijkheden heeft om hier invloed op uit te oefenen. De rechtbank heeft in dat kader derhalve terecht overwogen dat de minister het standpunt heeft mogen innemen dat deze handelwijze onvoldoende recht doet aan het volkshuisvestelijke belang van de gemeente. Dit betoog slaagt evenmin.

De toegelaten instelling stelt een overzicht op van voorgenomen werkzaamheden, waaruit de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is kunnen afleiden welke werkzaamheden op hun grondgebied zijn voorzien, en welke bijdrage daarmee is beoogd aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in die gemeenten geldt. Het overzicht heeft betrekking op de eerstvolgende vijf kalenderjaren en heeft mede betrekking op de met de toegelaten instelling verbonden ondernemingen. Artikel 44 1. De toegelaten instelling draagt er zorg voor dat de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is, en de in het belang van de huurders van haar woongelegenheden werkzame huurdersorganisaties en bewonerscommissies, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f respectievelijk g, van de Wet op het overleg huurders verhuurder, met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in artikel 2 van die wet, jaarlijks op 1 juli beschikken over het overzicht, bedoeld in artikel 43, eerste lid. 2. De toegelaten instelling verzoekt jaarlijks, tegelijk met de toezending van het overzicht, bedoeld in artikel 43, eerste lid, om een overleg met de betrokken colleges van burgemeester en wethouders en de organisaties en commissies, bedoeld in het eerste lid, met het oog op te maken afspraken over de uitvoering van het in de betrokken gemeenten geldende volkshuisvestingsbeleid in ten minste het kalenderjaar dat direct volgt op de in het eerste lid bedoelde datum. Artikel 44c 1. Voornemens voor door een toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap te verrichten werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting die niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, onderworpen aan de goedkeuring van Onze Minister. Zij legt daartoe die voornemens aan hem voor, nadat achtereenvolgens: a. de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is over zodanige werkzaamheden waarbij andere gemeenten een rechtstreeks belang hebben overleg hebben gevoerd met die gemeenten; b. de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente waar zij feitelijk werkzaam is, die het ter uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in die gemeente geldt noodzakelijk achten dat in die gemeente werkzaamheden als bedoeld in de aanhef worden verricht, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, hebben nagegaan, in elk geval door middel van een algemene bekendmaking langs elektronische weg, of anderen dan toegelaten instellingen of samenwerkingsvennootschappen zodanige werkzaamheden wensen te verrichten; c. die colleges, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, schriftelijk hebben verklaard dat zij de onderdelen a en b hebben toegepast en daarbij toegelaten instellingen of samenwerkingsvennootschappen niet hebben bevoordeeld boven anderen die werkzaamheden als bedoeld in onderdeel a zouden kunnen willen verrichten; d. die colleges schriftelijk hebben verklaard dat er geen anderen dan toegelaten instellingen of samenwerkingsvennootschappen de werkzaamheden, bedoeld in de aanhef, tegen de daartoe door de gemeente vooraf gestelde voorwaarden willen verrichten; e. die colleges schriftelijk hebben verklaard dat zij het ter uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in de betrokken gemeenten geldt noodzakelijk achten dat de toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap bepaalde zodanige werkzaamheden verricht; f. die colleges, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, onverwijld na de toepassing van onderdeel b, of binnen een andere bij algemene maatregel van bestuur bepaalde termijn, aan de in de gemeente feitelijk werkzame toegelaten instellingen en samenwerkingsvennootschappen, de anderen, bedoeld in onderdeel c, en Onze Minister hebben medegedeeld welke werkzaamheden als bedoeld in de aanhef naar hun oordeel door toegelaten instellingen of samenwerkingsvennootschappen zouden moeten worden verricht, vergezeld van de algemene bekendmaking, bedoeld in onderdeel b, en de verklaringen, bedoeld in de onderdelen c en e, en onder de mededeling dat die anderen, indien zij zodanige werkzaamheden wensen te verrichten, binnen vier weken nadien hun bezwaren daartegen ter kennis van Onze Minister kunnen brengen; g. Onze Minister niet binnen acht weken of binnen een andere bij algemene maatregel van bestuur bepaalde termijn, naar aanleiding van een bezwaar als bedoeld in onderdeel f, aan de toegelaten instelling en de colleges heeft medegedeeld dat zij of de samenwerkingsvennootschap de werkzaamheden, bedoeld in onderdeel f, niet mag verrichten; h. zij de werkzaamheden, bedoeld in de aanhef, nader heeft uitgewerkt en i. zij van de borgingsvoorziening de zienswijze op die werkzaamheden heeft ontvangen. 2. De toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap voegt de nadere uitwerkingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel h, en de zienswijze, bedoeld in het eerste lid, onderdeel i, bij de aan Onze Minister ter goedkeuring voor te leggen voornemens. 3. Onze Minister kan zijn goedkeuring aan het verrichten van werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid, aanhef, uitsluitend onthouden, indien naar zijn oordeel: a. niet is of wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste, tweede of vierde lid of b. bij het verrichten van die werkzaamheden, met inachtneming van de zienswijze, bedoeld in het eerste lid, onderdeel i, onvoldoende financiële middelen beschikbaar zullen zijn om de werkzaamheden van de toegelaten instelling, genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, te kunnen verrichten. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven omtrent de bij het verzoek, bedoeld in de aanhef van het eerste lid, te verstrekken gegevens, de wijze waarop de bezwaren, bedoeld in het eerste lid, onderdeel f, kenbaar dienen te worden gemaakt en de gronden waarop Onze Minister zijn goedkeuring kan onthouden aan werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid, aanhef. Artikel 45 1. De toegelaten instellingen, de met hen verbonden ondernemingen van welke zij de enige aandeelhoudster zijn en de samenwerkingsvennootschappen zijn uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. Indien een toegelaten instelling een deel van de aandelen van een met haar verbonden onderneming houdt, is die onderneming, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften, ten minste naar rato van dat deel werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. 2. Het gebied van de volkshuisvesting omvat uitsluitend het door de toegelaten instelling of door een met haar verbonden onderneming: Artikel 46 1. De toegelaten instelling geeft, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin, van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, voorrang aan: a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting, en b. de werkzaamheden, genoemd in artikel 45, tweede lid, onderdelen a, b en c, en, voor zover daarmee verband houdende, de werkzaamheden, bedoeld in artikel 45, tweede lid, onderdeel i, voor zover die te verhuren woongelegenheden betreffen met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag. Artikel 47 1. Als diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, aan de toegelaten instellingen en aan de samenwerkingsvennootschappen opgedragen: a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting; b.

het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden en doen slopen van zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; e. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c, en zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen; f. de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen werkzaamheden als genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f, en derde en zesde lid; g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, waartoe behoren het verwerven of slopen van onroerende zaken, indien dat geschiedt met het oog op het op de grond waar die zaken gelegen zijn verrichten van werkzaamheden overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de onderdelen b, d en f en het vijfde lid; h. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdeel j, en zesde lid, voor zover zij worden verricht ten behoeve van andere toegelaten instellingen en noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, en i. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdeel k, en zesde lid. Artikel 48 1. De toegelaten instelling gaat, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin, van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, met betrekking tot haar woongelegenheden, bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, ten aanzien van een woonruimte voor zover deze als zelfstandige woning is verhuurd, en behoudens met personen die deel uitmaken van een bij regeling van Onze Minister te bepalen groep, geen overeenkomsten van huur en verhuur voor bepaalde tijd aan voor de duur van twee jaar of korter. Met die personen gaat de toegelaten instelling geen overeenkomst van huur en verhuur aan welke een gebruik van woonruimte betreft als bedoeld in artikel 232 lid 2 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Met betrekking tot ten minste 90% van de woongelegenheden, bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, gaat zij gedurende 25 jaar slechts overeenkomsten van huur en verhuur aan, indien het huishoudinkomen niet hoger is dan de inkomensgrens, of indien in die woongelegenheden bij algemene maatregel van bestuur te bepalen categorieën van personen worden gehuisvest. Bij ministeriële regeling worden voorschriften gegeven omtrent de in verband met de toepassing van de derde volzin aan de toegelaten instelling te verstrekken gegevens. Artikel 49 1. De toegelaten instellingen houden een zodanige administratie bij dat de registratie van de activa en passiva die zijn verbonden met de diensten van algemeen economisch belang welke aan hen en aan de samenwerkingsvennootschappen zijn opgedragen, respectievelijk met hun overige werkzaamheden, gescheiden is. (…) Artikel 50 1. Onze Minister kan op verzoek van een toegelaten instelling bepalen dat werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen b tot en met f, ten aanzien van een toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang. 2. Bij toepassing van het eerste lid: a. is artikel 21d mede van toepassing ten aanzien van die werkzaamheden; b. behoren de betrokken werkzaamheden niet tot de werkzaamheden waaraan de betrokken toegelaten instelling ingevolge artikel 46, aanhef en eerste lid, onderdeel b, voorrang geeft; c. komt de betrokken toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap geen compensatie toe voor de betrokken werkzaamheden; d. is artikel 48 niet van toepassing op die werkzaamheden en  e. worden de baten, lasten, activa en passiva die zijn verbonden met die werkzaamheden administratief samengevoegd met die, verbonden met de overige werkzaamheden van de betrokken toegelaten instelling of samenwerkingsvennootschap die niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven omtrent de bij het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te verstrekken gegevens, de wijze waarop Onze Minister degenen die een belang hebben bij toepassing van dat lid daarbij betrekt en de gronden waarop Onze Minister dat lid kan toepassen dan wel van die toepassing kan afzien. Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 Artikel 36 De categorieën van personen, bedoeld in artikel 41c, tweede lid, eerste volzin, van de wet, zijn: a. personen die zijn ingeschreven bij een universiteit of hogeschool als bedoeld in artikel 1.2, onderdelen a en b, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, of bij een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsopleidingen, of die zich voorbereiden op een promotie als bedoeld in artikel 7.18 van eerstgenoemde wet; b. ouderen, gehandicapten en andere personen die zorg of begeleiding behoeven en c. andere personen, voor welke de voorziening in de behoefte aan huisvesting dringend noodzakelijk is uit het oogpunt van gezondheid, veiligheid, sociale factoren, overmacht of calamiteiten. Artikel 73 1. De toegelaten instelling stelt, voordat zij een verzoek om goedkeuring van een voorgenomen administratieve scheiding indient, de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente waar zij haar woonplaats heeft en van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is, de betrokken bewonersorganisaties en de huurders van haar gebouwen die een maatschappelijke gebruiksbestemming hebben als bedoeld in artikel 45, tweede lid, onderdeel d, van de wet in de gelegenheid om hun zienswijze op die scheiding te geven. (…) Artikel 77 1. Onze Minister betrekt bij zijn beoordeling van de financiële continuïteit van de daeb-tak na goedkeuring van de voorgenomen administratieve scheiding in elk geval: a. zijn geraamde solvabiliteit na die scheiding; b. de verhouding tussen het saldo van zijn operationele kasstromen en zijn rentelasten gedurende de eerste vijf jaren na die scheiding en c. de meest recente beoordeling van zijn kredietwaardigheid door de borgingsvoorziening, indien de toegelaten instelling leningen als bedoeld in artikel 66, eerste lid, onderdeel f, heeft aangetrokken. 2. Onze Minister betrekt bij zijn beoordeling van de financiële continuïteit van de niet-daeb-tak na goedkeuring van de voorgenomen administratieve scheiding in elk geval zijn geraamde solvabiliteit na die scheiding. 3.