ECLI:NL:RVS:2021:1272

201908551/1/R3. Datum uitspraak: 16 juni 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te 's-Gravenzande, gemeente Westland, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 november 2019 in zaak nr. 18/2682 in het geding tussen: [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Westland.

Bij besluit van 27 september 2017 heeft het college [appellante] gelast om de woonunits op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], te ’s Gravenzande (hierna: de percelen) te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per woonunit per geconstateerde overtreding in een week, met een maximum van € 100.000,00 per woonunit. Bij besluit van 12 maart 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 27 september 2017 gedeeltelijk herroepen en besloten dat per woonunit maximaal € 50.000,00 kan worden verbeurd, en dat de maximaal te verbeuren dwangsom daarmee € 200.000,00 bedraagt. Ook heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de bekendmaking van het besluit van 12 maart 2018 en heeft het college € 496,00 aan proceskosten voor de behandeling van het bezwaar vergoed aan [appellante]. Daarna is de begunstigingstermijn bij besluiten van 20 april 2018, 9 augustus 2018 en 29 november 2019 verlengd, uiteindelijk tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling. Bij uitspraak van 21 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings en mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaten te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door J. de Boer en R.S. Olivieira, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellante] exploiteert op verschillende locaties in de gemeente Westland een glastuinbouwbedrijf. Dit bedrijf heeft als specialiteit de teelt van Amaryllis snijbloemen. Het personeelsbestand van [appellante] bestaat voor een groot deel uit arbeidsmigranten. Voor deze arbeidsmigranten heeft [appellante] tijdens het hoogseizoen volgens haar veel huisvesting nodig. Bij afzonderlijke besluiten van 27 april 2012 zijn aan [appellante] omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van woonunits voor de huisvesting van de bij haar bedrijf werkzame arbeidsmigranten. Deze vergunningen zijn verleend voor de duur van vijf jaar. Op 24 juli 2017 heeft een toezichthouder van de gemeente Westland geconstateerd dat de woonunits niet zijn verwijderd van de percelen. Daarna is het college overgegaan tot handhavend optreden tegen [appellante]. Zij is het hiermee niet eens. Volgens [appellante] zijn de woonunits op de percelen aan te merken als bedrijfswoningen en zijn ze daarom niet in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Verder is er volgens [appellante] sprake van concreet zicht op legalisatie en zijn er ook andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college volgens haar had moeten afzien van handhavend optreden. De uitspraak van de rechtbank 2.       De rechtbank heeft bij uitspraak van 21 november 2019 het beroep van [appellante] tegen het besluit van 12 maart 2018 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de bouw van de woonunits pas is gestart na de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan. Gelet hierop is volgens de rechtbank geen sprake van bestaande bedrijfswoningen als bedoeld in artikel 3.1 van het bestemmingsplan. Het college was volgens de rechtbank dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat omdat bij het college geen bereidheid bestaat het strijdig gebruik van de percelen te legaliseren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn waardoor het college had moeten afzien van handhavend optreden. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom per overtreding en de hoogte van het maximaal te verbeuren bedrag toereikend heeft gemotiveerd. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan. [appellante] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Relevante planregels 3.       Op de percelen rust ingevolge het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" met als dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" en als functieaanduiding "specifieke vorm van waarde - I". Artikel 3.1 van de planregels luidt: "De voor "Agrarisch - Glastuinbouw" (A-GT) aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf, zoals beschreven in Bijlage 1; b. bijbehorende erven, terreinen en voorzieningen, zoals ontsluitingswegen en verkeerskunstwerken ten behoeve van de bereikbaarheid van de bedrijfspercelen, laad- en losvoorzieningen, groen en voorzieningen van algemeen nut (transformatorhuisjes); c. voorzieningen voor het opwekken en leveren van energie en/of warmte ten behoeve van en bij een glastuinbouwbedrijf, waarbij de energie- en/of warmtelevering aan derden (niet-glastuinbouwbedrijven) bedrijfseconomisch ondergeschikt is; d. voorzieningen voor het bergen, leveren en zuiveren van (giet-)water ten behoeve van een glastuinbouwbedrijf; e. (hoofd-)watergangen, waterpartijen en (ondergrondse) waterhuishoudkundige voorzieningen; f. het wonen in een bij een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf behorende bestaande bedrijfswoning; […]." Op grond van artikel 1.20 wordt onder bedrijfswoning verstaan: "een woning bij een bedrijf, die bestemd is voor bewoning door (het huishouden van) de ondernemer of door bij dat bedrijf werkzaam personeel." Op grond van artikel 1.21 wordt onder bestaande bedrijfswoning verstaan: "een bedrijfswoning die op het moment van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan als zodanig aanwezig was." Op grond van artikel 1.41 wordt onder glastuinbouwbedrijf verstaan: "een volwaardig en doelmatig bedrijf gericht op het voortbrengen van producten en het leveren van diensten door middel van het duurzaam en intensief telen en verzorgen van gewassen, geheel of hoofdzakelijk met behulp van kassen en de daarbij behorende bouwwerken en installaties." Overtreding 4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het in stand laten van de woonunits op de percelen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Zij voert daartoe aan dat de arbeidsmigranten in een bestaande bedrijfswoning wonen, als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de planregels. Daarbij wijst [appellante] erop dat de woonunits zijn geplaatst bij haar tuinbouwbedrijf en in gebruik zijn voor haar werknemers. Verder wijst [appellante] erop dat voorafgaand aan de terinzagelegging van het bestemmingsplan op 27 april 2012, tijdelijke omgevingsvergunningen zijn afgegeven. Volgens [appellante] brengt een redelijke uitleg van artikel 1.21 van de planregels mee dat van het als zodanig aanwezig zijn van een bedrijfswoning, ook sprake is wanneer voor die bedrijfswoning een omgevingsvergunning is verleend, ook al is die bedrijfswoning op dat moment nog niet gebouwd. 4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de woonunits niet op de percelen aanwezig waren op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan van 1 juni 2012 tot en met 12 juli 2012 en dat de bouw van de woonunits op de percelen pas nadien in augustus 2012 is gestart. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1477, is alleen al om die reden geen sprake van een bestaande bedrijfswoning zoals bedoeld in artikel 1.21 van de planregels. In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling nu geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover [appellante] in dat kader heeft betoogd dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan omgevingsvergunningen voor de bouw van de woonunits waren verleend en dat gelet hierop sprake is van het als zodanig aanwezig zijn van bedrijfswoningen, is de Afdeling van oordeel dat een redelijke uitleg van artikel 1.21 van de planregels meebrengt dat onder een bedrijfswoning die als zodanig aanwezig was, moet worden verstaan een feitelijk bestaande bedrijfswoning en niet het op dat moment bestaande recht om op grond van een omgevingsvergunning een bedrijfswoning op te richten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat de woonunits van [appellante] niet kunnen worden aangemerkt als een bestaande bedrijfswoning, zoals bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de planregels. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van een overtreding van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het college bevoegd is hiertegen handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet. Bijzondere omstandigheden 5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat.

10.     Gelet op wat hiervoor onder 7.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 maart 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, voor zover daarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de bekendmaking van dat besluit. Datzelfde geldt voor de besluiten van 20 april 2018, 9 augustus 2018 en 29 november 2019, waarbij het college de begunstigingstermijn heeft verlengd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 27 september 2017 zal worden herroepen, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] binnen zes weken na verzending van dat besluit aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 12 maart 2018. 11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 november 2019 in zaak nr. 18/2682; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 12 maart 2018, kenmerk Z-H-BZ-2017-3592/18-0036978, voor zover daarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de bekendmaking van dat besluit; V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 20 april 2018, kenmerk Z-AC-2017-1339-003/Z-H-BZ-2017-3592/18-0105100; VI.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 9 augustus 2018, kenmerk Z-AC-2017-1339-003/18-0202432; VII.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 29 november 2018, kenmerk Z-H-BR-2018-1351/19-0295542; VIII.    herroept het besluit van 27 september 2017, kenmerk Z-AC-2017-1339-003/17-0223046, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] binnen zes weken na verzending van dat besluit aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen; IX.      bepaalt dat aan de bij besluit van 27 september 2017 opgelegde last onder dwangsom de begunstigingstermijn wordt verbonden tot en met 31 januari 2022; X.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 12 maart 2018; XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: eenentwintighonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westland aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.          De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021 817-866.

Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Concreet zicht op legalisatie 6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestaat, waardoor het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daarbij wijst [appellante] op een mededeling van het college tijdens een hoorzitting in de bezwaarfase in een andere procedure over een weigering van het college om een legaliserende omgevingsvergunning voor de woonunits op de percelen te verlenen. Volgens [appellante] zou het college tijdens die hoorzitting hebben aangegeven dat de aanvragen van [appellante] voldoen aan de daarvoor geldende voorwaarden. Verder heeft de bezwaarschriftencommissie tijdens die hoorzitting aangegeven dat zij het college zal adviseren de omgevingsvergunningen aan haar te verlenen, aldus [appellante]. 6.1.    De omstandigheid dat na het bestreden besluit van 12 maart 2018 legaliserende omgevingsvergunningen zijn aangevraagd voor de woonunits op de percelen en dat [appellante] in rechte is opgekomen tegen de weigering van deze aanvragen, doet niet af aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden en is geen bijzondere omstandigheid waardoor het college van handhavend optreden had moeten afzien. Dat het college tijdens een hoorzitting in bezwaar zou hebben aangegeven dat de aanvragen van [appellante] voldoen aan de daarvoor geldende voorwaarden en dat de bezwaarschriftencommissie tijdens die hoorzitting zou hebben aangegeven dat zij het college zal adviseren de omgevingsvergunningen aan [appellante] te verlenen, betekent niet dat daarmee concreet zicht op legalisatie bestaat. Het advies van de bezwaarschriftencommissie, wat daar ook van zij, laat de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning voor de bouw van de woonunits te weigeren onverlet. Overigens heeft het college toegelicht niet bereid te zijn om nieuwe, tijdelijke omgevingsvergunningen voor de woonunits op de percelen te verlenen. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Het betoog slaagt niet. Evenredigheid besluitvorming 7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat het besluit op bezwaar onevenredig is in verhouding tot de met de handhaving te dienen doelen. Daarbij wijst [appellante] erop dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een onevenredig besluit omdat alleen sprake zou zijn van een financieel belang van [appellante]. Ook wijst [appellante] op meerdere pogingen die zij heeft gedaan bij het zoeken naar geschikte huisvesting, waardoor zij aanzienlijke advieskosten heeft gemaakt. [appellante] voert verder aan dat het college geen concrete actie heeft ondernomen om de tekorten voor huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente Westland op te lossen. Daarbij moeten de bijzondere omstandigheden worden betrokken die zich in het kader van de huisvesting van arbeidsmigranten afspelen in de gemeente Westland, aldus [appellante]. 7.1.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat de huisvesting van arbeidsmigranten een weerbarstige problematiek betreft en dat overleg wordt gevoerd tussen de provincie en het gemeentebestuur om te komen tot randvoorwaarden met betrekking tot het huisvesten van arbeidsmigranten op agrarische percelen. Het college heeft verder toegelicht dat de besluitvorming daarover naar verwachting in het najaar van 2021 is afgerond. In dat licht bezien is het volgens het college niet uitgesloten dat op termijn wellicht alsnog een omgevingsvergunning aan [appellante] kan worden verleend voor huisvesting van arbeidsmigranten op de percelen. Daarom is in dit geval ter zitting met partijen verkend in hoeverre een verlenging van de begunstigingstermijn mogelijk is om enerzijds een oplossing te bieden voor [appellante] om de eerstvolgende oogst tijdig te kunnen binnenhalen voor afloop van de begunstigingstermijn, terwijl anderzijds deze verlenging van de begunstigingstermijn voor het college aanvaardbaar is, mede met het oog op de belangen van derden. Partijen hebben gelet op een en ander ter zitting ingestemd met een verlenging van de begunstigingstermijn tot en met 31 januari 2022. Voor het college is deze verlenging aanvaardbaar, omdat in die periode kan worden bezien of legalisatie mogelijk is aan de hand van de resultaten van het hiervoor genoemde overleg tussen de provincie en het gemeentebestuur. Dit betekent ook dat, indien legalisatie van de woonunits op de percelen niet mogelijk blijkt, deze woonunits uiterlijk op 31 januari 2022 verwijderd moeten zijn van de percelen. Omdat het college zich, gezien het overleg met de provincie, ten aanzien van de begunstigingstermijn ter zitting op een ander standpunt heeft gesteld dan in het besluit van 12 maart 2018, had het college naar het oordeel van de Afdeling uit een oogpunt van evenredigheid in een eerder stadium aanleiding moeten zien om de begunstigingstermijn te verlengen. Het betoog slaagt. Het gelijkheidsbeginsel 8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het opleggen van de last onder dwangsom in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daarbij wijst [appellante] er onder meer op dat haar situatie niet verschilt met locaties waar op grond van een actieprogramma van het college kleinschalige huisvesting voor arbeidsmigranten zou worden gerealiseerd. 8.1.    Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat sprake is van gelijke gevallen waarbij, evenals bij [appellante], percelen in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt, terwijl het college daartegen niet handhavend optreedt. Daarvan is niet gebleken. Dat in een krantenartikel staat dat het college een actieprogramma heeft waarmee kleinschalige huisvesting voor arbeidsmigranten wordt gerealiseerd, betekent niet dat het college daarmee het gelijkheidsbeginsel schendt. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het door [appellante] bedoelde actieprogramma ziet op kleinschalige huisvesting van arbeidsmigranten in voormalige bedrijfswoningen en dat daarvan op de percelen van [appellante] geen sprake is.          Verder kunnen de omstandigheden dat het college legaliserende omgevingsvergunningen voor de woonunits op de percelen van [appellante] afwijst en dat het college een brief heeft gestuurd aan de raad, waarin de raad wordt geïnformeerd over de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de noodhuisvesting van arbeidsmigranten, evenmin leiden tot het oordeel dat het college hiermee het gelijkheidsbeginsel schendt. Met het overleggen van krantenartikelen over aanvragen om omgevingsvergunningen voor huisvesting van arbeidsmigranten en een motie van een raadslid, heeft [appellante] ook niet aannemelijk gemaakt dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Voor al die omstandigheden geldt dat niet is gebleken van gelijke gevallen waarbij, evenals bij [appellante], percelen in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt, terwijl het college daartegen niet handhavend optreedt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt en dat gelet daarop niet gebleken is van een bijzondere omstandigheid die maakt dat verweerder niet tot handhaving had mogen overgaan. Het betoog slaagt niet. De hoogte van de dwangsom 9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de aan haar opgelegde last onder dwangsom in geen enkele verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm. Daarbij wijst [appellante] erop dat in feite sprake is van één overtreding bij vier afzonderlijke woonunits. [appellante] vindt de opgelegde dwangsom onevenredig voor één overtreding.