ECLI:NL:RVS:2021:1015

202003888/1/A2. Datum uitspraak: 12 mei 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 18 juni 2020 in zaak nrs. 20/2840 en 19/6582 in het geding tussen: [verzoeker], wonend te [woonplaats] en de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (lees: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR). Bij besluit van 7 augustus 2019 heeft het CBR het verzoek van [verzoeker] om herziening van het besluit tot oplegging van een Educatieve Maatregel Gedrag en verkeer (hierna: EMG) en het besluit tot ongeldigverklaring van zijn rijbewijs afgewezen. Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het CBR het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 juni 2020 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 oktober 2019 vernietigd en het CBR opgedragen binnen vier weken na de dag van verzending van die uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het CBR het door [verzoeker] tegen het besluit van 7 augustus 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. [verzoeker] heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 16 juli 2020. [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2021, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.A. Launspach, en [verzoeker], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen. a. eigen waarneming en gegevens afkomstig van de politie; b. gegevens afkomstig van de officier van justitie, of c. door de politie nagetrokken gegevens uit andere bron. […] Artikel 14 1. Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel gedrag en verkeer indien: a. betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag; […] Bijlage bij de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 A. Rijvaardigheid en rijgedrag […] III. rijgedrag 1. Gevaarzettend rijgedrag waardoor: […] b) andere weggebruikers worden klem gereden of de weg wordt afgesneden. […] 4. Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van: a. de plaats op de weg, waaronder begrepen spookrijden; […] g. het negeren van een rood verkeerslicht; […] - Beoordelingskader 5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de herhaalde aanvraag in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag evident onredelijk is. 5.2. In hoger beroep spitst het geschil zich in dit geval toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van het CBR van 7 augustus 2019, gehandhaafd bij besluit van 29 oktober 2019, evident onredelijk is. Daarbij besloot het CBR het verzoek van [verzoeker] om herziening van de rechtens onaantastbare besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016 af te wijzen. - Negeren rood verkeerslicht 5.3. De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat [verzoeker] in het arrest van 27 juni 2019 door het gerechtshof is vrijgesproken van het negeren van een rood verkeerslicht. Uit het arrest blijkt dat gelet op de gegevens in het dossier, de omstandigheid dat de verbalisant pas in een aanvullend proces-verbaal dat dateert van bijna twee jaar na de beweerde gedraging heeft gewezen op de nevenindicator van het desbetreffende verkeerslicht en [verzoeker] gedurende de gehele procedure consistent en vasthoudend heeft aangevoerd niet door rood te zijn gereden, bij het gerechtshof gerede twijfel is ontstaan dat de gedraging is verricht. Volgens het gerechtshof staat onvoldoende vast dat de verbalisant vanaf zijn positie heeft kunnen waarnemen dan wel vaststellen dat [verzoeker] door rood licht is gereden. Vaste rechtspraak is dat de bestuursrechter in de regel niet is gebonden aan het oordeel van de strafrechter. In dit geval is door het gerechtshof evenwel uitvoerig gemotiveerd op grond waarvan tot vrijspraak is gekomen. Er is verder sprake van een nauw verband tussen de feiten die in de strafprocedure zijn beoordeeld en die in deze bestuursrechtelijke procedure moeten worden beoordeeld. De vrijspraak gaat immers over dezelfde rechtsvraag, namelijk of [verzoeker] een rood verkeerslicht heeft genegeerd, en het standpunt van het CBR daarover steunt op dezelfde bewijsmiddelen als waarover het gerechtshof beschikte. De Afdeling ziet daarom geen ruimte voor het CBR om af te wijken van het oordeel van het gerechtshof. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het CBR bij de beoordeling van het verzoek om herziening van 7 juli 2019 niet langer kon uitgaan van de juistheid van het mutatierapport, voor zover daarin staat dat [verzoeker] een rood verkeerslicht heeft genegeerd. - Rijden over tramhalte 5.4. Niet in geschil is dat [verzoeker] over de tramhalte heeft gereden. In het arrest van 27 juni 2019 in zaak nr. WAHV 200.223.496 is door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, gelet op de stukken in het dossier en in aanmerking genomen dat [verzoeker] de gedraging niet ontkent, geoordeeld dat is vast komen te staan dat [verzoeker] deze gedraging heeft verricht. Ook ter zitting bij de Afdeling heeft [verzoeker] erkend dat hij over de tramhalte is gereden. Aan de omstandigheid dat de advocaat-generaal ter zitting bij het gerechtshof heeft laten weten dat hij gelet op de persoonlijke omstandigheden van [verzoeker] opdracht zal geven de inning van de sanctie stop te zetten, heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevend gewicht toegekend bij de vraag of het CBR deze gedraging bij de beoordeling van het verzoek om herziening van 7 juli 2019 in aanmerking heeft kunnen nemen. In deze procedure heeft [verzoeker] geen persoonlijke omstandigheden gesteld die dat met zich brengen. - Afsnijden tram 5.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat op basis van wat in het mutatierapport is opgenomen teveel onduidelijkheid blijft bestaan over de vraag of [verzoeker] daadwerkelijk een tram heeft afgesneden en er sprake was van gevaarzettend gedrag. Met deze beoordeling heeft de rechtbank niet onderkend dat de beoordeling of de motivering van de besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016 standhoudt primair thuishoort in de procedures tegen die besluiten en dat slechts ter beoordeling stond of het evident onredelijk was dat het CBR niet op die in rechte onaantastbare besluiten is teruggekomen. [verzoeker] heeft aangevoerd dat hij weliswaar voor de tram de straat is overgestoken, maar dat de afstand tussen hem en de tram zo groot was dat dit niet kan worden aangemerkt als gevaarzettend rijgedrag als bedoeld in de bijlage bij de Regeling, onder A, onderdeel III, eerste lid, aanhef en onder b. De Afdeling stelt ook ten aanzien van dit betoog vast dat [verzoeker] dat niet met succes naar voren heeft gebracht tegen de besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016 en dat ook dit betoog nu alleen nog succes zou kunnen hebben als het evident onredelijk is dat het CBR zijn gedrag als gevaarzettend heeft aangemerkt. In het mutatierapport is opgenomen dat [verzoeker] de tram afsneed die van achter kwam aanrijden, weliswaar vaart minderend om op de halte tot stilstand te komen. Zoals het CBR ter zitting bij de Afdeling terecht heeft opgemerkt, heeft [verzoeker] in de bezwaarprocedure tegen het besluit van 24 mei 2016 bovendien opgemerkt dat de tram mogelijk iets moest inhouden. De Afdeling is van oordeel dat het niet evident onredelijk is dat CBR het afsnijden van de tram als gevaarzettend heeft aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld heeft het CBR deze gedraging dus in aanmerking mogen nemen bij de weigering om terug te komen van de besluiten van 24 mei 2016 en 10 september 2016. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 18 juni 2020 in zaak nrs. 20/2840 en 19/6582; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond; IV. vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 16 juli 2020. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021 633. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 4:6 1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. 2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking. Wegenverkeerswet 1994 Artikel 130 1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld. […] Artikel 131 1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot: a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, […] 3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid. […] Artikel 132a 1. In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel a, bedoelde gevallen legt het CBR bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene overeenkomstig de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels de verplichting op zich binnen een daarbij vast te stellen termijn te onderwerpen aan educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid. 2. De kosten verbonden aan het opleggen van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid komen ten laste van iedereen aan wie overeenkomstig het eerste lid de verplichting tot deelname aan een dergelijke maatregel is opgelegd. De hoogte van deze kosten wordt door het CBR vastgesteld. In geval van niet, niet geheel of niet op aangegeven wijze of binnen de aangegeven termijnen betalen van deze kosten vaardigt het CBR een dwangbevel uit aan de nalatige. Voor de toepassing van titel 4.4. van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit als bedoeld in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel a, aangemerkt als beschikking als bedoeld in artikel 4.86 van de Algemene wet bestuursrecht. 3. De kosten verbonden aan het uitvoeren van de educatieve maatregelen komen ten laste van betrokkene. De hoogte van deze kosten wordt door het CBR vastgesteld. 4. Het CBR bepaalt de aard van de educatieve maatregelen en wijst een of meer tot toepassing van die maatregelen bevoegde deskundigen aan. 5. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste en tweede lid. […] Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 Artikel 2 1. Een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de wet wordt gebaseerd op feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage. […] Artikel 3 Wettelijk kader 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2. Op 2 mei 2016 heeft de korpschef aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 van het vermoeden dat [verzoeker] niet langer beschikt over de rijvaardigheid of de lichamelijke of geestelijke geschiktheid vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. Volgens het bij die mededeling gevoegde mutatierapport van de politie, eenheid Amsterdam, van 29 april 2016 heeft [verzoeker] op die dag gereden over een tramhalte waar mensen aanwezig waren, is hij vanaf de tramhalte over een voetgangersoversteekplaats gereden, heeft hij een aankomende tram afgesneden en heeft hij door een rood verkeerslicht gereden. Gelet op deze gedragingen heeft het CBR [verzoeker] bij besluit van 24 mei 2016 op grond van artikel 14, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) een EMG opgelegd. Daarbij heeft het CBR in aanmerking genomen dat [verzoeker] de in de bijlage bij de Regeling, onder A, onderdeel III, eerste lid, aanhef en onder b, en vierde lid, aanhef en onder a en g, opgenomen gedragingen heeft verricht. Het door [verzoeker] tegen het besluit van 24 mei 2016 gemaakte bezwaar is door het CBR bij besluit van 1 augustus 2016 ongegrond verklaard. Bij besluit van 19 september 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [verzoeker] per 26 september 2016 ongeldig verklaard, omdat hij de kosten voor de EMG niet tijdig heeft betaald. 3. Op 7 juli 2019 heeft [verzoeker] het CBR verzocht om herziening van het besluit van 24 mei 2016 tot oplegging van een EMG en het besluit van 19 september 2016 tot ongeldigverklaring van zijn rijbewijs. Bij besluit van 7 augustus 2019, gehandhaafd bij besluit van 29 oktober 2019, heeft het CBR dit verzoek afgewezen. Bij uitspraak van 18 juni 2020 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 oktober 2019 vernietigd en het CBR opgedragen binnen vier weken na de dag van verzending van die uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het CBR het besluit van 29 oktober 2019 vervangen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [verzoeker] heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 16 juli 2020. Aangevallen uitspraak 4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat niet is geschil is dat de besluiten van 24 mei 2016 tot oplegging van de EMG en van 19 september 2016 tot ongeldigverklaring van zijn rijbewijs, waar het verzoek om herziening van [verzoeker] op ziet, in rechte vaststaan en dat niet door een bestuursrechter over deze besluiten is geoordeeld. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het besluit van 29 oktober 2019 evident onredelijk is. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het CBR aan de oplegging van de EMG ten grondslag heeft gelegd dat [verzoeker] door een rood verkeerslicht is gereden, hij over het trottoir en de tramhalte is gereden en hij een tram heeft afgesneden. De rechtbank wijst erop dat [verzoeker] met het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 27 juni 2019 in zaak nr. WAHV 200.223.495 is vrijgesproken van het rijden door een rood verkeerslicht, omdat onvoldoende vaststaat dat de verbalisant vanaf zijn positie heeft kunnen waarnemen dan wel vaststellen dat hij door rood licht is gereden. Het stond het CBR volgens de rechtbank niet vrij om op basis van dezelfde waarneming van dezelfde verbalisant tot een andere conclusie te komen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat, hoewel [verzoeker] heeft erkend over het trottoir en de tramhalte te hebben gereden, het CBR had moeten ingaan op de omstandigheid dat de advocaat-generaal in de procedure bij het gerechtshof over die verboden gedraging heeft aangekondigd om wegens de persoonlijke omstandigheden van [verzoeker] niet tot inning van de daarvoor opgelegde boete over te gaan. Ten aanzien van het afsnijden van de tram heeft de rechtbank betrokken dat daarvoor geen boetebeschikking tegen [verzoeker] is uitgevaardigd en het dossier niet het proces-verbaal van deze overtreding bevat. De summier beschreven constatering in het mutatierapport is zonder nadere toelichting volgens de rechtbank onvoldoende om de manoeuvre van [verzoeker] daadwerkelijk te bestempelen als gevaarzettend rijgedrag waardoor andere weggebruikers worden klemgereden of de weg wordt afgesneden. Er blijft teveel onduidelijkheid bestaan over de vraag of [verzoeker] wel daadwerkelijk een tram heeft afgesneden, aldus de rechtbank. Hoger beroep 5. In hoger beroep voert het CBR primair aan dat de rechtbank, door over het negeren van een rood verkeerslicht te overwegen dat het het CBR niet vrij stond om op basis van dezelfde waarneming van dezelfde verbalisant tot een andere conclusie te komen dan het gerechtshof in het arrest van 27 juni 2019, niet heeft onderkend dat de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke procedure gescheiden procedures zijn met een eigen beoordelingskader. In de bestuursrechtelijke procedure is volgens het CBR voor de oplegging van de EMG vereist dat aannemelijk is dat daarvoor grond bestaat. Ook brengt het CBR naar voren dat een volledige inhoudelijke toets slechts had kunnen plaatsvinden in het kader van de procedures tegen de besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016. Verder betoogt het CBR dat, gelet op het onderscheid tussen de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke procedure, niet van belang is waarom de advocaat-generaal heeft aangekondigd niet over te gaan tot inning van de boete voor het rijden over het trottoir en de tramhalte. Nu niet is gebleken dat de besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016 hebben geleid tot financiële problemen aan de kant van [verzoeker], is geen evidente onredelijke situatie ontstaan, aldus het CBR. Verder brengt het CBR naar voren dat de rechtbank ten onrechte volledig inhoudelijk heeft getoetst of [verzoeker] al dan niet een tram heeft afgesneden. In dat verband merkt het CBR op dat naar vaste jurisprudentie mag worden uitgegaan van de juistheid van de inhoud van het mutatierapport. Nu ook, afgezien van het al dan niet negeren van een rood verkeerslicht, in ieder geval voldoende aannemelijk is dat [verzoeker] twee andere verboden gedragingen heeft verricht, bestaat voldoende grond voor oplegging van de EMG, aldus betoogt het CBR subsidiair. 6. Gelet op het voorgaande kon het CBR bij de beoordeling van het verzoek om herziening van 7 juli 2019 niet langer uitgaan van de juistheid van het mutatierapport, voor zover daarin staat dat [verzoeker] een rood verkeerslicht heeft genegeerd. Het primaire betoog van het CBR volgt de Afdeling dus niet. Dat het CBR bij die beoordeling heeft betrokken dat [verzoeker] over de tramhalte is gereden en de tram heeft afgesneden, waarmee hij herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij de Regeling behorende bijlage, onder A, onderdeel III, is evenwel niet evident onredelijk. Het CBR heeft dus subsidiair terecht aangevoerd dat daarmee, derhalve ook zonder dat [verzoeker] het verwijt wordt gemaakt dat hij een rood verkeerlicht zou hebben genegeerd, voldoende grondslag bestond voor het opleggen van de EMG en vervolgens voor het intrekken van het rijbewijs, toen hij de kosten daarvoor niet tijdig had voldaan. Gelet hierop is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de weigering van het CBR om terug te komen van de besluiten van 24 mei 2016 en 19 september 2016 evident onredelijk is. Het subsidiaire betoog van het CBR slaagt. 7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 29 oktober 2019 alsnog ongegrond verklaren. 8. Bij het besluit van 16 juli 2020 heeft het CBR ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen. Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, is het besluit op bezwaar van 29 oktober 2019 herleefd en is de grondslag aan het nieuwe besluit op bezwaar van 16 juli 2020 komen te ontvallen. Om die reden zal het besluit van 16 juli 2020 worden vernietigd. 9. Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.