ECLI:NL:RVS:2020:938

201806153/1/R4.Datum uitspraak: 1 april 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de colleges van burgemeester en wethouders van Westerveld en Steenwijkerland (hierna: Westerveld en Steenwijkerland), 2. [ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats], 3. [ appellant sub 3], wonend te [woonplaats], 4. [ appellant sub 4], wonend te [woonplaats], 5. [ appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te [woonplaats], 6. [ appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], wonend te [woonplaats], 7. [ appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], wonend te [woonplaats], 8. [ appellant sub 8], gevestigd te [plaats], 9. [ appellant sub 9], gevestigd te [plaats], thans: Landgoed de Woldenberg B.V., gevestigd te Leeuwarden, 10. Focus Retail Development B.V., gevestigd te Eindhoven, 11. [ appellant sub 11], wonend te [woonplaats], 12. [ appellant sub 12], wonend te [woonplaats], 13. [ appellant sub 13], wonend te [woonplaats], 14. [ appellant sub 14], gevestigd te [woonplaats], 15. [ appellant sub 15], wonend te [woonplaats], 16. Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland, gevestigd te Steenwijkerland, hierna: Stichting NMS, 17. [ appellant sub 17A] en [appellant sub 17B], wonend te [woonplaats], 18. [ appellant sub 18], wonend te [woonplaats], appellanten, en de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder.

Bij besluit van 11 juli 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende gewijzigde winningsplan Eesveen. Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. [appellant sub 15], [appellant sub 18], [appellanten sub 17] hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 15] en anderen. [appellanten sub 6], [appellanten sub 7] hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 6A] en anderen. [appellant sub 8], Landgoed de Woldenberg B.V. en Focus Retail Development B.V. hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 8] en anderen. [appellant sub 12], [appellant sub 13] en [appellant sub 14] hebben gelijkluidende beroepsschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 12] en andere. Bij uitspraak van 18 december 2018, nr. 201806153/17/A1, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat beperkte kennisneming van bijlage 18 van het winningsplan gerechtvaardigd is. Onder meer Westerveld en Steenwijkerland hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dit stuk uitspraak te doen. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 6A] en anderen, [appellanten sub 5], [appellant sub 3], [appellanten sub 17], Landgoed de Woldenberg B.V. en Vermilion hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar Westerveld en Steenwijkerland, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, bijgestaan door G. Klaren, mr. M.A. Hoven en K.H. Smidt, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, [appellanten sub 6], vertegenwoordigd door mr. K.A. Leuhof, rechtsbijstandverlener, [appellant sub 7B], bijgestaan door [gemachtigde A], [appellant sub 8] en Focus Retail Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door mr. J.C.W. van Eekeren, advocaat te Eindhoven, Landgoed de Woldenberg B.V., vertegenwoordigd door mr. drs. M.I. Jaarsma, rechtsbijstandverlener, Stichting NMS, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [appellanten sub 17], vertegenwoordigd door [appellant sub 7B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, K. van Thienen-Visser, drs. J.L.M. Oomes en mr. C.H.M. Kraakman, zijn verschenen. Namens een aantal partijen is verder het woord gevoerd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D]. Verder is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde E], als partij gehoord.

1. Vermilion wint gas uit het gasveld Eesveen, dat in de gemeenten Steenwijkerland en Westerveld ligt. Op 18 augustus 2014 is ingestemd met het winningsplan voor de winning van gas uit dit gasveld vanuit de mijnbouwlocatie "Eesveen 1" met de put ESV-01. Het winningsplan, waarmee bij het thans bestreden besluit is ingestemd, voorziet in de voortzetting van deze winning inclusief de ingebruikname van een tweede put (ESV-02) op dezelfde locatie, waardoor er meer gas kan worden gewonnen. In het winningsplan wordt verwacht dat uiterlijk in 2027 de gaswinning zal worden gestopt omdat de kosten dan hoger zullen zijn dan de opbrengsten. Ontvankelijkheid 2. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit, als bedoeld in artikel 3:15, naar voren heeft gebracht, geen beroep instellen. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht over het ontwerp van het besluit tot instemming met het winningsplan, en er is geen grond voor het oordeel dat hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Daarom is hun beroep niet-ontvankelijk. 3. Vermilion heeft in haar zienswijze de vraag opgeworpen of het besluit over instemming met het winningsplan de aan Westerveld en Steenwijkerland toevertrouwde belangen raakt, en in verband daarmee of Westerveld en Steenwijkerland belanghebbenden zijn die beroep kunnen instellen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het tweede lid worden de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld haar uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2230) is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Aan Westerveld en Steenwijkerland zijn in onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevoegdheden toegekend voor besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening. De belangen van ruimtelijke ordening kunnen worden geraakt door de (gevolgen van de) gaswinning waarover het bestreden besluit tot instemming met het winningsplan gaat. De belangen van Westerveld en Steenwijkerland zijn dus rechtstreeks betrokken bij dit besluit en zij kunnen daarom als belanghebbende beroep instellen. Procedureel 4. Westerveld en Steenwijkerland betogen, onder verwijzing naar artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet, dat ten onrechte is nagelaten de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen coördinatieregeling toe te passen bij het nemen van de besluiten tot instemming met het winningsplan en de verlening van een omgevingsvergunning voor het bij de gaswinning gebruikte mijnbouwwerk. Zij hebben ter zitting benadrukt dat de coördinatieregeling met het oog op een betere besluitvormingsprocedure in de wet is opgenomen. Volgens hen heeft Vermilion er bewust voor gekozen de regeling te omzeilen. 4.1. In het op 1 januari 2017 in werking getreden artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen coördinatieregeling onder meer van toepassing is op besluiten over instemming met een winningsplan en tot verlening van een omgevingsvergunning voor een mijnbouwwerk. De coördinatieregeling houdt onder meer in dat er een coördinerend bestuursorgaan wordt aangewezen - in dit geval: de minister - en dat alle aanvragen bij dit bestuursorgaan moeten worden ingediend. Van het omzeilen van deze coördinatieregeling door Vermilion is - nog daargelaten de vraag welke gevolgen dit zou moeten hebben voor de besluitvorming van de minister - in dit geval geen sprake. De aanvraag om verlening van de omgevingsvergunning is door Vermilion al vóór de inwerkingtreding van artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet ingediend. Nu de aanvraag om de omgevingsvergunning al voordat de door Westerveld en Steenwijkerland genoemde coördinatieregeling bestond was ingediend, kon deze regeling uit de aard der zaak niet worden toegepast op die aanvraag. Afgezien daarvan heeft de minister onweersproken gesteld dat de omgevingsvergunning al was verleend voordat de aanvraag om een besluit te nemen over instemming met het winningsplan was ingediend. Ook gelet hierop kon het thans bestreden besluit over instemming met het winningsplan niet gecoördineerd worden voorbereid en genomen met dat tot verlening van de omgevingsvergunning. Het betoog faalt. 5. [ appellanten sub 5] betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt bij de voorbereiding van het besluit over instemming met het winningsplan. Een verplichting daartoe volgt weliswaar niet uit het Besluit milieueffectrapportage, maar volgens hen wel uit een rechtstreekse werking van richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; hierna: de mer-richtlijn). In dit verband voeren zij aan dat in het Besluit milieueffectrapportage ten onrechte alleen besluiten over mijnbouwwerken zijn aangewezen als besluiten waarbij een milieueffectrapport moet worden gemaakt (hierna: mer-plichtige besluiten), en niet besluiten over instemming met een winningsplan. Verder betogen zij dat een besluit over instemming met een winningsplan als een (deel)vergunning in de zin van de mer-richtlijn moet worden beschouwd. In onder meer haar uitspraken van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, en van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, heeft de Afdeling geoordeeld over vergelijkbare betogen. De Afdeling oordeelde dat het als mer-plichtig aanwijzen van de vergunningbesluiten voor de mijnbouwwerken waarmee die gaswinning plaatsvindt, geen onjuiste implementatie van de mer-richtlijn inhoudt. Verder heeft zij in beide uitspraken ook geoordeeld dat een besluit over instemming met een winningsplan niet kan worden gezien als een (deel)vergunning voor een project. Er is geen aanleiding daar thans anders over te oordelen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het Besluit milieueffectrapportage wat gaswinning betreft een onjuiste implementatie van de mer-richtlijn is. Nu niet is gebleken dat de volledige toepassing van de mer-richtlijn niet is verzekerd, komt [appellanten sub 5] geen rechtstreeks beroep op deze richtlijn toe. Overigens zijn, zoals uit de daarover in de Staatscourant geplaatste kennisgeving blijkt (Stcrt. 2014, 6779), de regels over de milieueffectrapportage ook daadwerkelijk toegepast ter zake van de besluitvorming over mijnbouwwerken voor het gasveld Eesveen. Het betoog faalt. Inhoudelijk 6. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen: a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen, c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt. Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid. 7.

17. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn ongegrond. 18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk; II. verklaart de overige beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020 262.

201806153/1/R4.Datum uitspraak: 1 april 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de colleges van burgemeester en wethouders van Westerveld en Steenwijkerland (hierna: Westerveld en Steenwijkerland), 2. [ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats], 3. [ appellant sub 3], wonend te [woonplaats], 4. [ appellant sub 4], wonend te [woonplaats], 5. [ appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te [woonplaats], 6. [ appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], wonend te [woonplaats], 7. [ appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], wonend te [woonplaats], 8. [ appellant sub 8], gevestigd te [plaats], 9. [ appellant sub 9], gevestigd te [plaats], thans: Landgoed de Woldenberg B.V., gevestigd te Leeuwarden, 10. Focus Retail Development B.V., gevestigd te Eindhoven, 11. [ appellant sub 11], wonend te [woonplaats], 12. [ appellant sub 12], wonend te [woonplaats], 13. [ appellant sub 13], wonend te [woonplaats], 14. [ appellant sub 14], gevestigd te [woonplaats], 15. [ appellant sub 15], wonend te [woonplaats], 16. Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland, gevestigd te Steenwijkerland, hierna: Stichting NMS, 17. [ appellant sub 17A] en [appellant sub 17B], wonend te [woonplaats], 18. [ appellant sub 18], wonend te [woonplaats], appellanten, en de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder.

Bij besluit van 11 juli 2018 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende gewijzigde winningsplan Eesveen. Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. [appellant sub 15], [appellant sub 18], [appellanten sub 17] hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 15] en anderen. [appellanten sub 6], [appellanten sub 7] hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 6A] en anderen. [appellant sub 8], Landgoed de Woldenberg B.V. en Focus Retail Development B.V. hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 8] en anderen. [appellant sub 12], [appellant sub 13] en [appellant sub 14] hebben gelijkluidende beroepsschriften ingediend. Zij worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 12] en andere. Bij uitspraak van 18 december 2018, nr. 201806153/17/A1, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat beperkte kennisneming van bijlage 18 van het winningsplan gerechtvaardigd is. Onder meer Westerveld en Steenwijkerland hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dit stuk uitspraak te doen. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 6A] en anderen, [appellanten sub 5], [appellant sub 3], [appellanten sub 17], Landgoed de Woldenberg B.V. en Vermilion hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar Westerveld en Steenwijkerland, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, bijgestaan door G. Klaren, mr. M.A. Hoven en K.H. Smidt, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, [appellanten sub 6], vertegenwoordigd door mr. K.A. Leuhof, rechtsbijstandverlener, [appellant sub 7B], bijgestaan door [gemachtigde A], [appellant sub 8] en Focus Retail Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door mr. J.C.W. van Eekeren, advocaat te Eindhoven, Landgoed de Woldenberg B.V., vertegenwoordigd door mr. drs. M.I. Jaarsma, rechtsbijstandverlener, Stichting NMS, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [appellanten sub 17], vertegenwoordigd door [appellant sub 7B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, K. van Thienen-Visser, drs. J.L.M. Oomes en mr. C.H.M. Kraakman, zijn verschenen. Namens een aantal partijen is verder het woord gevoerd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D]. Verder is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde E], als partij gehoord.

1. Vermilion wint gas uit het gasveld Eesveen, dat in de gemeenten Steenwijkerland en Westerveld ligt. Op 18 augustus 2014 is ingestemd met het winningsplan voor de winning van gas uit dit gasveld vanuit de mijnbouwlocatie "Eesveen 1" met de put ESV-01. Het winningsplan, waarmee bij het thans bestreden besluit is ingestemd, voorziet in de voortzetting van deze winning inclusief de ingebruikname van een tweede put (ESV-02) op dezelfde locatie, waardoor er meer gas kan worden gewonnen. In het winningsplan wordt verwacht dat uiterlijk in 2027 de gaswinning zal worden gestopt omdat de kosten dan hoger zullen zijn dan de opbrengsten. Ontvankelijkheid 2. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit, als bedoeld in artikel 3:15, naar voren heeft gebracht, geen beroep instellen. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht over het ontwerp van het besluit tot instemming met het winningsplan, en er is geen grond voor het oordeel dat hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Daarom is hun beroep niet-ontvankelijk. 3. Vermilion heeft in haar zienswijze de vraag opgeworpen of het besluit over instemming met het winningsplan de aan Westerveld en Steenwijkerland toevertrouwde belangen raakt, en in verband daarmee of Westerveld en Steenwijkerland belanghebbenden zijn die beroep kunnen instellen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het tweede lid worden de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld haar uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2230) is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Aan Westerveld en Steenwijkerland zijn in onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevoegdheden toegekend voor besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening. De belangen van ruimtelijke ordening kunnen worden geraakt door de (gevolgen van de) gaswinning waarover het bestreden besluit tot instemming met het winningsplan gaat. De belangen van Westerveld en Steenwijkerland zijn dus rechtstreeks betrokken bij dit besluit en zij kunnen daarom als belanghebbende beroep instellen. Procedureel 4. Westerveld en Steenwijkerland betogen, onder verwijzing naar artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet, dat ten onrechte is nagelaten de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen coördinatieregeling toe te passen bij het nemen van de besluiten tot instemming met het winningsplan en de verlening van een omgevingsvergunning voor het bij de gaswinning gebruikte mijnbouwwerk. Zij hebben ter zitting benadrukt dat de coördinatieregeling met het oog op een betere besluitvormingsprocedure in de wet is opgenomen. Volgens hen heeft Vermilion er bewust voor gekozen de regeling te omzeilen. 4.1. In het op 1 januari 2017 in werking getreden artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen coördinatieregeling onder meer van toepassing is op besluiten over instemming met een winningsplan en tot verlening van een omgevingsvergunning voor een mijnbouwwerk. De coördinatieregeling houdt onder meer in dat er een coördinerend bestuursorgaan wordt aangewezen - in dit geval: de minister - en dat alle aanvragen bij dit bestuursorgaan moeten worden ingediend. Van het omzeilen van deze coördinatieregeling door Vermilion is - nog daargelaten de vraag welke gevolgen dit zou moeten hebben voor de besluitvorming van de minister - in dit geval geen sprake. De aanvraag om verlening van de omgevingsvergunning is door Vermilion al vóór de inwerkingtreding van artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet ingediend. Nu de aanvraag om de omgevingsvergunning al voordat de door Westerveld en Steenwijkerland genoemde coördinatieregeling bestond was ingediend, kon deze regeling uit de aard der zaak niet worden toegepast op die aanvraag. Afgezien daarvan heeft de minister onweersproken gesteld dat de omgevingsvergunning al was verleend voordat de aanvraag om een besluit te nemen over instemming met het winningsplan was ingediend. Ook gelet hierop kon het thans bestreden besluit over instemming met het winningsplan niet gecoördineerd worden voorbereid en genomen met dat tot verlening van de omgevingsvergunning. Het betoog faalt. 5. [ appellanten sub 5] betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt bij de voorbereiding van het besluit over instemming met het winningsplan. Een verplichting daartoe volgt weliswaar niet uit het Besluit milieueffectrapportage, maar volgens hen wel uit een rechtstreekse werking van richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; hierna: de mer-richtlijn). In dit verband voeren zij aan dat in het Besluit milieueffectrapportage ten onrechte alleen besluiten over mijnbouwwerken zijn aangewezen als besluiten waarbij een milieueffectrapport moet worden gemaakt (hierna: mer-plichtige besluiten), en niet besluiten over instemming met een winningsplan. Verder betogen zij dat een besluit over instemming met een winningsplan als een (deel)vergunning in de zin van de mer-richtlijn moet worden beschouwd. In onder meer haar uitspraken van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, en van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, heeft de Afdeling geoordeeld over vergelijkbare betogen. De Afdeling oordeelde dat het als mer-plichtig aanwijzen van de vergunningbesluiten voor de mijnbouwwerken waarmee die gaswinning plaatsvindt, geen onjuiste implementatie van de mer-richtlijn inhoudt. Verder heeft zij in beide uitspraken ook geoordeeld dat een besluit over instemming met een winningsplan niet kan worden gezien als een (deel)vergunning voor een project. Er is geen aanleiding daar thans anders over te oordelen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het Besluit milieueffectrapportage wat gaswinning betreft een onjuiste implementatie van de mer-richtlijn is. Nu niet is gebleken dat de volledige toepassing van de mer-richtlijn niet is verzekerd, komt [appellanten sub 5] geen rechtstreeks beroep op deze richtlijn toe. Overigens zijn, zoals uit de daarover in de Staatscourant geplaatste kennisgeving blijkt (Stcrt. 2014, 6779), de regels over de milieueffectrapportage ook daadwerkelijk toegepast ter zake van de besluitvorming over mijnbouwwerken voor het gasveld Eesveen. Het betoog faalt. Inhoudelijk 6. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen: a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen, c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt. Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid. 7.

17. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn ongegrond. 18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk; II. verklaart de overige beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020 262.

De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan. Dit beoordelingskader geeft de Afdeling aanleiding om vooraf twee opmerkingen te maken. 7.1. Ten eerste is van belang dat het instemmingsbesluit van de minister - en dus de beoordeling van dat besluit door de Afdeling - alleen betrekking heeft op het specifieke winningsplan waarop het bestreden besluit over instemming betrekking heeft, in dit geval het winningsplan van Vermilion voor het gasveld Eesveen. Voor zover partijen verwijzen naar de besluitvorming over de gaswinning uit het Groningenveld, merkt de Afdeling in zijn algemeenheid - in lijn met hetgeen zij in haar uitspraak van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3738), heeft geoordeeld - op dat het Groningenveld wat betreft onder meer de omvang, de dikte van de gashoudende laag, de hoeveelheid plekken waar het gasveld wordt aangeboord, de mate van bodemdaling en het seismisch risico niet vergelijkbaar is met het gasveld Eesveen. 7.2. Verder is van belang dat uit artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet volgt dat dat bij de besluitvorming over het winningsplan alleen de in die bepaling limitatief weergegeven gronden om instemming met het winningsplan te weigeren een rol spelen. Dit brengt mee dat bij het nemen van het besluit, en de toetsing van dat besluit door de Afdeling, niet alle onderwerpen die raakvlakken hebben met de (discussie over de) gaswinning een rol kunnen spelen. Alleen onderwerpen die voldoende kunnen worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, genoemde gronden, kunnen bij de (toetsing van de) besluitvorming over het winningsplan een rol spelen. Onder meer de betogen van een aantal appellanten over burgerparticipatie in de besluitvorming en de betogen van Westerveld en Steenwijkerland en [appellant sub 6A] en anderen over de vraag of Vermilion handelt conform de zogenoemde "Gedragscode Gaswinning Kleine Velden" van de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOPEGA) van 7 september 2017, kunnen onvoldoende worden gerelateerd aan één van die in artikel 36, eerste lid, genoemde gronden. Hetzelfde geldt voor de betogen van [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 12] en anderen en [appellant sub 15] en anderen over, kort weergegeven, de wijze waarop volgens hen Vermilion informatie zou moeten verstrekken over de (gevolgen van de) gaswinning. Deze betogen blijven in deze uitspraak daarom verder onbesproken. Gevolgen gaswinning - bodemdaling 8. Een aantal appellanten, waaronder [appellanten sub 5], [appellant sub 3] en Stichting NMS, betoogt dat de minister onvoldoende kennis heeft van de gevolgen van de gaswinning voor bodemdaling, dan wel deze daling onderschat. Westerveld en Steenwijkerland betogen over de bodemdaling dat de minister onvoldoende kennis heeft van de cumulatieve bodemdaling vanwege de gaswinning uit het gasveld Eesveen in combinatie met gaswinning uit gasvelden in de omgeving. Ook [appellant sub 6A] en anderen wijzen op de mogelijke overlap van bodemdalingskommen. In hun nadere stukken betogen zij verder dat bij de beoordeling van de bodemdaling lokale eigenschappen van de ondergrond niet zijn meegenomen en wijzen zij in dit verband op incidenten die zich hebben voorgedaan bij het boren van de eerste put (ESV-01). Stichting NMS betoogt verder dat bodemdaling gevolgen kan hebben voor de natuur. Westerveld en Steenwijkerland betogen verder dat de minister bij het besluit over instemming met het winningsplan ten onrechte geen voorschrift heeft opgenomen over de maximaal toegestane bodemdaling. 8.1. In hoofdstuk 6 van het winningsplan is uiteengezet welke bodemdaling als gevolg van de gaswinning wordt verwacht. Het gaat om een bodemdaling in de vorm van een schotel, de zogenoemde bodemdalingskom. Deze bodemdalingskom heeft een diameter van enkele kilometers, en in het diepste punt van die bodemdalingskom zal de bodemdaling volgens het winningsplan uiteindelijk tussen de 3 en 10 mm uitkomen, met een verwachtingswaarde van 5 mm. Op verzoek van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) heeft TNO de door Vermilion gemaakte berekening gecontroleerd en bij rapport van 1 mei 2017 ingestemd met deze berekeningen. Het SodM heeft bij zijn advies van 15 juni 2017 over het winningsplan deze conclusie overgenomen. 8.2. Ter zitting is door Vermilion uiteengezet dat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde incidenten tijdens het boren van de put ESV-1 geen verband hebben met de vraag welke bodemdaling zal optreden. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Ook voor het overige zijn in de beroepschriften en ter zitting geen concrete argumenten gegeven op grond waarvan de Afdeling zou moeten concluderen dat de minister niet, in overeenstemming met het advies van het SodM, mocht uitgaan van de in het winningsplan verwachte bodemdaling. Wat de cumulatie van bodemdaling betreft heeft de minister er in het besluit over instemming met het winningsplan op gewezen dat TNO in opdracht van de minister de cumulatieve bodemdaling inzichtelijk heeft gemaakt en dat TNO heeft geconstateerd dat er geen interferentie is tussen de bodemdalingskommen van de omliggende gasvelden en de kom van het gasveld Eesveen, omdat de gasvelden te ver uit elkaar liggen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister niet van de juistheid van deze gegevens mocht uitgaan. Ook voor het overige vindt de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister onvoldoende kennis heeft vergaard met betrekking tot de bodemdaling. 8.3. De meest waarschijnlijke waarde van de totale bodemdaling is 5 mm op het diepste punt van de bodemdalingskom. Het SodM heeft in het advies van 15 juni 2017 aangegeven dat de nadelige gevolgen van de bodemdaling beperkt zullen zijn, dat het passend is dat Vermilion geen extra maatregelen voorstelt op dit punt en dat er geen aanleiding is om op dit punt aanvullende voorwaarden te stellen. Stichting NMS heeft niet aannemelijk gemaakt dat een daling van de bodem in het diepste deel van de bodemdalingskom met enkele mm tot zodanige gevolgen voor de natuur leidt, dat de minister niet heeft kunnen instemmen met het winningsplan. De Afdeling ziet ook voor het overige geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in overeenstemming met het advies van het SodM mocht concluderen dat de bodemdaling niet zodanig is dat niet, of uitsluitend met extra voorschriften, kon worden ingestemd met de gaswinning. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat de minister en Vermilion ter zitting te kennen hebben gegeven dat wanneer, anders dan in het winningsplan is beschreven, de winning onverhoopt zou leiden tot een bodemdaling van meer dan 10 mm een nieuw winningsplan ter instemming aan de minister zal moeten worden voorgelegd. 8.4. De betogen over de bodemdaling falen. Gevolgen gaswinning - bodemtrilling en (andere) risico's 9. [ appellanten sub 5], [appellant sub 6A] en anderen, [appellant sub 12] en anderen, [appellant sub 15] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 8] en anderen, [appellanten sub 17] en Stichting NMS vinden dat de minister op basis van de uitgevoerde risicoanalyse onvoldoende kennis heeft van bodemtrillingen (hierna: bevingen) of de daarbij behorende risico's.

De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan. Dit beoordelingskader geeft de Afdeling aanleiding om vooraf twee opmerkingen te maken. 7.1. Ten eerste is van belang dat het instemmingsbesluit van de minister - en dus de beoordeling van dat besluit door de Afdeling - alleen betrekking heeft op het specifieke winningsplan waarop het bestreden besluit over instemming betrekking heeft, in dit geval het winningsplan van Vermilion voor het gasveld Eesveen. Voor zover partijen verwijzen naar de besluitvorming over de gaswinning uit het Groningenveld, merkt de Afdeling in zijn algemeenheid - in lijn met hetgeen zij in haar uitspraak van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3738), heeft geoordeeld - op dat het Groningenveld wat betreft onder meer de omvang, de dikte van de gashoudende laag, de hoeveelheid plekken waar het gasveld wordt aangeboord, de mate van bodemdaling en het seismisch risico niet vergelijkbaar is met het gasveld Eesveen. 7.2. Verder is van belang dat uit artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet volgt dat dat bij de besluitvorming over het winningsplan alleen de in die bepaling limitatief weergegeven gronden om instemming met het winningsplan te weigeren een rol spelen. Dit brengt mee dat bij het nemen van het besluit, en de toetsing van dat besluit door de Afdeling, niet alle onderwerpen die raakvlakken hebben met de (discussie over de) gaswinning een rol kunnen spelen. Alleen onderwerpen die voldoende kunnen worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, genoemde gronden, kunnen bij de (toetsing van de) besluitvorming over het winningsplan een rol spelen. Onder meer de betogen van een aantal appellanten over burgerparticipatie in de besluitvorming en de betogen van Westerveld en Steenwijkerland en [appellant sub 6A] en anderen over de vraag of Vermilion handelt conform de zogenoemde "Gedragscode Gaswinning Kleine Velden" van de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOPEGA) van 7 september 2017, kunnen onvoldoende worden gerelateerd aan één van die in artikel 36, eerste lid, genoemde gronden. Hetzelfde geldt voor de betogen van [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 12] en anderen en [appellant sub 15] en anderen over, kort weergegeven, de wijze waarop volgens hen Vermilion informatie zou moeten verstrekken over de (gevolgen van de) gaswinning. Deze betogen blijven in deze uitspraak daarom verder onbesproken. Gevolgen gaswinning - bodemdaling 8. Een aantal appellanten, waaronder [appellanten sub 5], [appellant sub 3] en Stichting NMS, betoogt dat de minister onvoldoende kennis heeft van de gevolgen van de gaswinning voor bodemdaling, dan wel deze daling onderschat. Westerveld en Steenwijkerland betogen over de bodemdaling dat de minister onvoldoende kennis heeft van de cumulatieve bodemdaling vanwege de gaswinning uit het gasveld Eesveen in combinatie met gaswinning uit gasvelden in de omgeving. Ook [appellant sub 6A] en anderen wijzen op de mogelijke overlap van bodemdalingskommen. In hun nadere stukken betogen zij verder dat bij de beoordeling van de bodemdaling lokale eigenschappen van de ondergrond niet zijn meegenomen en wijzen zij in dit verband op incidenten die zich hebben voorgedaan bij het boren van de eerste put (ESV-01). Stichting NMS betoogt verder dat bodemdaling gevolgen kan hebben voor de natuur. Westerveld en Steenwijkerland betogen verder dat de minister bij het besluit over instemming met het winningsplan ten onrechte geen voorschrift heeft opgenomen over de maximaal toegestane bodemdaling. 8.1. In hoofdstuk 6 van het winningsplan is uiteengezet welke bodemdaling als gevolg van de gaswinning wordt verwacht. Het gaat om een bodemdaling in de vorm van een schotel, de zogenoemde bodemdalingskom. Deze bodemdalingskom heeft een diameter van enkele kilometers, en in het diepste punt van die bodemdalingskom zal de bodemdaling volgens het winningsplan uiteindelijk tussen de 3 en 10 mm uitkomen, met een verwachtingswaarde van 5 mm. Op verzoek van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) heeft TNO de door Vermilion gemaakte berekening gecontroleerd en bij rapport van 1 mei 2017 ingestemd met deze berekeningen. Het SodM heeft bij zijn advies van 15 juni 2017 over het winningsplan deze conclusie overgenomen. 8.2. Ter zitting is door Vermilion uiteengezet dat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde incidenten tijdens het boren van de put ESV-1 geen verband hebben met de vraag welke bodemdaling zal optreden. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Ook voor het overige zijn in de beroepschriften en ter zitting geen concrete argumenten gegeven op grond waarvan de Afdeling zou moeten concluderen dat de minister niet, in overeenstemming met het advies van het SodM, mocht uitgaan van de in het winningsplan verwachte bodemdaling. Wat de cumulatie van bodemdaling betreft heeft de minister er in het besluit over instemming met het winningsplan op gewezen dat TNO in opdracht van de minister de cumulatieve bodemdaling inzichtelijk heeft gemaakt en dat TNO heeft geconstateerd dat er geen interferentie is tussen de bodemdalingskommen van de omliggende gasvelden en de kom van het gasveld Eesveen, omdat de gasvelden te ver uit elkaar liggen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister niet van de juistheid van deze gegevens mocht uitgaan. Ook voor het overige vindt de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister onvoldoende kennis heeft vergaard met betrekking tot de bodemdaling. 8.3. De meest waarschijnlijke waarde van de totale bodemdaling is 5 mm op het diepste punt van de bodemdalingskom. Het SodM heeft in het advies van 15 juni 2017 aangegeven dat de nadelige gevolgen van de bodemdaling beperkt zullen zijn, dat het passend is dat Vermilion geen extra maatregelen voorstelt op dit punt en dat er geen aanleiding is om op dit punt aanvullende voorwaarden te stellen. Stichting NMS heeft niet aannemelijk gemaakt dat een daling van de bodem in het diepste deel van de bodemdalingskom met enkele mm tot zodanige gevolgen voor de natuur leidt, dat de minister niet heeft kunnen instemmen met het winningsplan. De Afdeling ziet ook voor het overige geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in overeenstemming met het advies van het SodM mocht concluderen dat de bodemdaling niet zodanig is dat niet, of uitsluitend met extra voorschriften, kon worden ingestemd met de gaswinning. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat de minister en Vermilion ter zitting te kennen hebben gegeven dat wanneer, anders dan in het winningsplan is beschreven, de winning onverhoopt zou leiden tot een bodemdaling van meer dan 10 mm een nieuw winningsplan ter instemming aan de minister zal moeten worden voorgelegd. 8.4. De betogen over de bodemdaling falen. Gevolgen gaswinning - bodemtrilling en (andere) risico's 9. [ appellanten sub 5], [appellant sub 6A] en anderen, [appellant sub 12] en anderen, [appellant sub 15] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 8] en anderen, [appellanten sub 17] en Stichting NMS vinden dat de minister op basis van de uitgevoerde risicoanalyse onvoldoende kennis heeft van bodemtrillingen (hierna: bevingen) of de daarbij behorende risico's.

In hun nadere stukken vermoeden [appellant sub 6A] en anderen dat het tempo van de gaswinning van belang is voor het risico, stellen zij dat in de uitgevoerde analyses onvoldoende rekening is gehouden met de zogenoemde opslingering, en vinden zij van belang dat er niet een met het Groningenveld vergelijkbare dempende zoutlaag aanwezig is. [appellant sub 6A] en anderen, [appellanten sub 17] en landgoed de Woldenberg B.V. hebben notities van [gemachtigde C] overgelegd, waaronder een notitie van 16 oktober 2019, waarin onder meer wordt ingegaan op de kans op, en sterkte van, bevingen als gevolg van de gaswinning in Eesveen (hierna: de notitie van [gemachtigde C]). [appellant sub 8] en anderen betogen verder dat in de seismische risicoanalyse ten onrechte geen rekening is gehouden met toekomstige bebouwing die is voorzien in het plan "Eeserwold" en dat niet duidelijk is of deze analyse wel een juist beeld geeft. [appellant sub 3] betoogt dat de minister de kans op schade als gevolg van bevingen onderschat. [appellant sub 6A] en anderen, [appellant sub 3] en [appellanten sub 17] hebben verder een notitie van I.E. Bal van 27 januari 2020, "Technical Opinion on the Earthquake Hazard in the Eesveen Gas Field" (hierna: de notitie van Bal), overgelegd. In deze notitie wordt onder meer ingegaan op de onzekerheden bij de vaststelling van de mogelijke sterkte van bevingen. 9.1. Bij aanvulling van 19 mei 2017 is aan het winningsplan een geactualiseerde versie van de seismische risicoanalyse gevoegd. Deze analyse is uitgevoerd in overeenstemming met de leidraad van het SodM "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van februari 2016. In deze leidraad wordt gewerkt met drie risicocategorieën (I, II en III). Per risicocategorie wordt aangeven welke monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen gelden. De van toepassing zijnde categorie wordt vastgesteld in maximaal drie stappen. In de eerste stap (screening potentieel) wordt op basis van berekeningen beoordeeld of een verwaarloosbare kans op geïnduceerde bevingen bestaat, of dat geen bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten. Als de kans op beving verwaarloosbaar is, of als geen bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, is risicocategorie I van toepassing. Wanneer wel bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, wordt in stap 2 (risico matrix) op basis van een risico matrix het risico verder gekwalificeerd. Dit kan leiden tot indeling van de situatie in risicocategorie I, II of III. Bij een indeling in categorie III moet een zogenoemde kwantitatieve risicoanalyse plaatsvinden (stap 3). 9.2. In de door Vermilion opgestelde risicoanalyse is ervan uitgegaan dat bevingen met een sterkte net boven 2,5 op de schaal van Richter niet zijn uitgesloten, en is daarom conform stap 2 bepaald welke risicocategorie van toepassing is. Daarbij is vastgesteld dat de gaswinning bij Eesveen in de laagste risicocategorie valt (categorie I), waarbij volgens de leidraad een monitoring van bodemtrillingen met het huidige geofoon- en accelerometernetwerk van het KNMI als maatregel volstaat. Op verzoek van het SodM heeft TNO de risicoanalyse gecontroleerd en daarover op 30 mei 2017 gerapporteerd. Uit dit rapport blijkt dat TNO ervan uitgaat dat Vermilion de maximale sterkte van een mogelijke beving heeft overschat; volgens TNO blijft die sterkte net onder 2,5 op de schaal van Richter in plaats van - zoals Vermillon heeft aangenomen - net boven die waarde. Daarom kon volgens TNO al in stap 1 van de leidraad worden geconcludeerd dat risicocategorie I van toepassing is, en hoefde voor die conclusie niet nog een onderzoek aan de hand van een risico matrix (stap 2) plaats te vinden. TNO concludeert verder dat Vermilion op zichzelf terecht op basis van het onderzoek conform stap 2 heeft vastgesteld dat risicocategorie I van toepassing is. Het SodM heeft op basis van de risicoanalyse van Vermilion en het rapport van TNO geadviseerd dat de nadelige gevolgen van bodemtrilling beperkt zullen zijn, dat monitoring van seismische activiteit via het bestaande monitoring netwerk van het KNMI voldoende is, en dat geen aanvullende voorwaarden hoeven te worden gesteld. 9.3. In de notitie van Bal is onder meer geconcludeerd, in de woorden van de Afdeling weergegeven, dat, gezien de onzekerheden bij de vaststelling van de te verwachten sterkte van een beving, niet van een sterkte van 2,3 op de schaal van Richter zou moeten worden uitgegaan, maar van een sterkte boven 2,5, en daarmee van een situatie waarin een analyse als beschreven in stap 2 (risico matrix) van de leidraad moet worden uitgevoerd. Zoals eerder al is opgemerkt is Vermilion er, net als Bal, van uitgegaan dat een beving met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter niet is uitgesloten en heeft Vermilion om die reden - ook al was dat volgens het TNO niet nodig - een risicoanalyse aan de hand van de risico matrix uitgevoerd. De door Bal in zijn notitie voorgestane wijze van risicobeoordeling is gelet hierop dan ook reeds uitgevoerd. Hierna beoordeelt de Afdeling de beroepsgronden die erop neerkomen dat deze beoordelingswijze onvoldoende gegevens oplevert, of onjuist is uitgevoerd. 9.4. In stap 2 van de leidraad wordt een risicoanalyse uitgevoerd aan de hand van de in bijlagen 1 tot en met 3 van de leidraad gegeven rekenregels. In deze rekenregels is de winningssnelheid geen bepalende factor. Ter zitting heeft de minister erop gewezen dat er bij het Groningenveld van wordt uitgegaan dat de drukdaling in het veld van belang is voor het ontstaan van bevingen, en dat daarnaast als tweede orde-effect de winningssnelheid van invloed kan zijn. Bij kleine gasvelden, zoals het gasveld Eesveen waarover deze zaak gaat, is er volgens de minister, anders dan bij het Groningenveld, geen aanwijzing dat de winningssnelheid invloed heeft op het ontstaan van bevingen. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de leidraad niet bruikbaar is om de risico's van gaswinning uit kleine gasvelden te beoordelen omdat bij die beoordeling de winningssnelheid geen bepalende factor is. 9.5. Het betoog van [appellant sub 8] en anderen over de risicoanalyse komt erop neer dat bij de risicobeoordeling aan de hand van stap 2 van de leidraad ten onrechte geen rekening is gehouden met bebouwing die is voorzien bij uitvoering van het plan "Eeserwold". Dit betoog faalt. Uit bijlage 3 bij de leidraad blijkt dat bij deze stap moet worden gekeken naar bebouwing die zich binnen 5 km rond het gasveld bevindt. Vermilion heeft er onbestreden op gewezen dat de door [appellant sub 8] en anderen bedoelde bebouwing verder weg ligt. 9.6. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde opslingering betreft, merkt de Afdeling op dat dit effect onderdeel is van de risicoanalyse conform stap 2 van de leidraad. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat dit effect op een verkeerde manier in de risicoanalyse is betrokken. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde verschillen met het Groningenveld betreft, zoals onder meer het gestelde ontbreken van een vergelijkbare zoutlaag bij het gasveld Eesveen, merkt de Afdeling op dat niet in geschil is dat er grote verschillen zijn tussen het Groningenveld en het kleine gasveld waarover deze zaak gaat. Het benoemen van die verschillen bewijst niet dat de in dit geval voor het gasveld Eesveen uitgevoerde risicoanalyse onvoldoende, onvolledig of ondeugdelijk zou zijn. 9.7.

In hun nadere stukken vermoeden [appellant sub 6A] en anderen dat het tempo van de gaswinning van belang is voor het risico, stellen zij dat in de uitgevoerde analyses onvoldoende rekening is gehouden met de zogenoemde opslingering, en vinden zij van belang dat er niet een met het Groningenveld vergelijkbare dempende zoutlaag aanwezig is. [appellant sub 6A] en anderen, [appellanten sub 17] en landgoed de Woldenberg B.V. hebben notities van [gemachtigde C] overgelegd, waaronder een notitie van 16 oktober 2019, waarin onder meer wordt ingegaan op de kans op, en sterkte van, bevingen als gevolg van de gaswinning in Eesveen (hierna: de notitie van [gemachtigde C]). [appellant sub 8] en anderen betogen verder dat in de seismische risicoanalyse ten onrechte geen rekening is gehouden met toekomstige bebouwing die is voorzien in het plan "Eeserwold" en dat niet duidelijk is of deze analyse wel een juist beeld geeft. [appellant sub 3] betoogt dat de minister de kans op schade als gevolg van bevingen onderschat. [appellant sub 6A] en anderen, [appellant sub 3] en [appellanten sub 17] hebben verder een notitie van I.E. Bal van 27 januari 2020, "Technical Opinion on the Earthquake Hazard in the Eesveen Gas Field" (hierna: de notitie van Bal), overgelegd. In deze notitie wordt onder meer ingegaan op de onzekerheden bij de vaststelling van de mogelijke sterkte van bevingen. 9.1. Bij aanvulling van 19 mei 2017 is aan het winningsplan een geactualiseerde versie van de seismische risicoanalyse gevoegd. Deze analyse is uitgevoerd in overeenstemming met de leidraad van het SodM "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van februari 2016. In deze leidraad wordt gewerkt met drie risicocategorieën (I, II en III). Per risicocategorie wordt aangeven welke monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen gelden. De van toepassing zijnde categorie wordt vastgesteld in maximaal drie stappen. In de eerste stap (screening potentieel) wordt op basis van berekeningen beoordeeld of een verwaarloosbare kans op geïnduceerde bevingen bestaat, of dat geen bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten. Als de kans op beving verwaarloosbaar is, of als geen bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, is risicocategorie I van toepassing. Wanneer wel bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, wordt in stap 2 (risico matrix) op basis van een risico matrix het risico verder gekwalificeerd. Dit kan leiden tot indeling van de situatie in risicocategorie I, II of III. Bij een indeling in categorie III moet een zogenoemde kwantitatieve risicoanalyse plaatsvinden (stap 3). 9.2. In de door Vermilion opgestelde risicoanalyse is ervan uitgegaan dat bevingen met een sterkte net boven 2,5 op de schaal van Richter niet zijn uitgesloten, en is daarom conform stap 2 bepaald welke risicocategorie van toepassing is. Daarbij is vastgesteld dat de gaswinning bij Eesveen in de laagste risicocategorie valt (categorie I), waarbij volgens de leidraad een monitoring van bodemtrillingen met het huidige geofoon- en accelerometernetwerk van het KNMI als maatregel volstaat. Op verzoek van het SodM heeft TNO de risicoanalyse gecontroleerd en daarover op 30 mei 2017 gerapporteerd. Uit dit rapport blijkt dat TNO ervan uitgaat dat Vermilion de maximale sterkte van een mogelijke beving heeft overschat; volgens TNO blijft die sterkte net onder 2,5 op de schaal van Richter in plaats van - zoals Vermillon heeft aangenomen - net boven die waarde. Daarom kon volgens TNO al in stap 1 van de leidraad worden geconcludeerd dat risicocategorie I van toepassing is, en hoefde voor die conclusie niet nog een onderzoek aan de hand van een risico matrix (stap 2) plaats te vinden. TNO concludeert verder dat Vermilion op zichzelf terecht op basis van het onderzoek conform stap 2 heeft vastgesteld dat risicocategorie I van toepassing is. Het SodM heeft op basis van de risicoanalyse van Vermilion en het rapport van TNO geadviseerd dat de nadelige gevolgen van bodemtrilling beperkt zullen zijn, dat monitoring van seismische activiteit via het bestaande monitoring netwerk van het KNMI voldoende is, en dat geen aanvullende voorwaarden hoeven te worden gesteld. 9.3. In de notitie van Bal is onder meer geconcludeerd, in de woorden van de Afdeling weergegeven, dat, gezien de onzekerheden bij de vaststelling van de te verwachten sterkte van een beving, niet van een sterkte van 2,3 op de schaal van Richter zou moeten worden uitgegaan, maar van een sterkte boven 2,5, en daarmee van een situatie waarin een analyse als beschreven in stap 2 (risico matrix) van de leidraad moet worden uitgevoerd. Zoals eerder al is opgemerkt is Vermilion er, net als Bal, van uitgegaan dat een beving met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter niet is uitgesloten en heeft Vermilion om die reden - ook al was dat volgens het TNO niet nodig - een risicoanalyse aan de hand van de risico matrix uitgevoerd. De door Bal in zijn notitie voorgestane wijze van risicobeoordeling is gelet hierop dan ook reeds uitgevoerd. Hierna beoordeelt de Afdeling de beroepsgronden die erop neerkomen dat deze beoordelingswijze onvoldoende gegevens oplevert, of onjuist is uitgevoerd. 9.4. In stap 2 van de leidraad wordt een risicoanalyse uitgevoerd aan de hand van de in bijlagen 1 tot en met 3 van de leidraad gegeven rekenregels. In deze rekenregels is de winningssnelheid geen bepalende factor. Ter zitting heeft de minister erop gewezen dat er bij het Groningenveld van wordt uitgegaan dat de drukdaling in het veld van belang is voor het ontstaan van bevingen, en dat daarnaast als tweede orde-effect de winningssnelheid van invloed kan zijn. Bij kleine gasvelden, zoals het gasveld Eesveen waarover deze zaak gaat, is er volgens de minister, anders dan bij het Groningenveld, geen aanwijzing dat de winningssnelheid invloed heeft op het ontstaan van bevingen. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de leidraad niet bruikbaar is om de risico's van gaswinning uit kleine gasvelden te beoordelen omdat bij die beoordeling de winningssnelheid geen bepalende factor is. 9.5. Het betoog van [appellant sub 8] en anderen over de risicoanalyse komt erop neer dat bij de risicobeoordeling aan de hand van stap 2 van de leidraad ten onrechte geen rekening is gehouden met bebouwing die is voorzien bij uitvoering van het plan "Eeserwold". Dit betoog faalt. Uit bijlage 3 bij de leidraad blijkt dat bij deze stap moet worden gekeken naar bebouwing die zich binnen 5 km rond het gasveld bevindt. Vermilion heeft er onbestreden op gewezen dat de door [appellant sub 8] en anderen bedoelde bebouwing verder weg ligt. 9.6. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde opslingering betreft, merkt de Afdeling op dat dit effect onderdeel is van de risicoanalyse conform stap 2 van de leidraad. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat dit effect op een verkeerde manier in de risicoanalyse is betrokken. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde verschillen met het Groningenveld betreft, zoals onder meer het gestelde ontbreken van een vergelijkbare zoutlaag bij het gasveld Eesveen, merkt de Afdeling op dat niet in geschil is dat er grote verschillen zijn tussen het Groningenveld en het kleine gasveld waarover deze zaak gaat. Het benoemen van die verschillen bewijst niet dat de in dit geval voor het gasveld Eesveen uitgevoerde risicoanalyse onvoldoende, onvolledig of ondeugdelijk zou zijn. 9.7.

In de door een aantal appellanten overgelegde notitie van [gemachtigde C] wordt onder meer gesteld, in de woorden van de Afdeling weergegeven, dat het nagenoeg zeker is dat er een beving zal plaatsvinden en dat het om een beving met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter zou kunnen gaan, gezien het feit dat zich bevingen bij andere velden hebben voorgedaan, en gezien de sterkte van die bevingen. Wat de kans op een beving betreft, heeft de minister erop gewezen dat niet in geschil is dat er een kans is op een beving, maar wel is in geschil dat die kans op voorhand 100% is. Wat dit betreft heeft de minister ter zitting opgemerkt dat het gasveld Eesveen op basis van de kenmerken ervan valt in de categorie waar 42% van de velden met vergelijkbare eigenschappen uiteindelijk ten minste één beving heeft gehad. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het standpunt van de minister dat, kort weergegeven, de verwijzing naar (bevingen bij) andere velden in de notitie van Meiborg niet kan dienen als bewijs van de ondeugdelijkheid van de uitgevoerde risicoanalyse voor Eesveen, onjuist is. De minister heeft er verder op gewezen dat de in de notitie van [gemachtigde C] aangehaalde andere gasvelden (Annerveen, Emmen en Roswinkel) zowel wat de geologische situatie als wat het seismisch risico betreft erg verschillen van het gasveld Eesveen: het gasveld Eesveen komt in de risicoanalyse veel lager uit dan die gasvelden. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het standpunt van de minister dat, kort weergegeven, de verwijzing naar (bevingen bij) andere velden in de notitie van [gemachtigde C] niet kan dienen als bewijs dat de uitgevoerde risicoanalyse voor Eesveen onjuist is. Verwijzing naar de notitie van [gemachtigde C] geeft de Afdeling, gezien het voorgaande, dan ook geen grond voor het oordeel dat de risicobeoordeling van bevingen onjuist is. 9.8. Ook voor het overige is er geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende kennis heeft van het risico van bevingen. 10. Een aantal appellanten betoogt - in de kern weergegeven - dat de minister, gezien de nadelige gevolgen van met name de bevingen, niet mocht instemmen met het winningsplan. [appellant sub 3] stelt in dit verband dat de minister er geen rekening mee houdt dat vele kleine bevingen ook schade kunnen veroorzaken. [appellant sub 11] is ook beducht voor schade aan bebouwing door bevingen en betoogt dat ten onrechte niet bij voorschrift is bepaald dat de winning moet worden beëindigd indien zich ingrijpende schade voordoet. [appellant sub 12] en anderen betogen dat geen plan van aanpak is gemaakt voor die situatie. [appellanten sub 5] betogen dat de minister het begrip ‘schade’ door bevingen ten onrechte beperkt uitlegt als financiële schade. Verder vreest een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 3], [appellant sub 6A] en anderen en [appellant sub 15] en anderen dat methaanlekkages zullen optreden. Zij wijzen daartoe op een door [gemachtigde D] opgestelde notitie "Verslag van de studie uitgevoerd naar: Aardgaslekkage Groningen Gasveld" waaruit zou blijken dat bij de winning van aardgas (methaan) grote hoeveelheden aardgas weglekken. [appellant sub 6A] en anderen zijn beducht voor de gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, gezien de aangetroffen bodemverontreiniging. 10.1. Wat de bevingen betreft, merkt de Afdeling allereerst op dat de minister, anders dan [appellanten sub 5] stellen, in zijn besluitvorming de mogelijke feitelijke schade aan bebouwing door bevingen heeft betrokken en zijn beoordeling niet alleen heeft gebaseerd op de mogelijke financiële gevolgen van bodemtrilling. Het SodM heeft op basis van de uitgevoerde risicoanalyse en op basis van de controle daarvan door TNO aangegeven dat de nadelige gevolgen van bevingen beperkt zullen zijn, en dat het voldoende is om monitoring van de seismische activiteit van het bestaande monitoring netwerkt van het KNMI. Uit de door appellanten op dit punt aangevoerde gronden blijkt dat zij zich zorgen maken over (schade als gevolg van) bevingen, maar zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister op basis van de uitgevoerde onderzoeken en het advies van het SodM bij zijn instemmingsbesluit niet op goede gronden heeft kunnen concluderen dat de kans op schade door bodembeweging klein is en dat er geen aanleiding is om in het belang van de veiligheid voor de omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken te weigeren in te stemmen met het winningsplan. 10.2. Wat de door appellanten genoemde methaanlekkages betreft, overweegt de Afdeling het volgende. De aangehaalde notitie van [gemachtigde D] gaat over gaswinning uit het Groningenveld en niet over de hier aan de orde zijnde gaswinning. Overigens heeft de minister er in zijn verweerschrift op gewezen dat zowel TNO als het SodM hebben vastgesteld, kort weergegeven, dat de in deze notitie getrokken conclusies niet juist zijn omdat zij zijn gebaseerd op foutieve aannames over de drukafname bij de winning van gas, dat ze niet worden gestaafd door waarnemingen en bovendien dat de voorwaarden voor gaslekkages op de door [gemachtigde D] veronderstelde schaal niet bestaan. De minister heeft er verder op gewezen dat er, kort weergegeven, uitgebreide eisen gelden op grond van het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling voor de aanleg en het gebruik van de gasputten, en dat de emissie van methaan bij de winning ervan in Nederland opmerkelijk laag is. De Afdeling ziet, gelet op het hiervoor overwogene, geen aanleiding voor het oordeel dat de minister vanwege methaanlekkages niet heeft mogen instemmen met het winningsplan. 10.3. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde bodemverontreiniging op de mijnbouwlocatie betreft, stelt de Afdeling vast dat uit de door Vermilion in haar nadere stukken gegeven informatie blijkt dat dit ziet op een al voor de start van de eerste winning in 2014 bestaande bodemverontreiniging, die inmiddels is gesaneerd. Deze kwestie heeft geen relatie met de besluitvorming over het winningsplan waarover de huidige procedure bij de Afdeling gaat. 11. Ook in hetgeen in de beroepen voor het overige is aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, vanwege nadelige gevolgen voor het milieu of voor de natuur, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, van de Mijnbouwwet, aanleiding had moeten zien zijn instemming met het winningsplan te weigeren, of daaraan verdere voorschriften had moeten verbinden. Belang van planmatig gebruik of beheer van delfstoffen 12. Een aantal betogen heeft de strekking dat de minister niet mocht instemmen met het winningsplan in verband met het belang van een planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet. Westerveld en Steenwijkerland betogen bijvoorbeeld dat het besluit tot instemming met het winningsplan in strijd is met een brief van de minister van 30 mei 2018 aan de Tweede Kamer over het beleid voor kleine gasvelden (Kamerstukken II, 2017/18, 33 529, nr. 469), omdat daarin is vermeld dat een gestage afbouw zal plaatsvinden. [appellanten sub 5] betogen dat ten onrechte niet is onderzocht welke alternatieven bestaan voor gaswinnen en over een energietransitie. Stichting NMS betoogt dat de winning van fossiele brandstoffen niet moet worden verlengd. 12.1. In de brief over de kleine gasvelden staat dat de minister voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie.

In de door een aantal appellanten overgelegde notitie van [gemachtigde C] wordt onder meer gesteld, in de woorden van de Afdeling weergegeven, dat het nagenoeg zeker is dat er een beving zal plaatsvinden en dat het om een beving met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter zou kunnen gaan, gezien het feit dat zich bevingen bij andere velden hebben voorgedaan, en gezien de sterkte van die bevingen. Wat de kans op een beving betreft, heeft de minister erop gewezen dat niet in geschil is dat er een kans is op een beving, maar wel is in geschil dat die kans op voorhand 100% is. Wat dit betreft heeft de minister ter zitting opgemerkt dat het gasveld Eesveen op basis van de kenmerken ervan valt in de categorie waar 42% van de velden met vergelijkbare eigenschappen uiteindelijk ten minste één beving heeft gehad. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het standpunt van de minister dat, kort weergegeven, de verwijzing naar (bevingen bij) andere velden in de notitie van Meiborg niet kan dienen als bewijs van de ondeugdelijkheid van de uitgevoerde risicoanalyse voor Eesveen, onjuist is. De minister heeft er verder op gewezen dat de in de notitie van [gemachtigde C] aangehaalde andere gasvelden (Annerveen, Emmen en Roswinkel) zowel wat de geologische situatie als wat het seismisch risico betreft erg verschillen van het gasveld Eesveen: het gasveld Eesveen komt in de risicoanalyse veel lager uit dan die gasvelden. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het standpunt van de minister dat, kort weergegeven, de verwijzing naar (bevingen bij) andere velden in de notitie van [gemachtigde C] niet kan dienen als bewijs dat de uitgevoerde risicoanalyse voor Eesveen onjuist is. Verwijzing naar de notitie van [gemachtigde C] geeft de Afdeling, gezien het voorgaande, dan ook geen grond voor het oordeel dat de risicobeoordeling van bevingen onjuist is. 9.8. Ook voor het overige is er geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende kennis heeft van het risico van bevingen. 10. Een aantal appellanten betoogt - in de kern weergegeven - dat de minister, gezien de nadelige gevolgen van met name de bevingen, niet mocht instemmen met het winningsplan. [appellant sub 3] stelt in dit verband dat de minister er geen rekening mee houdt dat vele kleine bevingen ook schade kunnen veroorzaken. [appellant sub 11] is ook beducht voor schade aan bebouwing door bevingen en betoogt dat ten onrechte niet bij voorschrift is bepaald dat de winning moet worden beëindigd indien zich ingrijpende schade voordoet. [appellant sub 12] en anderen betogen dat geen plan van aanpak is gemaakt voor die situatie. [appellanten sub 5] betogen dat de minister het begrip ‘schade’ door bevingen ten onrechte beperkt uitlegt als financiële schade. Verder vreest een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 3], [appellant sub 6A] en anderen en [appellant sub 15] en anderen dat methaanlekkages zullen optreden. Zij wijzen daartoe op een door [gemachtigde D] opgestelde notitie "Verslag van de studie uitgevoerd naar: Aardgaslekkage Groningen Gasveld" waaruit zou blijken dat bij de winning van aardgas (methaan) grote hoeveelheden aardgas weglekken. [appellant sub 6A] en anderen zijn beducht voor de gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, gezien de aangetroffen bodemverontreiniging. 10.1. Wat de bevingen betreft, merkt de Afdeling allereerst op dat de minister, anders dan [appellanten sub 5] stellen, in zijn besluitvorming de mogelijke feitelijke schade aan bebouwing door bevingen heeft betrokken en zijn beoordeling niet alleen heeft gebaseerd op de mogelijke financiële gevolgen van bodemtrilling. Het SodM heeft op basis van de uitgevoerde risicoanalyse en op basis van de controle daarvan door TNO aangegeven dat de nadelige gevolgen van bevingen beperkt zullen zijn, en dat het voldoende is om monitoring van de seismische activiteit van het bestaande monitoring netwerkt van het KNMI. Uit de door appellanten op dit punt aangevoerde gronden blijkt dat zij zich zorgen maken over (schade als gevolg van) bevingen, maar zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister op basis van de uitgevoerde onderzoeken en het advies van het SodM bij zijn instemmingsbesluit niet op goede gronden heeft kunnen concluderen dat de kans op schade door bodembeweging klein is en dat er geen aanleiding is om in het belang van de veiligheid voor de omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken te weigeren in te stemmen met het winningsplan. 10.2. Wat de door appellanten genoemde methaanlekkages betreft, overweegt de Afdeling het volgende. De aangehaalde notitie van [gemachtigde D] gaat over gaswinning uit het Groningenveld en niet over de hier aan de orde zijnde gaswinning. Overigens heeft de minister er in zijn verweerschrift op gewezen dat zowel TNO als het SodM hebben vastgesteld, kort weergegeven, dat de in deze notitie getrokken conclusies niet juist zijn omdat zij zijn gebaseerd op foutieve aannames over de drukafname bij de winning van gas, dat ze niet worden gestaafd door waarnemingen en bovendien dat de voorwaarden voor gaslekkages op de door [gemachtigde D] veronderstelde schaal niet bestaan. De minister heeft er verder op gewezen dat er, kort weergegeven, uitgebreide eisen gelden op grond van het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling voor de aanleg en het gebruik van de gasputten, en dat de emissie van methaan bij de winning ervan in Nederland opmerkelijk laag is. De Afdeling ziet, gelet op het hiervoor overwogene, geen aanleiding voor het oordeel dat de minister vanwege methaanlekkages niet heeft mogen instemmen met het winningsplan. 10.3. Wat de door [appellant sub 6A] en anderen genoemde bodemverontreiniging op de mijnbouwlocatie betreft, stelt de Afdeling vast dat uit de door Vermilion in haar nadere stukken gegeven informatie blijkt dat dit ziet op een al voor de start van de eerste winning in 2014 bestaande bodemverontreiniging, die inmiddels is gesaneerd. Deze kwestie heeft geen relatie met de besluitvorming over het winningsplan waarover de huidige procedure bij de Afdeling gaat. 11. Ook in hetgeen in de beroepen voor het overige is aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, vanwege nadelige gevolgen voor het milieu of voor de natuur, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, van de Mijnbouwwet, aanleiding had moeten zien zijn instemming met het winningsplan te weigeren, of daaraan verdere voorschriften had moeten verbinden. Belang van planmatig gebruik of beheer van delfstoffen 12. Een aantal betogen heeft de strekking dat de minister niet mocht instemmen met het winningsplan in verband met het belang van een planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet. Westerveld en Steenwijkerland betogen bijvoorbeeld dat het besluit tot instemming met het winningsplan in strijd is met een brief van de minister van 30 mei 2018 aan de Tweede Kamer over het beleid voor kleine gasvelden (Kamerstukken II, 2017/18, 33 529, nr. 469), omdat daarin is vermeld dat een gestage afbouw zal plaatsvinden. [appellanten sub 5] betogen dat ten onrechte niet is onderzocht welke alternatieven bestaan voor gaswinnen en over een energietransitie. Stichting NMS betoogt dat de winning van fossiele brandstoffen niet moet worden verlengd. 12.1. In de brief over de kleine gasvelden staat dat de minister voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie.

Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we "van het aardgas af" kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil de minister, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voortzetten waar dat veilig en verantwoord kan. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit deze brief niet worden afgeleid dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid van gestage afbouw. Het afbouwen heeft betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij de minister de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voortzetten. Het betoog faalt. 12.2. Wat de betogen over het nut en noodzaak van gaswinning van onder meer [appellanten sub 5] en Stichting NMS betreft, overweegt de Afdeling dat het een gegeven is dat het gebruik van aardgas als brandstof en grondstof een belangrijke rol speelt in Nederland en daarbuiten, en dat dit niet binnen afzienbare termijn zal veranderen. Nederland is voor aardgas gedeeltelijk afhankelijk van import van in andere landen gewonnen gas. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister het in strijd met een planmatig beheer en gebruik van delfstoffen zou moeten achten om ook in Nederland aardgas te winnen. 12.3. Ook in hetgeen in de beroepen voor het overige is aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b van de Mijnbouwwet, aanleiding had moeten zien om te weigeren in te stemmen met het winningsplan, of dat hij daaraan verdere voorschriften had moeten verbinden. Overige gronden (grondrechten, schadeafhandeling, bouwkundige opname, buiten gebruik stelling mijnbouwwerk) 13. [ appellanten sub 5] betogen dat het besluit tot instemming met het winningsplan in strijd is met artikel 21 van de Grondwet en met de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). 13.1. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4659, heeft geoordeeld leent artikel 21 van de Grondwet zich gezien zijn formulering niet voor een rechtstreeks beroep daarop bij de rechter. 13.2. In artikel 2 van het EVRM is bepaald dat het recht van een ieder op het leven door de wet wordt beschermd. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet. In dit geval is er, alleen al gezien de verwachte beperkte gevolgen van de gaswinning uit dit kleine veld, geen enkele aanleiding om aan te nemen dat de minister het recht op leven zou schenden door in te stemmen met de gaswinning. 13.3. In artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder het recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn arrest van 8 juli 2003, Hatton, ECLI:CE:ECHR:2003:0708JUD003602297, punt 96, geoordeeld dat het EVRM weliswaar geen expliciet recht bevat op een schone en rustige omgeving, maar dat wanneer een individu rechtstreeks en serieus gevolgen ondervindt van lawaai of andere vervuiling artikel 8 van het EVRM mogelijk aan de orde kan zijn. Dit uitgangspunt is vervolgens verder uitgewerkt in onder meer het arrest van 13 juli 2017, Jugheli tegen Georgië, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak. Appellanten kunnen zich niet met succes beroepen op de bescherming van artikel 8 EVRM, alleen al niet omdat niet aannemelijk is dat als gevolg van de gaswinning serieuze gevolgen als bedoeld in het arrest Hatton zullen optreden. 13.4. Het betoog van [appellanten sub 5] over schending van grondrechten faalt. 14. Een aantal beroepsgronden heeft betrekking op de afhandeling van schade, wanneer die zou ontstaan als gevolg van de gaswinning. [appellant sub 8] en anderen gaan ervan uit dat als schade aan toekomstige bebouwing ontstaat, Vermilion daarvoor ook aansprakelijk is. [appellant sub 4] stelt dat een voorschrift had moeten worden gesteld over de schadeafhandeling. [appellant sub 3] betoogt dat de minister ten onrechte geen voorschriften over de schadeafhandeling heeft gesteld. [appellant sub 3] wijst er ook op dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij arrest van 23 januari 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:618) heeft uitgesproken dat de NAM aansprakelijk is voor waardevermindering van onroerende zaken. Onder meer [appellant sub 6A] en anderen zijn beducht voor waardevermindering van gebouwen. In hun nadere stukken stellen zij te verwachten dat Vermilion eventuele schade zal ontkennen. 14.1. Zoals [appellant sub 8] en anderen terecht veronderstellen, is Vermilion aansprakelijk wanneer als gevolg van de gaswinning schade aan gebouwen ontstaat. Dit is geregeld in artikel 6:177 eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Of en op welke wijze het Hof in zijn arrest van 23 januari 2018 heeft geoordeeld over het bepalen van waardevermindering van onroerende zaken wanneer Vermilion aansprakelijk zou zijn, staat thans niet ter beoordeling. Evenmin staat in de huidige procedure ter beoordeling onder welke voorwaarden zou moeten worden geoordeeld dat schade daadwerkelijk is veroorzaakt door de gaswinning. Verder kunnen, zoals de Afdeling onder meer in haar eerder genoemde uitspraak van 18 november 2015 heeft overwogen, aan de instemming van een winningsplan te verbinden voorschriften geen betrekking hebben op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade. 15. Een aantal appellanten keert zich tegen de in voorschrift 2 bij het besluit tot instemming met het winningsplan opgenomen regeling over de bouwkundige opname. In dit voorschrift is bepaald, kort weergegeven, dat om eventuele toekomstige mijnbouwschade aan bouwwerken objectief te kunnen vaststellen, Vermilion ervoor moet zorgen dat binnen zes maanden een opname is uitgevoerd van de bouwkundige staat van een nader vast te stellen representatieve selectie bouwwerken. Westerveld en Steenwijkerland en [appellant sub 15] vinden deze regeling onvoldoende. Ook [appellant sub 3]en vindt de voorgeschreven bouwkundige opname onvoldoende en vraagt zich af of Vermilion dit voorschrift zal naleven. [appellant sub 5A] vindt de regeling ook onvoldoende, onder meer omdat niet duidelijk is wat met ‘opname’ wordt bedoeld. [appellant sub 4] betoogt dat zijn woning bij de bouwkundige opname moet worden betrokken. [appellant sub 8] en anderen vragen zich af wie bepaalt wat in dit voorschrift wordt bedoeld met de term ‘representatief’. [appellant sub 8] en Focus Retail Ontwikkeling B.V. hebben ter zitting betoogd dat het voorschrift geen rekening houdt met nieuwbouw, zoals zij willen ontwikkelen in het plan "Eeserwold". 15.1. De Afdeling heeft al meerdere keren geoordeeld over met voorschrift 2 vergelijkbare voorschriften die de minister bij instemming met andere winningsplannen voor kleine gasvelden heeft gesteld. In haar uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, heeft zij geoordeeld dat een dergelijk voorschrift voldoende duidelijk is. De Afdeling heeft in haar uitspraken verder geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in dergelijke voorschriften voorgeschreven werkwijze onvoldoende is (zie de uitspraak van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1946, en de daarin genoemde uitspraken).

Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we "van het aardgas af" kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil de minister, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voortzetten waar dat veilig en verantwoord kan. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit deze brief niet worden afgeleid dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid van gestage afbouw. Het afbouwen heeft betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij de minister de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voortzetten. Het betoog faalt. 12.2. Wat de betogen over het nut en noodzaak van gaswinning van onder meer [appellanten sub 5] en Stichting NMS betreft, overweegt de Afdeling dat het een gegeven is dat het gebruik van aardgas als brandstof en grondstof een belangrijke rol speelt in Nederland en daarbuiten, en dat dit niet binnen afzienbare termijn zal veranderen. Nederland is voor aardgas gedeeltelijk afhankelijk van import van in andere landen gewonnen gas. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister het in strijd met een planmatig beheer en gebruik van delfstoffen zou moeten achten om ook in Nederland aardgas te winnen. 12.3. Ook in hetgeen in de beroepen voor het overige is aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b van de Mijnbouwwet, aanleiding had moeten zien om te weigeren in te stemmen met het winningsplan, of dat hij daaraan verdere voorschriften had moeten verbinden. Overige gronden (grondrechten, schadeafhandeling, bouwkundige opname, buiten gebruik stelling mijnbouwwerk) 13. [ appellanten sub 5] betogen dat het besluit tot instemming met het winningsplan in strijd is met artikel 21 van de Grondwet en met de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). 13.1. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4659, heeft geoordeeld leent artikel 21 van de Grondwet zich gezien zijn formulering niet voor een rechtstreeks beroep daarop bij de rechter. 13.2. In artikel 2 van het EVRM is bepaald dat het recht van een ieder op het leven door de wet wordt beschermd. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet. In dit geval is er, alleen al gezien de verwachte beperkte gevolgen van de gaswinning uit dit kleine veld, geen enkele aanleiding om aan te nemen dat de minister het recht op leven zou schenden door in te stemmen met de gaswinning. 13.3. In artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder het recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn arrest van 8 juli 2003, Hatton, ECLI:CE:ECHR:2003:0708JUD003602297, punt 96, geoordeeld dat het EVRM weliswaar geen expliciet recht bevat op een schone en rustige omgeving, maar dat wanneer een individu rechtstreeks en serieus gevolgen ondervindt van lawaai of andere vervuiling artikel 8 van het EVRM mogelijk aan de orde kan zijn. Dit uitgangspunt is vervolgens verder uitgewerkt in onder meer het arrest van 13 juli 2017, Jugheli tegen Georgië, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak. Appellanten kunnen zich niet met succes beroepen op de bescherming van artikel 8 EVRM, alleen al niet omdat niet aannemelijk is dat als gevolg van de gaswinning serieuze gevolgen als bedoeld in het arrest Hatton zullen optreden. 13.4. Het betoog van [appellanten sub 5] over schending van grondrechten faalt. 14. Een aantal beroepsgronden heeft betrekking op de afhandeling van schade, wanneer die zou ontstaan als gevolg van de gaswinning. [appellant sub 8] en anderen gaan ervan uit dat als schade aan toekomstige bebouwing ontstaat, Vermilion daarvoor ook aansprakelijk is. [appellant sub 4] stelt dat een voorschrift had moeten worden gesteld over de schadeafhandeling. [appellant sub 3] betoogt dat de minister ten onrechte geen voorschriften over de schadeafhandeling heeft gesteld. [appellant sub 3] wijst er ook op dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij arrest van 23 januari 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:618) heeft uitgesproken dat de NAM aansprakelijk is voor waardevermindering van onroerende zaken. Onder meer [appellant sub 6A] en anderen zijn beducht voor waardevermindering van gebouwen. In hun nadere stukken stellen zij te verwachten dat Vermilion eventuele schade zal ontkennen. 14.1. Zoals [appellant sub 8] en anderen terecht veronderstellen, is Vermilion aansprakelijk wanneer als gevolg van de gaswinning schade aan gebouwen ontstaat. Dit is geregeld in artikel 6:177 eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Of en op welke wijze het Hof in zijn arrest van 23 januari 2018 heeft geoordeeld over het bepalen van waardevermindering van onroerende zaken wanneer Vermilion aansprakelijk zou zijn, staat thans niet ter beoordeling. Evenmin staat in de huidige procedure ter beoordeling onder welke voorwaarden zou moeten worden geoordeeld dat schade daadwerkelijk is veroorzaakt door de gaswinning. Verder kunnen, zoals de Afdeling onder meer in haar eerder genoemde uitspraak van 18 november 2015 heeft overwogen, aan de instemming van een winningsplan te verbinden voorschriften geen betrekking hebben op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade. 15. Een aantal appellanten keert zich tegen de in voorschrift 2 bij het besluit tot instemming met het winningsplan opgenomen regeling over de bouwkundige opname. In dit voorschrift is bepaald, kort weergegeven, dat om eventuele toekomstige mijnbouwschade aan bouwwerken objectief te kunnen vaststellen, Vermilion ervoor moet zorgen dat binnen zes maanden een opname is uitgevoerd van de bouwkundige staat van een nader vast te stellen representatieve selectie bouwwerken. Westerveld en Steenwijkerland en [appellant sub 15] vinden deze regeling onvoldoende. Ook [appellant sub 3]en vindt de voorgeschreven bouwkundige opname onvoldoende en vraagt zich af of Vermilion dit voorschrift zal naleven. [appellant sub 5A] vindt de regeling ook onvoldoende, onder meer omdat niet duidelijk is wat met ‘opname’ wordt bedoeld. [appellant sub 4] betoogt dat zijn woning bij de bouwkundige opname moet worden betrokken. [appellant sub 8] en anderen vragen zich af wie bepaalt wat in dit voorschrift wordt bedoeld met de term ‘representatief’. [appellant sub 8] en Focus Retail Ontwikkeling B.V. hebben ter zitting betoogd dat het voorschrift geen rekening houdt met nieuwbouw, zoals zij willen ontwikkelen in het plan "Eeserwold". 15.1. De Afdeling heeft al meerdere keren geoordeeld over met voorschrift 2 vergelijkbare voorschriften die de minister bij instemming met andere winningsplannen voor kleine gasvelden heeft gesteld. In haar uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, heeft zij geoordeeld dat een dergelijk voorschrift voldoende duidelijk is. De Afdeling heeft in haar uitspraken verder geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in dergelijke voorschriften voorgeschreven werkwijze onvoldoende is (zie de uitspraak van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1946, en de daarin genoemde uitspraken).