ECLI:NL:RVS:2020:511

201809090/1/A2. Datum uitspraak: 19 februari 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1.    [appellant sub 1], kantoorhoudend te Amsterdam, 2.    [appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 2C], wonend te [woonplaats] (hierna ook gezamenlijk: de cliënten), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaak nr. 17/4234 in het geding tussen: [appellant sub 1] en de cliënten en het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).

Bij besluiten van 27 januari 2017 heeft de raad de aanvragen van de cliënten om verlening van toevoegingen voor rechtsbijstand door [appellant sub 1] afgewezen. Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad het door de cliënten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 3 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, voor zover dit ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1], en het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dit ziet op het bezwaarschrift van de cliënten. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de cliënten hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 201809017/1/A2, 201809009/1/A2, 201809016/1/A2 en 201900650/1/A2, op 22 augustus 2019 ter zitting behandeld, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. dr. C. Raat, de cliënten, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. E.J.W. Reijnders, zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling de gevoegde zaken weer gesplitst.

Inleiding 1.    [appellant sub 1] heeft in haar hoedanigheid van advocaat drie toevoegingen aangevraagd om civiele procedures voor de cliënten te voeren tegen het Zorginstituut Nederland over de door hen verschuldigde bestuursrechtelijke premie. De premie is op de zogenoemde ‘wanbetalersregeling’ van de Zorgverzekeringswet gebaseerd. De raad heeft de toevoegingen, onder de nummers 4LY9784, 4LY1800 en 4LY9787, bij besluiten van 27 januari 2017 geweigerd omdat hij met [appellant sub 1] en de deken van de Orde van Advocaten Amsterdam (hierna: de deken) afspraken heeft gemaakt over de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling aan een andere advocaat. 2.    [appellant sub 1] heeft op eigen naam en namens de cliënten bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van de aanvragen. Het bezwaar van de cliënten is bij het besluit van 16 juni 2017 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar de met [appellant sub 1] gemaakte afspraken over de overdracht van de zaken aan een andere advocaat en artikel 7 van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb), waaruit de taak van de raad volgt om zorg te dragen voor de organisatie en verlening van rechtsbijstand.         Het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon is niet-ontvankelijk verklaard. [appellant sub 1] is als rechtsbijstandverlener geen belanghebbende bij de weigering, aldus de raad. Uitspraak van de rechtbank 3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 juni 2017. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtsbijstandverlener op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling, behoudens bijzondere gevallen, geen belang heeft bij de weigering en hooguit een daarvan afgeleid, indirect belang heeft. Dit wordt anders wanneer het belang van de rechtsbijstandverlener tegengesteld is aan dat van de rechtzoekende, maar volgens de rechtbank is daarvan niet gebleken. De rechtbank heeft het beroep voor zover het ziet op de bezwaren van de cliënten niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 1] slechts een afgeleid, indirect belang bij dat beroep heeft.  4.    [appellant sub 1] heeft in persoon en namens de cliënten hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. De Afdeling zal eerst het hoger beroep van de cliënten behandelen en vervolgens dat van [appellant sub 1] beoordelen. Hoger beroep van de cliënten 5.    De cliënten betogen dat de rechtbank het beroep, voor zover dat ziet op hun bezwaren, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld. Onder verwijzing naar de, op een ander hoger beroep van [appellant sub 1] gewezen, uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3341, voeren de cliënten aan dat de rechtbank het door [appellant sub 1] ingediende beroep had moeten begrijpen als mede ingediend namens hen. Uit die uitspraak leiden zij af dat het volgens de Afdeling niet van belang is hoe het beroepschrift is geformuleerd. 5.1.    Het beroepschrift van 21 juli 2017 is ondertekend door [appellant sub 1] op eigen naam en is in de ‘ik’-vorm opgesteld. Het beroepschrift bevat niet de namen van de cliënten. [appellant sub 1] heeft ook niet in het beroepschrift vermeld dat zij het beroep mede namens hen heeft ingesteld. De enkele vermelding aan het slot van het beroepschrift dat cliënten en [appellant sub 1] de rechtbank verzoeken het beroep gegrond te verklaren, zonder vermelding van de namen van de cliënten, is onvoldoende om [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] als appellanten aan te merken. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is [appellant sub 1] advocaat en mag van haar worden verwacht dat zij duidelijk aangeeft namens wie zij optreedt. De rechtbank wordt gelet op het voorgaande dus gevolgd in haar oordeel dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 juni 2017. 5.2.    De tussenuitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:652, waarop het betoog doelt, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel, omdat de situaties niet vergelijkbaar zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8815 en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2889), is het in zaken betreffende de Wrb van belang dat er duidelijkheid bestaat over wie beroep heeft ingesteld omdat in sommige gevallen alleen de rechtsbijstandverlener en in andere gevallen alleen de rechtzoekende belanghebbende is, terwijl zich ook situaties kunnen voordoen waarin beiden belanghebbende zijn. 5.3.    Nu vaststaat dat de cliënten geen beroep bij de rechtbank hebben ingesteld en de situatie dat hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten zich niet voordoet, kunnen de cliënten, gelet op de artikelen 6:13 en 6:24 van de Awb, niet in hun hoger beroep worden ontvangen. Dit betekent dat de Afdeling hetgeen de cliënten verder hebben betoogd niet zal beoordelen. Hoger beroep van [appellant sub 1] 6.    [appellant sub 1] betoogt in hoger beroep, onder verwijzing naar de op 7 november 2018 genomen conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de besluiten van 27 januari 2017. [appellant sub 1] voert aan dat de deze uitsluitend op haar als advocaat betrekking hebben, terwijl geen tuchtrechtelijke maatregel jegens haar is opgelegd, de cliënten bij haar terug blijven komen en de cliënten recht hebben op een toevoeging. [appellant sub 1] stelt dat zij door de besluiten materiële en immateriële schade lijdt. De besluiten  tasten haar inkomen, de normale voortzetting van haar praktijk en haar recht op eer en goede naam aan. Door de besluiten wordt zij dus in een zelfstandig eigen belang, dat aan een zakelijk en fundamenteel recht wordt ontleend, geschaad, aldus [appellant sub 1].  Belanghebbendheid van [appellant sub 1] 6.1.    In geschil is of [appellant sub 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de besluiten van 27 januari 2017.   6.2.    Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 6.3.    Aan de weigering van de toevoegingen heeft de raad de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling van [appellant sub 1] aan een andere advocaat ten grondslag gelegd. Daarbij heeft de raad de cliënten bericht dat zij contact kunnen opnemen met advocaat mr. Groot te Alkmaar, die de zaken heeft overgenomen, of een andere advocaat kunnen kiezen. De Afdeling leidt uit deze motivering af dat de raad [appellant sub 1] beoogt uit te sluiten als rechtsbijstandverlener voor deze zaken. Aannemelijk is dat [appellant sub 1] directe financiële gevolgen hiervan ondervindt. Daarnaast bestaat een reële mogelijkheid dat [appellant sub 1] door de weigering wordt geraakt in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang. Aannemelijk is verder dat [appellant sub 1] er ook zelf belang bij heeft haar rechtspositie in rechte te kunnen verdedigen, aangezien de afspraken die zij met de raad heeft gemaakt aan de basis liggen van de weigering. [appellant sub 1] heeft dus op meerdere gronden een zelfstandig eigen belang dat rechtstreeks is betrokken bij de besluiten van 27 januari 2017. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant sub 1] dus ten onrechte niet als belanghebbende bij de besluiten van 27 januari 2017 aangemerkt en is haar bezwaar in persoon hiertegen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard bij het besluit van 15 juni 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.     Het betoog slaagt.

7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] hierin ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 15 juni 2017, voor zover dit betrekking heeft op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon, vernietigen wegens strijd met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Beroep van [appellant sub 1] 8.    De Afdeling zal de beroepsgronden van [appellant sub 1] die de rechtbank niet heeft beoordeeld hieronder alsnog beoordelen. In hoger beroep zijn die gronden deels herhaald. Formele beroepsgronden 9.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat het besluit van 15 juni 2017 onbevoegd door [algemeen directeur / bestuurder van de raad] is genomen. 9.1.    Op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wrb beslist het bestuur op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van rechtsbijstand door een advocaat.     Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wrb stelt het bestuur bij reglement in ieder geval regels omtrent zijn werkwijze, procedures en besluitvorming alsmede de vertegenwoordiging van het bestuur, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vast.     Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand staat de algemeen directeur / bestuurder van de raad aan het hoofd van de organisatie en is belast met de uitvoering van de bij wet aan de raad opgedragen taken. 9.2.    Het besluit van 15 juni 2017 is ondertekend door [algemeen directeur / bestuurder van de raad] in zijn hoedanigheid van algemeen directeur / bestuurder van de raad. Gelet op voormelde bepalingen is hij hiertoe bevoegd.     Het betoog faalt. 10.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat het besluit van 15 juni 2017 in strijd met de artikelen 7:13 en 3:9 van de Awb is genomen, omdat de leden van de Commissie voor Bezwaar van de raad (hierna: de commissie) niet bij besluit door de raad zijn benoemd. De raad had het advies van de commissie niet zonder meer mogen overnemen, aldus [appellant sub 1]. 10.1.    De Afdeling heeft eenzelfde betoog reeds gemotiveerd verworpen in haar uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3965. Zij ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. De stelling dat enkele leden van de commissie niet de benodigde expertise hebben, heeft [appellant sub 1] voorts niet aannemelijk gemaakt.          Het betoog faalt.  Afspraken vervallen? 11.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat de afspraken waarnaar de raad in de besluiten van 27 januari 2017 heeft verwezen, zijn komen te vervallen. Volgens [appellant sub 1] is zij met de raad overeengekomen dat de wanbetalerszaken zouden worden overgedragen aan een andere advocaat, met wie zij zou blijven samenwerken, onder de voorwaarde dat zij voor de tot dan toe verrichte werkzaamheden zou worden betaald. [appellant sub 1] stelt dat de raad die voorwaarde niet heeft nageleefd en veel werkzaamheden niet heeft vergoed. [appellant sub 1] stelt verder dat [persoon], aan wie zij de zaken zou overdragen, de advocatuur heeft verlaten en dat de cliënten erover hebben geklaagd dat de opvolgend advocaat niets in de zaken onderneemt. Volgens [appellant sub 1] zijn de afspraken die zij met de raad heeft gemaakt onder die omstandigheden komen te vervallen. Zij acht zich niet meer gebonden aan de afspraak over het niet meer aannemen van zaken over de wanbetalersregeling. 11.1.    In het verslag van het gesprek dat [appellant sub 1] op 27 oktober 2014 met de raad en de deken heeft gevoerd, is vermeld:     "Uitgangspunt is [appellant sub 1] zit klem, kan niet voor- of achteruit, geen samenwerking met andere advocaten aangaan e.d., zolang er geen uitsluitsel komt over de (verdere) financiering van haar werkzaamheden. Haar zakenportefeuille bestaat uit drie categorieën zaken: I. (bulkzaak) de Borstimplantaten, II. (bulkzaak) de Wanbetalers en categorie III. Overige zaken (een divers geheel van - ingewikkelde - zaken, op verschillende rechtsgebieden). Deze zaken heeft zij - veelal op doorverwijzing, ook van het Juridisch Loket - in haar portefeuille gekregen.     Categorie II zaken (de Wanbetalers): Hoofdverantwoordelijkheid wordt overgedragen aan [persoon] (te [plaats]): de toevoegingen worden op haar naam overgezet (inclusief [naam]), [persoon] beheert verder de (reeds ingediende) begroting en legt verantwoording af aan de Raad over de verrichte (uren en) juridisch handelingen. [persoon] ontvangt de verdere uitbetalingen van de Raad over de verrichte (uren en) juridische handelingen. [persoon] ontvangt de verdere uitbetalingen van de Raad -‘voor de toekomst’- en gaat over de verdeling daarvan. [appellant sub 1] mag haar uren tot nu toe -‘voor het verleden’- declareren, zij zal een opstelling hiervan aan de Raad overleggen (in geval van dispuut bemiddelt de Deken).     (…)     Cliëntenstop [appellant sub 1] zal zich bij het Juridisch Loket (afdeling inschrijving te Utrecht) laten uitschrijven voor (verdere) doorverwijzingen." 11.2.    Uit dit gespreksverslag volgt dat [appellant sub 1] met de raad en de deken heeft afgesproken dat zij de hoofdverantwoordelijkheid van de zaken over de wanbetalersregeling aan [persoon] zou overdragen. Verder is afgesproken dat de deken zou bemiddelen voor het geval een geschil zou ontstaan over de declaratie van de tot dan toe door [appellant sub 1] verrichte werkzaamheden. Uit het gespreksverslag volgt niet dat [appellant sub 1] bij een dergelijk geschil weer de hoofdverantwoordelijkheid van de zaken op zich zou nemen. Uit het gespreksverslag volgt evenmin dat de overdracht van de zaken aan [persoon] voorwaardelijk was. Het ontstane geschil over de declaratie van de werkzaamheden die al door [appellant sub 1] waren verricht, biedt geen grond om haar te volgen in het betoog dat de met de raad gemaakte afspraken zijn komen te vervallen. 11.3.    Uit de mailberichten van 22 september 2015, 27 september 2015 en 27 november 2016 blijkt het beklag van voormalige cliënten van [appellant sub 1] over de opvolgend advocaat. Daargelaten dat [appellant sub 1] die cliënten had kunnen wijzen op de voorliggende klachtprocedure en hen zo nodig had kunnen doorverwijzen naar de deken, brengt dit beklag evenmin met zich dat de tussen partijen gemaakte afspraken zijn komen te vervallen.       Het betoog faalt.   Wettelijke grondslag 12.    [appellant sub 1] heeft verder in beroep betoogd dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat artikel 7 van de Wrb, dat de raad aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, geen weigeringsgrond behelst. [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat de weigeringsgronden limitatief in artikel 28 van de Wrb zijn neergelegd en dat de weigering niet op een van die gronden is gebaseerd. Volgens [appellant sub 1] bevat de Wrb geen andere weigeringsgronden en schendt de raad het verbod op willekeur en détournement de pouvoir door artikel 7 van de Wrb oneigenlijk toe te passen. De weigering is volgens [appellant sub 1] ook in strijd met artikel 2:2, derde lid, van de Awb. Voor zover de kwaliteit die zij kan leveren in het geding zou zijn, kan dit uitsluitend leiden tot het intrekken van haar inschrijving als advocaat bij de raad, aldus [appellant sub 1]. 12.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 12.2.    Anders dan [appellant sub 1] betoogt, kan een toevoeging ook op andere dan de in artikel 28 van de Wrb genoemde gronden worden geweigerd. Uit de bewoordingen van de bepaling kan niet worden afgeleid dat de hierin genoemde gronden limitatief zijn. Met het betoog dat de Wrb geen andere weigeringsgronden bevat, gaat [appellant sub 1] voorbij aan de weigeringsgronden van artikel 12, tweede lid, van de Wrb.

12.9.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de besluiten van 27 januari 2017 ongegrond te verklaren.  Verzoek om schadevergoeding 13.    [appellant sub 1] heeft de rechtbank in beroep verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,- per besluit voor de door haar geleden schade ten gevolge van de geweigerde toevoegingen. Ter zitting heeft [appellant sub 1] naar voren gebracht dat het verzoek ziet op inkomensschade vanwege de geweigerde toevoegingen, schade vanwege aantasting in eer en goede naam en spanningsschade omdat haar functioneren telkens ter discussie is gesteld. 13.1.    Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit respectievelijk een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. 13.2.    De gestelde schade is niet het gevolg van het vernietigde, en daarmee onrechtmatige, besluit van 15 juni 2017 waarin het bezwaar van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is verklaard, maar volgens [appellant sub 1] onder meer het gevolg van de weigering van de toevoegingen bij de besluiten van 27 januari 2017. Uit het voorgaande volgt dat die besluiten in stand blijven. De weigering van de toevoegingen is dus geen omstandigheid als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb op grond waarvan de raad kan worden veroordeeld tot vergoeding van geleden schade. Ook de overige gestelde schadeoorzaken bieden geen grond voor het oordeel dat zo’n omstandigheid zich hier voordoet. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.

14.    Het hoger beroep van de cliënten is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren. Het besluit van 15 juni 2017 van de raad dient te worden vernietigd voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon niet-ontvankelijk is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit. 15.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Vanwege de samenhang als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht van deze zaak met de zaken 201809009/1/A2, 201809016/1/A2, beschouwt de Afdeling deze zaken voor de toekenning van de vergoeding in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak. De toekenning van die vergoeding in deze zaak geldt dus niet alleen voor deze zaak, maar ook voor de hiervoor genoemde overige twee samenhangende zaken.  Wat betekent deze uitspraak? 16.    Het voorgaande betekent dat de Afdeling het hoger beroep van de cliënten niet inhoudelijk heeft beoordeeld, maar dat van [appellant sub 1] wel. [appellant sub 1] heeft volgens de Afdeling een rechtstreeks betrokken belang bij de weigering van de toevoegingen en de raad had het bezwaarschrift van [appellant sub 1] hiertegen dus moeten beoordelen. De Afdeling heeft dit naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant sub 1] alsnog gedaan en is tot de conclusie gekomen dat de weigering stand houdt. De Afdeling is verder tot het oordeel gekomen dat geen grond bestaat om [appellant sub 1] een schadevergoeding toe te kennen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk; II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaak nr. 17/4234, voor zover de rechtbank het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond heeft verklaard; IV.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond; V.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 15 juni 2017, voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon tegen de besluiten van 27 januari 2017 hierin niet-ontvankelijk is verklaard; VI.    verklaart dat bezwaar ongegrond; VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af; IX.    veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier. w.g. Borman    w.g. De Vlieger-Mandour voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020 615.   Bijlage   Algemene wet bestuursrecht Artikel 2:2 1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren. [..] 3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten. Artikel 3:3 Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Artikel 6:13 Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Artikel 7:11 1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. […] Wet op de rechtsbijstand Artikel 7 1. Het bestuur heeft tot taak om: a. zorg te dragen voor de organisatie van alsmede de verlening van rechtsbijstand; […] 3. Met het oog op de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste lid, heeft het bestuur voorts tot taak: a. het nemen van besluiten op aanvragen om verlening van toevoegingen; b. de vaststelling en uitbetaling van vergoedingen aan rechtsbijstandverleners en mediators; c. de controle op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators, voorzover deze niet elders in deze wet aan anderen is opgedragen; d. het sluiten van overeenkomsten met ingeschreven advocaten of met personen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder c, alsmede met mediators; Artikel 12 1. Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt. 2. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag: a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend; b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging; c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden; d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, of door een voorziening als bedoeld in artikel 8, tweede lid, voor zover belast met het verlenen van rechtshulp, kan worden afgehandeld. 3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria. Artikel 13 1. Onverminderd het tweede lid wordt rechtsbijstand verleend door: a. door het bestuur ingeschreven advocaten; […] Artikel 14 Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister. Artikel 15 De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op: a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd; b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden; c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is; d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand. Artikel 17 1. De inschrijving wordt door het bestuur doorgehaald bij verlies van de hoedanigheid van advocaat. 2. Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen: a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden; b. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de rechtsbijstandverlening door de advocaat niet voldoet aan redelijkerwijs te stellen eisen van doelmatigheid of zorgvuldigheid; c. indien aan de advocaat een maatregel is opgelegd als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder a tot en met c, van de Advocatenwet dan wel artikel 60aa, tweede lid; d. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de advocaat herhaaldelijk onjuiste informatie heeft verstrekt ten behoeve van het vaststellen van de vergoeding; e. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de wijze van indiening van een aanvraag om een toevoeging; f. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de inrichting en de wijze van indiening van een aanvraag om vaststelling van de vergoeding. Artikel 24 1. Het bestuur beslist op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van: a. rechtsbijstand door een advocaat; […] Artikel 28 1. De raad kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag: a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend; b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging; c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van de raad eenvoudig afgehandeld kan worden; d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, kan worden afgehandeld. 2. Bij de in artikel 12, derde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent het in het eerste lid bepaalde nadere regels worden gesteld. Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria Artikel 2. Rechtsbijstand kan worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten. Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand Art. 2 Verdeling van taken en verantwoordelijkheden binnen de Raad voor Rechtsbijstand 1.

201809090/1/A2. Datum uitspraak: 19 februari 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1.    [appellant sub 1], kantoorhoudend te Amsterdam, 2.    [appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 2C], wonend te [woonplaats] (hierna ook gezamenlijk: de cliënten), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaak nr. 17/4234 in het geding tussen: [appellant sub 1] en de cliënten en het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).

Bij besluiten van 27 januari 2017 heeft de raad de aanvragen van de cliënten om verlening van toevoegingen voor rechtsbijstand door [appellant sub 1] afgewezen. Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de raad het door de cliënten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 3 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, voor zover dit ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1], en het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dit ziet op het bezwaarschrift van de cliënten. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de cliënten hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 201809017/1/A2, 201809009/1/A2, 201809016/1/A2 en 201900650/1/A2, op 22 augustus 2019 ter zitting behandeld, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. dr. C. Raat, de cliënten, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. E.J.W. Reijnders, zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling de gevoegde zaken weer gesplitst.

Inleiding 1.    [appellant sub 1] heeft in haar hoedanigheid van advocaat drie toevoegingen aangevraagd om civiele procedures voor de cliënten te voeren tegen het Zorginstituut Nederland over de door hen verschuldigde bestuursrechtelijke premie. De premie is op de zogenoemde ‘wanbetalersregeling’ van de Zorgverzekeringswet gebaseerd. De raad heeft de toevoegingen, onder de nummers 4LY9784, 4LY1800 en 4LY9787, bij besluiten van 27 januari 2017 geweigerd omdat hij met [appellant sub 1] en de deken van de Orde van Advocaten Amsterdam (hierna: de deken) afspraken heeft gemaakt over de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling aan een andere advocaat. 2.    [appellant sub 1] heeft op eigen naam en namens de cliënten bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van de aanvragen. Het bezwaar van de cliënten is bij het besluit van 16 juni 2017 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar de met [appellant sub 1] gemaakte afspraken over de overdracht van de zaken aan een andere advocaat en artikel 7 van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb), waaruit de taak van de raad volgt om zorg te dragen voor de organisatie en verlening van rechtsbijstand.         Het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon is niet-ontvankelijk verklaard. [appellant sub 1] is als rechtsbijstandverlener geen belanghebbende bij de weigering, aldus de raad. Uitspraak van de rechtbank 3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 juni 2017. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtsbijstandverlener op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling, behoudens bijzondere gevallen, geen belang heeft bij de weigering en hooguit een daarvan afgeleid, indirect belang heeft. Dit wordt anders wanneer het belang van de rechtsbijstandverlener tegengesteld is aan dat van de rechtzoekende, maar volgens de rechtbank is daarvan niet gebleken. De rechtbank heeft het beroep voor zover het ziet op de bezwaren van de cliënten niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 1] slechts een afgeleid, indirect belang bij dat beroep heeft.  4.    [appellant sub 1] heeft in persoon en namens de cliënten hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. De Afdeling zal eerst het hoger beroep van de cliënten behandelen en vervolgens dat van [appellant sub 1] beoordelen. Hoger beroep van de cliënten 5.    De cliënten betogen dat de rechtbank het beroep, voor zover dat ziet op hun bezwaren, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld. Onder verwijzing naar de, op een ander hoger beroep van [appellant sub 1] gewezen, uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3341, voeren de cliënten aan dat de rechtbank het door [appellant sub 1] ingediende beroep had moeten begrijpen als mede ingediend namens hen. Uit die uitspraak leiden zij af dat het volgens de Afdeling niet van belang is hoe het beroepschrift is geformuleerd. 5.1.    Het beroepschrift van 21 juli 2017 is ondertekend door [appellant sub 1] op eigen naam en is in de ‘ik’-vorm opgesteld. Het beroepschrift bevat niet de namen van de cliënten. [appellant sub 1] heeft ook niet in het beroepschrift vermeld dat zij het beroep mede namens hen heeft ingesteld. De enkele vermelding aan het slot van het beroepschrift dat cliënten en [appellant sub 1] de rechtbank verzoeken het beroep gegrond te verklaren, zonder vermelding van de namen van de cliënten, is onvoldoende om [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] als appellanten aan te merken. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is [appellant sub 1] advocaat en mag van haar worden verwacht dat zij duidelijk aangeeft namens wie zij optreedt. De rechtbank wordt gelet op het voorgaande dus gevolgd in haar oordeel dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 15 juni 2017. 5.2.    De tussenuitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:652, waarop het betoog doelt, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel, omdat de situaties niet vergelijkbaar zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8815 en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2889), is het in zaken betreffende de Wrb van belang dat er duidelijkheid bestaat over wie beroep heeft ingesteld omdat in sommige gevallen alleen de rechtsbijstandverlener en in andere gevallen alleen de rechtzoekende belanghebbende is, terwijl zich ook situaties kunnen voordoen waarin beiden belanghebbende zijn. 5.3.    Nu vaststaat dat de cliënten geen beroep bij de rechtbank hebben ingesteld en de situatie dat hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten zich niet voordoet, kunnen de cliënten, gelet op de artikelen 6:13 en 6:24 van de Awb, niet in hun hoger beroep worden ontvangen. Dit betekent dat de Afdeling hetgeen de cliënten verder hebben betoogd niet zal beoordelen. Hoger beroep van [appellant sub 1] 6.    [appellant sub 1] betoogt in hoger beroep, onder verwijzing naar de op 7 november 2018 genomen conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de besluiten van 27 januari 2017. [appellant sub 1] voert aan dat de deze uitsluitend op haar als advocaat betrekking hebben, terwijl geen tuchtrechtelijke maatregel jegens haar is opgelegd, de cliënten bij haar terug blijven komen en de cliënten recht hebben op een toevoeging. [appellant sub 1] stelt dat zij door de besluiten materiële en immateriële schade lijdt. De besluiten  tasten haar inkomen, de normale voortzetting van haar praktijk en haar recht op eer en goede naam aan. Door de besluiten wordt zij dus in een zelfstandig eigen belang, dat aan een zakelijk en fundamenteel recht wordt ontleend, geschaad, aldus [appellant sub 1].  Belanghebbendheid van [appellant sub 1] 6.1.    In geschil is of [appellant sub 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de besluiten van 27 januari 2017.   6.2.    Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 6.3.    Aan de weigering van de toevoegingen heeft de raad de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling van [appellant sub 1] aan een andere advocaat ten grondslag gelegd. Daarbij heeft de raad de cliënten bericht dat zij contact kunnen opnemen met advocaat mr. Groot te Alkmaar, die de zaken heeft overgenomen, of een andere advocaat kunnen kiezen. De Afdeling leidt uit deze motivering af dat de raad [appellant sub 1] beoogt uit te sluiten als rechtsbijstandverlener voor deze zaken. Aannemelijk is dat [appellant sub 1] directe financiële gevolgen hiervan ondervindt. Daarnaast bestaat een reële mogelijkheid dat [appellant sub 1] door de weigering wordt geraakt in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang. Aannemelijk is verder dat [appellant sub 1] er ook zelf belang bij heeft haar rechtspositie in rechte te kunnen verdedigen, aangezien de afspraken die zij met de raad heeft gemaakt aan de basis liggen van de weigering. [appellant sub 1] heeft dus op meerdere gronden een zelfstandig eigen belang dat rechtstreeks is betrokken bij de besluiten van 27 januari 2017. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant sub 1] dus ten onrechte niet als belanghebbende bij de besluiten van 27 januari 2017 aangemerkt en is haar bezwaar in persoon hiertegen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard bij het besluit van 15 juni 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.     Het betoog slaagt.

7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] hierin ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 15 juni 2017, voor zover dit betrekking heeft op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon, vernietigen wegens strijd met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Beroep van [appellant sub 1] 8.    De Afdeling zal de beroepsgronden van [appellant sub 1] die de rechtbank niet heeft beoordeeld hieronder alsnog beoordelen. In hoger beroep zijn die gronden deels herhaald. Formele beroepsgronden 9.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat het besluit van 15 juni 2017 onbevoegd door [algemeen directeur / bestuurder van de raad] is genomen. 9.1.    Op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wrb beslist het bestuur op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van rechtsbijstand door een advocaat.     Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wrb stelt het bestuur bij reglement in ieder geval regels omtrent zijn werkwijze, procedures en besluitvorming alsmede de vertegenwoordiging van het bestuur, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vast.     Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand staat de algemeen directeur / bestuurder van de raad aan het hoofd van de organisatie en is belast met de uitvoering van de bij wet aan de raad opgedragen taken. 9.2.    Het besluit van 15 juni 2017 is ondertekend door [algemeen directeur / bestuurder van de raad] in zijn hoedanigheid van algemeen directeur / bestuurder van de raad. Gelet op voormelde bepalingen is hij hiertoe bevoegd.     Het betoog faalt. 10.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat het besluit van 15 juni 2017 in strijd met de artikelen 7:13 en 3:9 van de Awb is genomen, omdat de leden van de Commissie voor Bezwaar van de raad (hierna: de commissie) niet bij besluit door de raad zijn benoemd. De raad had het advies van de commissie niet zonder meer mogen overnemen, aldus [appellant sub 1]. 10.1.    De Afdeling heeft eenzelfde betoog reeds gemotiveerd verworpen in haar uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3965. Zij ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. De stelling dat enkele leden van de commissie niet de benodigde expertise hebben, heeft [appellant sub 1] voorts niet aannemelijk gemaakt.          Het betoog faalt.  Afspraken vervallen? 11.    [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat de afspraken waarnaar de raad in de besluiten van 27 januari 2017 heeft verwezen, zijn komen te vervallen. Volgens [appellant sub 1] is zij met de raad overeengekomen dat de wanbetalerszaken zouden worden overgedragen aan een andere advocaat, met wie zij zou blijven samenwerken, onder de voorwaarde dat zij voor de tot dan toe verrichte werkzaamheden zou worden betaald. [appellant sub 1] stelt dat de raad die voorwaarde niet heeft nageleefd en veel werkzaamheden niet heeft vergoed. [appellant sub 1] stelt verder dat [persoon], aan wie zij de zaken zou overdragen, de advocatuur heeft verlaten en dat de cliënten erover hebben geklaagd dat de opvolgend advocaat niets in de zaken onderneemt. Volgens [appellant sub 1] zijn de afspraken die zij met de raad heeft gemaakt onder die omstandigheden komen te vervallen. Zij acht zich niet meer gebonden aan de afspraak over het niet meer aannemen van zaken over de wanbetalersregeling. 11.1.    In het verslag van het gesprek dat [appellant sub 1] op 27 oktober 2014 met de raad en de deken heeft gevoerd, is vermeld:     "Uitgangspunt is [appellant sub 1] zit klem, kan niet voor- of achteruit, geen samenwerking met andere advocaten aangaan e.d., zolang er geen uitsluitsel komt over de (verdere) financiering van haar werkzaamheden. Haar zakenportefeuille bestaat uit drie categorieën zaken: I. (bulkzaak) de Borstimplantaten, II. (bulkzaak) de Wanbetalers en categorie III. Overige zaken (een divers geheel van - ingewikkelde - zaken, op verschillende rechtsgebieden). Deze zaken heeft zij - veelal op doorverwijzing, ook van het Juridisch Loket - in haar portefeuille gekregen.     Categorie II zaken (de Wanbetalers): Hoofdverantwoordelijkheid wordt overgedragen aan [persoon] (te [plaats]): de toevoegingen worden op haar naam overgezet (inclusief [naam]), [persoon] beheert verder de (reeds ingediende) begroting en legt verantwoording af aan de Raad over de verrichte (uren en) juridisch handelingen. [persoon] ontvangt de verdere uitbetalingen van de Raad over de verrichte (uren en) juridische handelingen. [persoon] ontvangt de verdere uitbetalingen van de Raad -‘voor de toekomst’- en gaat over de verdeling daarvan. [appellant sub 1] mag haar uren tot nu toe -‘voor het verleden’- declareren, zij zal een opstelling hiervan aan de Raad overleggen (in geval van dispuut bemiddelt de Deken).     (…)     Cliëntenstop [appellant sub 1] zal zich bij het Juridisch Loket (afdeling inschrijving te Utrecht) laten uitschrijven voor (verdere) doorverwijzingen." 11.2.    Uit dit gespreksverslag volgt dat [appellant sub 1] met de raad en de deken heeft afgesproken dat zij de hoofdverantwoordelijkheid van de zaken over de wanbetalersregeling aan [persoon] zou overdragen. Verder is afgesproken dat de deken zou bemiddelen voor het geval een geschil zou ontstaan over de declaratie van de tot dan toe door [appellant sub 1] verrichte werkzaamheden. Uit het gespreksverslag volgt niet dat [appellant sub 1] bij een dergelijk geschil weer de hoofdverantwoordelijkheid van de zaken op zich zou nemen. Uit het gespreksverslag volgt evenmin dat de overdracht van de zaken aan [persoon] voorwaardelijk was. Het ontstane geschil over de declaratie van de werkzaamheden die al door [appellant sub 1] waren verricht, biedt geen grond om haar te volgen in het betoog dat de met de raad gemaakte afspraken zijn komen te vervallen. 11.3.    Uit de mailberichten van 22 september 2015, 27 september 2015 en 27 november 2016 blijkt het beklag van voormalige cliënten van [appellant sub 1] over de opvolgend advocaat. Daargelaten dat [appellant sub 1] die cliënten had kunnen wijzen op de voorliggende klachtprocedure en hen zo nodig had kunnen doorverwijzen naar de deken, brengt dit beklag evenmin met zich dat de tussen partijen gemaakte afspraken zijn komen te vervallen.       Het betoog faalt.   Wettelijke grondslag 12.    [appellant sub 1] heeft verder in beroep betoogd dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat artikel 7 van de Wrb, dat de raad aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, geen weigeringsgrond behelst. [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat de weigeringsgronden limitatief in artikel 28 van de Wrb zijn neergelegd en dat de weigering niet op een van die gronden is gebaseerd. Volgens [appellant sub 1] bevat de Wrb geen andere weigeringsgronden en schendt de raad het verbod op willekeur en détournement de pouvoir door artikel 7 van de Wrb oneigenlijk toe te passen. De weigering is volgens [appellant sub 1] ook in strijd met artikel 2:2, derde lid, van de Awb. Voor zover de kwaliteit die zij kan leveren in het geding zou zijn, kan dit uitsluitend leiden tot het intrekken van haar inschrijving als advocaat bij de raad, aldus [appellant sub 1]. 12.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 12.2.    Anders dan [appellant sub 1] betoogt, kan een toevoeging ook op andere dan de in artikel 28 van de Wrb genoemde gronden worden geweigerd. Uit de bewoordingen van de bepaling kan niet worden afgeleid dat de hierin genoemde gronden limitatief zijn. Met het betoog dat de Wrb geen andere weigeringsgronden bevat, gaat [appellant sub 1] voorbij aan de weigeringsgronden van artikel 12, tweede lid, van de Wrb.

12.9.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de besluiten van 27 januari 2017 ongegrond te verklaren.  Verzoek om schadevergoeding 13.    [appellant sub 1] heeft de rechtbank in beroep verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,- per besluit voor de door haar geleden schade ten gevolge van de geweigerde toevoegingen. Ter zitting heeft [appellant sub 1] naar voren gebracht dat het verzoek ziet op inkomensschade vanwege de geweigerde toevoegingen, schade vanwege aantasting in eer en goede naam en spanningsschade omdat haar functioneren telkens ter discussie is gesteld. 13.1.    Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit respectievelijk een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. 13.2.    De gestelde schade is niet het gevolg van het vernietigde, en daarmee onrechtmatige, besluit van 15 juni 2017 waarin het bezwaar van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is verklaard, maar volgens [appellant sub 1] onder meer het gevolg van de weigering van de toevoegingen bij de besluiten van 27 januari 2017. Uit het voorgaande volgt dat die besluiten in stand blijven. De weigering van de toevoegingen is dus geen omstandigheid als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb op grond waarvan de raad kan worden veroordeeld tot vergoeding van geleden schade. Ook de overige gestelde schadeoorzaken bieden geen grond voor het oordeel dat zo’n omstandigheid zich hier voordoet. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.

14.    Het hoger beroep van de cliënten is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren. Het besluit van 15 juni 2017 van de raad dient te worden vernietigd voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon niet-ontvankelijk is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit. 15.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Vanwege de samenhang als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht van deze zaak met de zaken 201809009/1/A2, 201809016/1/A2, beschouwt de Afdeling deze zaken voor de toekenning van de vergoeding in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak. De toekenning van die vergoeding in deze zaak geldt dus niet alleen voor deze zaak, maar ook voor de hiervoor genoemde overige twee samenhangende zaken.  Wat betekent deze uitspraak? 16.    Het voorgaande betekent dat de Afdeling het hoger beroep van de cliënten niet inhoudelijk heeft beoordeeld, maar dat van [appellant sub 1] wel. [appellant sub 1] heeft volgens de Afdeling een rechtstreeks betrokken belang bij de weigering van de toevoegingen en de raad had het bezwaarschrift van [appellant sub 1] hiertegen dus moeten beoordelen. De Afdeling heeft dit naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant sub 1] alsnog gedaan en is tot de conclusie gekomen dat de weigering stand houdt. De Afdeling is verder tot het oordeel gekomen dat geen grond bestaat om [appellant sub 1] een schadevergoeding toe te kennen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk; II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaak nr. 17/4234, voor zover de rechtbank het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond heeft verklaard; IV.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond; V.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 15 juni 2017, voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon tegen de besluiten van 27 januari 2017 hierin niet-ontvankelijk is verklaard; VI.    verklaart dat bezwaar ongegrond; VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af; IX.    veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier. w.g. Borman    w.g. De Vlieger-Mandour voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020 615.   Bijlage   Algemene wet bestuursrecht Artikel 2:2 1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren. [..] 3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten. Artikel 3:3 Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Artikel 6:13 Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Artikel 7:11 1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. […] Wet op de rechtsbijstand Artikel 7 1. Het bestuur heeft tot taak om: a. zorg te dragen voor de organisatie van alsmede de verlening van rechtsbijstand; […] 3. Met het oog op de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste lid, heeft het bestuur voorts tot taak: a. het nemen van besluiten op aanvragen om verlening van toevoegingen; b. de vaststelling en uitbetaling van vergoedingen aan rechtsbijstandverleners en mediators; c. de controle op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators, voorzover deze niet elders in deze wet aan anderen is opgedragen; d. het sluiten van overeenkomsten met ingeschreven advocaten of met personen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder c, alsmede met mediators; Artikel 12 1. Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt. 2. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag: a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend; b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging; c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden; d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, of door een voorziening als bedoeld in artikel 8, tweede lid, voor zover belast met het verlenen van rechtshulp, kan worden afgehandeld. 3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria. Artikel 13 1. Onverminderd het tweede lid wordt rechtsbijstand verleend door: a. door het bestuur ingeschreven advocaten; […] Artikel 14 Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister. Artikel 15 De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op: a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd; b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden; c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is; d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand. Artikel 17 1. De inschrijving wordt door het bestuur doorgehaald bij verlies van de hoedanigheid van advocaat. 2. Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen: a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden; b. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de rechtsbijstandverlening door de advocaat niet voldoet aan redelijkerwijs te stellen eisen van doelmatigheid of zorgvuldigheid; c. indien aan de advocaat een maatregel is opgelegd als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder a tot en met c, van de Advocatenwet dan wel artikel 60aa, tweede lid; d. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de advocaat herhaaldelijk onjuiste informatie heeft verstrekt ten behoeve van het vaststellen van de vergoeding; e. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de wijze van indiening van een aanvraag om een toevoeging; f. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de inrichting en de wijze van indiening van een aanvraag om vaststelling van de vergoeding. Artikel 24 1. Het bestuur beslist op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van: a. rechtsbijstand door een advocaat; […] Artikel 28 1. De raad kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag: a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend; b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging; c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van de raad eenvoudig afgehandeld kan worden; d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, kan worden afgehandeld. 2. Bij de in artikel 12, derde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent het in het eerste lid bepaalde nadere regels worden gesteld. Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria Artikel 2. Rechtsbijstand kan worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten. Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand Art. 2 Verdeling van taken en verantwoordelijkheden binnen de Raad voor Rechtsbijstand 1.

Ook uit de bewoordingen van die bepaling volgt niet dat de hierin opgenomen weigeringsgronden limitatief zijn.     Uit de Wrb kan niet worden afgeleid dat de raad verplicht is een toevoeging te verlenen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit volgt ook niet uit het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (hierna: het Brt). Op grond van artikel 2 van het Brt kan rechtsbijstand worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten. De raad is hier dus niet toe gehouden. De Wrb en het Brt laten de raad naar het oordeel van de Afdeling dus de ruimte om op andere gronden dan die in de Wrb zijn genoemd een toevoeging te weigeren. 12.3.    De raad heeft de weigering gebaseerd op artikel 7 van de Wrb. Op grond van het eerste en derde lid van die bepaling heeft de raad tot taak zorg te dragen voor de organisatie en de verlening van rechtsbijstand, en met het oog op de uitvoering hiervan, besluiten te nemen op toevoegingsaanvragen, controle te verrichten op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en overeenkomsten te sluiten met ingeschreven advocaten.     De raad heeft in het kader van zijn taken overleg gevoerd met [appellant sub 1] en de deken en op 27 oktober 2014 afspraken met hen gemaakt over de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling en over een cliëntenstop, door uitschrijving van [appellant sub 1] bij het Juridisch Loket te Utrecht voor (verdere) doorverwijzingen. Uit een brief van 19 maart 2015 van de deken aan [appellant sub 1] volgt dat ernstige problemen bestonden die ook de rechtstreekse belangen van de cliënten van [appellant sub 1] betroffen. In een brief van 19 oktober 2015 van de deken is vermeld dat de overdracht van de wanbetalerszaak naar het oordeel van de raad en de Amsterdamse orde noodzakelijk was, in verband met de wijze waarop [appellant sub 1] de zaken behandelde en de op het moment van de overdracht in de nabije toekomst te verrichten werkzaamheden die, mede gezien de belasting door overige zaken in haar praktijk, niet aan haar konden worden toevertrouwd. De belangen van de cliënten hebben geprevaleerd boven de mogelijke belangen van [appellant sub 1], aldus de brief.     Nu uit het gespreksverslag van 27 oktober 2014 volgt dat [appellant sub 1] klem zat en met de raad en de deken heeft afgesproken dat de zaken over de wanbetalersregeling zouden worden overgedragen aan een andere advocaat, hetgeen blijkens de brieven van de deken noodzakelijk was in het belang van de cliënten, heeft de raad de toevoegingen in redelijkheid kunnen weigeren op grond van de controlerende en besluitvormende taken die in artikel 7 van de Wrb zijn neergelegd. Voor het oordeel dat de raad daarmee in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld of zijn bevoegdheid om een toevoeging te weigeren heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, bestaat geen grond. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wrb (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 5) wil de wetgever bereiken dat de verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand van goede kwaliteit is en voldoet aan eisen van doelmatigheid. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de weigeringen dat doel. 12.4.    [appellant sub 1] wordt niet gevolgd in haar betoog dat het doorhalen van de inschrijving als bedoeld in artikel 17 van de Wrb de enige weg was als de kwaliteit van de rechtshulpverlening in het geding was. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 6 en 7) kan de raad slechts van de bevoegdheid tot uitschrijving gebruikmaken als minder vergaande maatregelen geen soelaas bieden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet onredelijk gehandeld door in dit geval te kiezen voor een minder ingrijpend middel.  12.5.    De afwijzing van de aanvragen betekent niet dat de cliënten in het geheel geen recht hebben op gesubsidieerde rechtsbijstand. De raad heeft de cliënten verwezen naar een andere advocaat. 12.6.    Het betoog dat de afwijzing van de aanvragen in strijd is met artikel 2:2, derde lid, van de Awb wordt niet gevolgd. Die bepaling heeft geen betrekking op beslissingen omtrent toevoeging van advocaten. 12.7.    Gelet op het voorgaande heeft de raad de toevoegingsaanvragen in redelijkheid kunnen weigeren. 12.8.    Het betoog faalt.

Ook uit de bewoordingen van die bepaling volgt niet dat de hierin opgenomen weigeringsgronden limitatief zijn.     Uit de Wrb kan niet worden afgeleid dat de raad verplicht is een toevoeging te verlenen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit volgt ook niet uit het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (hierna: het Brt). Op grond van artikel 2 van het Brt kan rechtsbijstand worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten. De raad is hier dus niet toe gehouden. De Wrb en het Brt laten de raad naar het oordeel van de Afdeling dus de ruimte om op andere gronden dan die in de Wrb zijn genoemd een toevoeging te weigeren. 12.3.    De raad heeft de weigering gebaseerd op artikel 7 van de Wrb. Op grond van het eerste en derde lid van die bepaling heeft de raad tot taak zorg te dragen voor de organisatie en de verlening van rechtsbijstand, en met het oog op de uitvoering hiervan, besluiten te nemen op toevoegingsaanvragen, controle te verrichten op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en overeenkomsten te sluiten met ingeschreven advocaten.     De raad heeft in het kader van zijn taken overleg gevoerd met [appellant sub 1] en de deken en op 27 oktober 2014 afspraken met hen gemaakt over de overdracht van de zaken over de wanbetalersregeling en over een cliëntenstop, door uitschrijving van [appellant sub 1] bij het Juridisch Loket te Utrecht voor (verdere) doorverwijzingen. Uit een brief van 19 maart 2015 van de deken aan [appellant sub 1] volgt dat ernstige problemen bestonden die ook de rechtstreekse belangen van de cliënten van [appellant sub 1] betroffen. In een brief van 19 oktober 2015 van de deken is vermeld dat de overdracht van de wanbetalerszaak naar het oordeel van de raad en de Amsterdamse orde noodzakelijk was, in verband met de wijze waarop [appellant sub 1] de zaken behandelde en de op het moment van de overdracht in de nabije toekomst te verrichten werkzaamheden die, mede gezien de belasting door overige zaken in haar praktijk, niet aan haar konden worden toevertrouwd. De belangen van de cliënten hebben geprevaleerd boven de mogelijke belangen van [appellant sub 1], aldus de brief.     Nu uit het gespreksverslag van 27 oktober 2014 volgt dat [appellant sub 1] klem zat en met de raad en de deken heeft afgesproken dat de zaken over de wanbetalersregeling zouden worden overgedragen aan een andere advocaat, hetgeen blijkens de brieven van de deken noodzakelijk was in het belang van de cliënten, heeft de raad de toevoegingen in redelijkheid kunnen weigeren op grond van de controlerende en besluitvormende taken die in artikel 7 van de Wrb zijn neergelegd. Voor het oordeel dat de raad daarmee in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld of zijn bevoegdheid om een toevoeging te weigeren heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, bestaat geen grond. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wrb (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 5) wil de wetgever bereiken dat de verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand van goede kwaliteit is en voldoet aan eisen van doelmatigheid. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de weigeringen dat doel. 12.4.    [appellant sub 1] wordt niet gevolgd in haar betoog dat het doorhalen van de inschrijving als bedoeld in artikel 17 van de Wrb de enige weg was als de kwaliteit van de rechtshulpverlening in het geding was. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 6 en 7) kan de raad slechts van de bevoegdheid tot uitschrijving gebruikmaken als minder vergaande maatregelen geen soelaas bieden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet onredelijk gehandeld door in dit geval te kiezen voor een minder ingrijpend middel.  12.5.    De afwijzing van de aanvragen betekent niet dat de cliënten in het geheel geen recht hebben op gesubsidieerde rechtsbijstand. De raad heeft de cliënten verwezen naar een andere advocaat. 12.6.    Het betoog dat de afwijzing van de aanvragen in strijd is met artikel 2:2, derde lid, van de Awb wordt niet gevolgd. Die bepaling heeft geen betrekking op beslissingen omtrent toevoeging van advocaten. 12.7.    Gelet op het voorgaande heeft de raad de toevoegingsaanvragen in redelijkheid kunnen weigeren. 12.8.    Het betoog faalt.