ECLI:NL:RVS:2020:500

201902881/1/A1.Datum uitspraak: 19 februari 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellante], gevestigd te [plaats], en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder. Bij besluit van 28 november 2017 heeft de staatssecretaris [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer samen met artikel 2, onder 35, sub g, van Verordening (EG) 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de EVOA) bij de overbrenging van een sloopschip van België naar de werf van [appellante] in [plaats]. De last is tevens opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, vijfde lid, Wet milieubeheer samen met artikel 18, tweede lid, van de EVOA. Bij besluit van 28 februari 2019 heeft de staatssecretaris het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en C.G.A. Velthoen, is verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier. w.g. Van Altena w.g. De Koningvoorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020 712. BIJLAGE EVOA - Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: 1. afvalstoffen": afvalstoffen als omschreven in artikel 1, lid 1, onder a), van Richtlijn 2006/12/EG; (…) 6. „ nuttige toepassing": een handeling als omschreven in artikel 1, lid 1, onder f), van Richtlijn 2006/12/EG; (…) 10. „ houder": de producent van de afvalstoffen dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft (als omschreven in artikel 1, lid 1, onder c), van Richtlijn 2006/12/EG); (…) 14. „ ontvanger": de persoon of onderneming onder de rechtsmacht van het land van bestemming naar wie of waarnaar de afvalstoffen voor nuttige toepassing of verwijdering worden overgebracht; 15. „ kennisgever": a. a) in geval van overbrenging vanuit een lidstaat, de onder de rechtsmacht van die lidstaat vallende natuurlijke of rechtspersoon die voornemens is de afvalstoffen over te brengen of te laten overbrengen en gehouden is door de kennisgevingsplicht. De kennisgever is een van de hieronder genoemde personen of instanties in de aangegeven volgorde: i. i) de eerste producent; of ii) de vergunde nieuwe producent die handelingen verricht vóór de overbrenging; of iii) een vergunde inzamelaar die de overbrenging — die zal aanvangen vanaf één locatie waarvan kennisgeving is gedaan — uit diverse kleine hoeveelheden van eenzelfde soort afvalstoffen uit verschillende bronnen heeft samengesteld; of iv) een geregistreerde handelaar die door de eerste producent, de nieuwe producent of de bevoegde inzamelaar, zoals bedoeld onder i), ii) en iii), schriftelijk gemachtigd werd om namens hen als kennisgever op te treden; v) een geregistreerde makelaar die door de eerste producent, de nieuwe producent of de bevoegde inzamelaar, zoals bedoeld onder i), ii) en iii), schriftelijk gemachtigd werd om namens hen als kennisgever op te treden; vi) wanneer alle onder i), ii), iii), iv), en eventueel v), bedoelde personen onbekend of insolvabel zijn, de houder. Indien een kennisgever als bedoeld onder iv) of v) niet voldoet aan de bepalingen inzake de terugnameplicht van de artikelen 22 tot en met 25, wordt voor de toepassing van die bepalingen als kennisgever beschouwd, de eerste producent, de nieuwe producent of de bevoegde inzamelaar als omschreven onder i), ii), of iii), die deze handelaar of makelaar gemachtigd heeft namens hem te handelen. In geval een gemachtigde handelaar of makelaar als omschreven onder iv) of v) kennisgeving doet van een illegale overbrenging, wordt voor de toepassing van deze verordening als kennisgever beschouwd, de persoon als omschreven onder i), ii), of iii), die deze handelaar of makelaar gemachtigd heeft; (…) 33. „ vervoer": het verplaatsen van afvalstoffen over de weg, via het spoor, door de lucht, over zee of via binnenwateren; 34. „ overbrenging": het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben: a. a) tussen een land en een ander land (…). 35. „ illegale overbrenging": een overbrenging van afvalstoffen: a. a) zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening, of b) zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening (…). Artikel 3 Algemeen procedureel kader 1. Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel: (…) b) indien bestemd voor nuttige toepassing: i. i) de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel; ii) de afvalstoffen van bijlage IV A; iii) de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen; iv) mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A. 2. Overbrengingen van de volgende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen vallen onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat: a. a) afvalstoffen van bijlage III of III B; (…). Artikel 18 Afvalstoffen die van bepaalde informatie vergezeld dienen te gaan 1. Voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4, die bestemd zijn voor transport gelden de volgende procedures: a. a) teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, zorgt de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor dat de afvalstoffen vergezeld gaan van de in bijlage VII genoemde informatie; b) bijlage VII wordt door de opdrachtgever van de overbrenging ondertekend voordat de overbrenging plaatsvindt en wordt door de inrichting van nuttige toepassing of het laboratorium en de ontvanger ondertekend wanneer zij de betrokken afvalstoffen ontvangen. 2. Het in bijlage VII bedoelde contract tussen de opdrachtgever van de overbrenging en de ontvanger voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen dient bij de aanvang van de overbrenging juridisch bindend te zijn en dient een verplichting te bevatten voor de opdrachtgever van de overbrenging, of, wanneer deze de overbrenging of de nuttige toepassing niet kan voltooien (bv. insolventie), voor de ontvanger, om, indien de overbrenging of de nuttige toepassing niet op de geplande wijze kunnen worden voltooid of indien een illegale overbrenging heeft plaatsgevonden: a. a) de afvalstoffen terug te nemen of ervoor te zorgen dat ze op een andere wijze nuttig worden toegepast en b) indien nodig te zorgen voor de tussentijdse opslag ervan. Op verzoek van de betrokken bevoegde autoriteit verstrekt de opdrachtgever of de ontvanger van de overbrenging een afschrift van het contract. Bijlage III LIJST VAN AFVALSTOFFEN DIE VERGEZELD MOETEN GAAN VAN BEPAALDE INFORMATIE ALS BEDOELD IN ARTIKEL 18 („GROENE" LIJST VAN AFVALSTOFFEN) (…) Deel II De volgende afvalstoffen dienen eveneens vergezeld te gaan van bepaalde informatie als bedoeld in artikel 18: (…) Andere metaalhoudende afvalstoffen (…) GC030 (ex 890800): schepen en ander drijvend materieel bestemd voor de sloop, waaruit eventuele lading en andere van de scheepsexploitatie afkomstige materialen die als gevaarlijke stof of afvalstof geclassificeerd zijn, naar behoren zijn verwijderd (…). Bijlage VII Begeleidende informatie bij overbrengingen van afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4 Kaderrichtlijn Afvalstoffen - Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312/3) Artikel 3 Definities In deze richtlijn wordt verstaan onder: 1. afvalstof": elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen; (…) 13. „ hergebruik": elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld; 14. „ verwerking": nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen; 15. „ nuttige toepassing": elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen; 16. „ voorbereiding voor hergebruik": elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is; 17. „ recycling": elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal; (…) 19. „ verwijdering": iedere handeling die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. Bijlage I bevat een niet-limitatieve lijst van verwijderingshandelingen. Artikel 6 Einde-afvalfase 1. Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden: a. a) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen; b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp; c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid (…). Artikel 41 Intrekking en overgangsbepalingen De Richtlijnen 75/439/EEG, 91/689/EEG en 2006/12/EG worden met ingang van 12 december 2010 ingetrokken. (…) Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar deze richtlijn en worden gelezen volgens de in bijlage V opgenomen concordantietabel. Wet milieubeheer Artikel 10.60 (…) 2. Het is verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen (…). Artikel 18.2b Onze Minister heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens: (…) d. de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen. (…) 4. Onze Minister heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de bij of krachtens hoofdstuk 10 gestelde verplichtingen, voor zover zij betrekking hebben op: a. overbrengen van afvalstoffen als bedoeld in titel 10.7 (…). Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 5.15 Onze betrokken Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet in gevallen waarin: a. hem de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving daarvan is opgedragen, of b. geen ander bestuursorgaan daartoe bevoegd is. 1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De desbetreffende regels zijn in de uitspraak, voor zover nodig, kort samengevat. 2. [ appellante] exploiteert een inrichting voor scheepsrecycling in [plaats]. Er worden geregeld vaartuigen vanuit het buitenland naar de inrichting van [appellante] overgebracht om daar te worden verwerkt. [appellante] heeft op 21 juli 2017 in de rol van nieuwe eigenaar en ontvanger, twee vaartuigen vanuit Antwerpen naar haar inrichting in [plaats] laten overbrengen. [appellante] is tevens de opdrachtgever van de overbrenging. Een van de vaartuigen betreft de duwbak [naam]. De duwbak is inmiddels gesloopt. Op 21 juli 2017 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) geconstateerd dat de duwbak [naam] naar Nederland werd overgebracht. De ILT heeft verder geconstateerd dat de duwbak [naam] in slechte staat verkeerde en niet was voorzien van geldige certificaten. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de duwbak [naam] dient te worden aangemerkt als een afvalstof waarvoor de procedure genoemd in artikel 18 van de EVOA geldt. Volgens de staatssecretaris heeft de overbrenging in strijd met dat artikel plaatsgevonden. Dit omdat bij het transport van de duwbak de vereiste bijlage VII informatie niet aanwezig was. De overbrenging heeft in strijd met artikel 2, onder 35, sub g, van de EVOA plaatsgevonden, hetgeen verboden is op grond van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Er is volgens de staatssecretaris ook in strijd met het vijfde lid van dat artikel gehandeld. Op grond van artikel 18, tweede lid, van de EVOA moest namelijk voor aanvang van de overbrenging een juridisch bindend contract zijn gesloten tussen de opdrachtgever en de ontvanger van de afvalstof dat onder andere een terugnameverplichting dient te bevatten voor het geval de overbrenging niet op de geplande wijze kan worden voltooid of een illegale overbrenging heeft plaatsgevonden. Gelet op deze overtredingen heeft de staatssecretaris [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt concreet in dat [appellante] geen afvalstoffen mag overbrengen zonder dat de bijlage VII informatie, die voor de afvalstoffen in kwestie is vereist, bij het transport aanwezig is. De last houdt tevens in dat [appellante] geen afvalstoffen mag overbrengen zonder dat bij aanvang van de overbrenging een juridisch bindend contract is gesloten tussen de opdrachtgever en de ontvanger van de afvalstoffen dat aan alle eisen voldoet die de EVOA daaraan stelt. Overtreding 3. [ appellante] betoogt dat geen sprake is geweest van een overtreding, omdat de duwbak [naam] geen afvalstof is. Het enkele feit dat de meetbrief was verlopen maakt niet dat de duwbak als afvalstof moet worden aangemerkt. In dit verband merkt zij verder op dat zij de duwbak heeft aangekocht om door te verkopen. Als zij die intentie niet had gehad, had ze nooit een bedrag van € 52.500,00 betaald voor de duwbak. Uiteindelijk is de geplande verkoop niet doorgegaan en er waren geen andere kopers op korte termijn. Om te voorkomen dat er liggeld moest worden betaald voor de duwbak, heeft [appellante] ervoor gekozen om de duwbak te slopen. 3.1. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de duwbak [naam] een afvalstof is als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de EVOA. 3.2. In artikel 3, eerste lid, van de EVOA zijn afvalstoffen omschreven waarvoor bij overbrengingen binnen de Gemeenschap de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in titel II, dient te worden gevolgd. Volgens dat artikel valt de overbrenging van afvalstoffen die onder één code van onder meer bijlage III (de groene lijst van afvalstoffen) vallen niet onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming als vastgesteld in titel II. Deze bepaling ziet op afvalstoffen die zijn bestemd voor verwijdering, alsmede op de daarin omschreven afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing. Uit het tweede lid volgt dat overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van bijlage III (de groene lijst van afvalstoffen) onder de algemene verplichtingen vallen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat. In bijlage III is code GC030 opgenomen die luidt als volgt: "schepen en ander drijvend materieel bestemd voor de sloop, waaruit eventuele lading en andere van de scheepsexploitatie afkomstige materialen die als gevaarlijke stof of afvalstof geclassificeerd zijn, naar behoren zijn verwijderd." Uit artikel 2, onderdeel 1, van de EVOA volgt dat in de EVOA onder het begrip "afvalstoffen" dient te worden verstaan: "afvalstoffen als omschreven in artikel 1, lid 1, onder a), van Richtlijn 2006/12/EG". Richtlijn 2006/12/EG is met ingang van 12 december 2010 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312/3; hierna: de Kaderrichtlijn Afvalstoffen). Uit artikel 41 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, bezien in samenhang met bijlage V bij die Richtlijn, volgt dat de verwijzing in de EVOA naar artikel 1, eerste lid, onder a, van Richtlijn 2006/12/EG geldt als een verwijzing naar artikel 3, onder 1, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Artikel 3, onder 1, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen bevat de volgende definitie van het begrip "afvalstof": "elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen". 3.3. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met de doelstelling van de richtlijn en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland, ECLI:EU:C:2000:318, punten 73, 88 en 97, en arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232, punt 24). De kwalificatie als afvalstof hangt vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" (arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). In punt 40 van het laatstgenoemde arrest heeft het Hof voorts geoordeeld dat het begrip afvalstof alle voorwerpen en stoffen kan omvatten waarvan de eigenaar zich ontdoet, zelfs al hebben zij commerciële waarde en worden zij opgehaald voor handelsdoeleinden met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik. In het arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, heeft het Hof onder punt 38 geoordeeld dat bij de uitlegging van de uitdrukking „zich ontdoen van" rekening moet worden gehouden met onder meer de doelstelling van richtlijn 2006/12 en dat deze uitdrukking, en dus het begrip afvalstof in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12, niet restrictief mag worden uitgelegd. Onder punt 42 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat in dit verband bijzondere aandacht verdient dat het voorwerp of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat dit voorwerp of deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dat het geval is, bestaat er een risico dat de houder zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door het voorwerp of de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. Dergelijke voorwerpen of stoffen vallen onder het begrip afvalstof in de zin van Richtlijn 2006/12/EG. 5. De conclusie is dat de last terecht is opgelegd. Bij de overbrenging van afvalstoffen die onder de groene lijst van afvalstoffen in bijlage III bij de EVOA vallen dient [appellante] zich te houden aan artikel 18 van de EVOA. Doet zij dit niet zal zij een dwangsom verbeuren. 6. Het beroep is ongegrond. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Onder punt 53 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat het geenszins gerechtvaardigd is om goederen, stoffen of producten die de houder wil exploiteren of verhandelen te onderwerpen aan de bepalingen van richtlijn 2006/12. In het licht van de verplichting het begrip afvalstof ruim uit te leggen, moet deze redenering evenwel worden beperkt tot situaties waarin het hergebruik van het goed of de stof in kwestie niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder dat vooraf een van de in bijlage II B bij richtlijn 2006/12 bedoelde procedés voor de nuttige toepassing van afvalstoffen hoeft te worden benut. 3.4. Er is geen aanleiding om bij de uitleg van het begrip "afvalstof" onder de Kaderrichtlijn Afvalstoffen andere maatstaven aan te leggen dan bij de uitleg van dit begrip onder Richtlijn 2006/12/EG of andere richtlijnen die hetzelfde begrip hanteren. Voor de uitleg van het begrip "afvalstof" onder de Kaderrichtlijn Afvalstoffen kan derhalve worden aangesloten bij de rechtspraak van het Hof van Justitie over dat begrip onder de Richtlijn 2006/12/EG en andere betrokken richtlijnen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1157). 3.5. De staatssecretaris heeft aan zijn standpunt dat de duwbak [naam] een afvalstof is diverse overwegingen ten grondslag gelegd, die in onderling verband en samenhang moeten worden bezien. De staatssecretaris heeft onder meer van belang geacht dat de ILT tijdens de overbrenging heeft geconstateerd dat de duwbak is slechte staat verkeerde en lek was ten gevolge van slecht onderhoud. Het lek moest ter plaatse worden gerepareerd om te voorkomen dat het schip zou zinken, alvorens het zijn bestemming de werf van [appellante] te [plaats] zou bereiken. Vervolgens is een paar dagen later geconstateerd dat een deel van de duwbak in het water dreigde te vallen. Om dat te voorkomen is dat deel van de duwbak verwijderd en kort daarna is de duwbak gesloopt. Hieruit volgt volgens de staatssecretaris dat de duwbak [naam] in een zodanige slechte staat verkeerde dat het niet als duwbak of andersoortig vaartuig inzetbaar was. Het kon ook niet tegen betrekkelijk geringe kosten weer klaar voor hergebruik worden gemaakt. Verder heeft de staatssecretaris van belang geacht dat de duwbak [naam] niet was voorzien van een geldige meetbrief en geldig certificaat om te mogen varen. De staatssecretaris heeft ook van belang geacht dat het slopen van schepen de kernactiviteit is van [appellante]. 3.6. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de staatssecretaris dat de duwbak [naam] als een afvalstof in de zin van de EVOA moet worden aangemerkt onjuist is. Onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1344, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris bij de kwalificatie van de duwbak [naam] als afvalstof terecht heeft betrokken dat de duwbak gelet op de slechte staat waarin hij verkeerde niet als duwbak werd en kon worden gebruikt, althans niet dan na ingrijpende en kostbare reparaties. [appellante] heeft dat laatste niet weersproken. De duwbak mocht ook niet als zodanig worden gebruikt nu het geen geldige meetbrief en certificaat om te mogen varen had. Dat de geldigheidsduur van de meetbrief, zoals [appellante] stelt, kort voor de overbrenging zou zijn verstreken, maakt dat niet anders. Doorslaggevend in dit geval is dat de meetbrief ten tijde van de verkoop en overbrenging niet meer geldig was. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris de duwbak [naam] terecht als afvalstof aangemerkt. Het betoog van [appellante] dat de duwbak zou worden doorverkocht leidt niet tot een ander oordeel. Eventuele doorverkoop heeft niet tot gevolg dat de duwbak zijn afvalstatus verliest. Ook het betoog over de waarde van de duwbak leidt niet tot het oordeel dat de duwbak [naam] geen afvalstof is. Uit het hiervoor genoemde arrest van het Hof van Justitie van 24 juni 2008 volgt immers dat de omstandigheid dat een stof een commerciële waarde heeft, er niet toe leidt dat deze stof niet kan worden aangemerkt als afvalstof. 3.7. Uit het voorgaande volgt dat de duwbak moet worden aangemerkt als een afvalstof. De duwbak valt onder code GCO30 van de groene lijst van afvalstoffen in bijlage III bij de EVOA, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Dit betekent dat in dit geval voor de overbrenging geen voorafgaande kennisgeving en toestemming was vereist maar dat kon worden volstaan met de algemene informatieverplichtingen als bedoeld in artikel 18 van de EVOA. Nu de overbrenging niet volgens dat artikel heeft plaatsgevonden, hetgeen door [appellante] ook niet wordt bestreden, wordt in strijd met artikel 10.60 van de Wet milieubeheer gehandeld. De staatssecretaris was derhalve bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het betoog faalt. Waarschuwing 4. [appellante] betoogt dat de staatssecretaris niet in redelijkheid gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Zij voert aan dat de staatssecretaris in dit geval - gelet op het door hem gehanteerde handhavingsbeleid waarbij gebruik wordt gemaakt van een zogenoemde interventieladder - had moeten kiezen voor het geven van een waarschuwing. Het doel van de last had volgens haar bereikt kunnen worden door het afgeven van een waarschuwing. In dit verband wordt zij ten onrechte door de staatssecretaris als recidivist aangemerkt. Volgens haar zijn er geen nieuwe overtredingen geconstateerd sinds de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1344. Zij stelt verder dat invordering van dwangsommen leidt tot betalingsproblemen. Er is namelijk een groot aantal lasten aan haar opgelegd. 4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 4.2. De staatssecretaris heeft in dit geval ervoor gekozen om een last onder dwangsom op te leggen en niet te volstaan met een waarschuwing omdat [appellante] gelet op de aard van haar inrichting en kernactiviteit op de hoogte had moeten zijn van de EVOA-regelgeving. Dit geldt zeker voor [appellante] omdat er al eerder vergelijkbare overtredingen hebben plaatsgevonden, aldus de staatssecretaris. 4.3. Bij het opleggen van handhavingsmaatregelen hanteert de staatssecretaris als beleid de zogenoemde interventieladder. Deze ladder kent verschillende interventiecategorieën, waaronder het geven van informatie, het geven van een waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1344, volgt uit de interventieladder niet dat de staatssecretaris niet een last onder dwangsom mag opleggen zonder eerst voorlichting of een waarschuwing te geven. Het betoog van [appellante] over de interventieladder leidt dan ook niet tot de conclusie dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom. 4.4. In hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor dat oordeel. Dat het doel van de last ook op een andere manier kon worden bereikt, maakt niet dat de staatssecretaris de last niet mocht opleggen.