ECLI:NL:RVS:2020:369

201902407/1/A3.Datum uitspraak: 5 februari 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], 2. de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 februari 2019 in zaak nr. 18/172 in het geding tussen: [appellante sub 1] en de staatssecretaris.

Bij besluit van 21 november 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante sub 1] een bestuurlijke boete van € 108.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). Bij besluit van 5 december 2017 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 21 november 2016 herroepen en het boetebedrag bepaald op € 36.000,-. Bij uitspraak van 6 februari 2019 heeft de rechtbank: - het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, - het besluit van 5 december 2017 vernietigd, voor zover het betreft de hoogte van de boete, - het besluit van 21 november 2016 herroepen, voor zover het betreft de hoogte van de boete, en - bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 5 december 2017, voor zover dat is vernietigd. De uitspraak van de rechtbank is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante sub 1] heeft een zienswijze ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2019, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. C.M. Saris, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim, zijn verschenen.

Inleiding 1. De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), het Arbobesluit en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandigheden-wetgeving (hierna: de Beleidsregel), zoals die luidde ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 2. Op 19 augustus 2015 heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden bij de vestiging van [appellante sub 1] aan [locatie] te [plaats]. Tijdens het lossen van een vrachtwagen is een werkneemster van [appellante sub 1] (hierna: het slachtoffer) gewond geraakt. Naar aanleiding van het arbeidsongeval heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW onderzoek verricht. Daarbij zijn ook verklaringen van het slachtoffer en direct betrokkenen opgenomen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 7 april 2016. Daarin staat dat het slachtoffer en een collega tijdens het lossen op de laadklep van de vrachtwagen zijn gestapt toen die laadklep in een horizontale stand stond. Op de laadklep stonden drie rolcontainers tot aan de zogeheten rolstops. Rolstops zijn een voorziening op de laadklep om het afrollen van rollende lasten te voorkomen. Het slachtoffer en de collega hebben de containers naar achteren geduwd en de rolstops daarna met hun voeten naar beneden geklapt. De containers waren vanaf dat moment niet meer beveiligd tegen het afrollen. Een container is van de laadklep afgerold en heeft het slachtoffer getroffen. Zij is daarbij gewond geraakt aan een knie en onderbeen en is opgenomen in het ziekenhuis voor behandeling. Besluitvorming 3. Aan het besluit van 21 november 2016 heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellante sub 1] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Ingevolge deze bepaling wordt het gevaar om getroffen of geraakt te worden of om bekneld te raken door of tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan voorkomen. Indien dat niet mogelijk is, wordt het gevaar zoveel mogelijk beperkt. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van de Beleidsregel. Het normbedrag voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit bedraagt € 9.000,-. Omdat het arbeidsongeval heeft geleid tot een ziekenhuisopname dient dit bedrag met vier te worden vermenigvuldigd tot € 36.000,-. Omdat er sprake is van recidive is dit bedrag verhoogd tot € 108.000,-. Bij de totstandkoming van het besluit van 21 november 2016 heeft de minister beoordeeld of [appellante sub 1] heeft voldaan aan de vier matigingsgronden die in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel zijn vermeld. Volgens de minister is dat niet het geval. Ten eerste wordt in de praktijk afgeweken van de werkwijze die [appellante sub 1] heeft ontwikkeld. De werkwijze in de praktijk is een onveilige werkwijze. Ten tweede konden de randvoorwaarden die [appellante sub 1] heeft gecreëerd niet voorkomen dat het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. Ten derde is niet aannemelijk gemaakt dat het slachtoffer adequate instructies heeft gekregen. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat het slachtoffer en de collega hebben verklaard dat zij die instructies nooit hebben gekregen. Ten vierde heeft [appellante sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat er adequaat toezicht is gehouden. Omdat de werkwijze in de praktijk onveilig is, kan er ook geen adequaat toezicht zijn. Bovendien heeft de collega verklaard dat hij nog nooit is aangesproken op de werkwijze die zij in de praktijk volgen, aldus de minister. Bij het besluit van 5 december 2017 heeft de staatssecretaris het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het boetebedrag verlaagd naar € 36.000,-. Aangevallen uitspraak 4. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden, zodat er een bevoegdheid bestond om een boete op te leggen. De boete van € 36.000,- had moeten worden gematigd, omdat aan de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel is voldaan. [appellante sub 1] heeft namelijk een veilige werkwijze op papier ontwikkeld, zoals de staatssecretaris heeft erkend. In hoeverre die werkwijze in de praktijk wordt gehanteerd, is niet van belang voor de toepassing van die matigingsgrond. Het beroep op de andere matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel slaagt niet. Ook de beroepsgrond dat de boete onevenredig hoog is, vanwege de factoren die [appellante sub 1] in dit verband heeft aangevoerd, slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de boete dient te worden bepaald op een bedrag van € 27.000,-. De hoger beroepen Overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit 5. [ appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. Daartoe voert zij aan dat het gevaar als bedoeld in die bepaling niet voorkomen had kunnen worden. Dat gevaar is zoveel mogelijk beperkt. 5.1. De overtreding houdt in dat het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen niet is voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk is beperkt. Bij het lossen van de vrachtwagen is niet de op papier ontwikkelde werkwijze toegepast waarmee dit gevaar voorkomen had kunnen worden. Omdat dat niet is gebeurd en een andere werkwijze is toegepast, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. Omdat het mogelijk was om het gevaar te voorkomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de beoordeling van de stelling dat dit gevaar zoveel mogelijk is beperkt niet wordt toegekomen. Het betoog faalt. Matiging op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel 6. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel had moeten worden gematigd. Hoewel [appellante sub 1] een veilige werkwijze op papier heeft ontwikkeld, zijn daarmee geen inspanningen verricht die gericht zijn op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. Daarbij is van belang dat er in de praktijk een vaste werkwijze werd gehanteerd, die onveilig is, aldus de staatssecretaris. 6.1. [ appellante sub 1] heeft de risico’s van het laden en lossen van vrachtwagens geïnventariseerd in de RI&E studie van 2 oktober 2014 en voor het lossen een veilige werkwijze ontwikkeld, die is neergelegd in de "Checklist laden en lossen". Die werkwijze houdt onder meer in dat medewerkers op een veilige afstand wachten totdat de laadklep stil op de grond is gebracht. De staatssecretaris stelt dat [appellante sub 1] in de praktijk naast de werkwijze op papier een tweede werkwijze voor het lossen heeft ontwikkeld, die afwijkt van de werkwijze op papier en die onveilig is. Volgens de staatssecretaris valt dit af te leiden uit de foto’s die bij het hoger beroepschrift van [appellante sub 1] zijn gevoegd en waarop een instructie is te zien die in de laad- en losruimte is opgehangen. Dit wordt ook bevestigd door de gehoorde getuigen, aldus de staatssecretaris. In een geval als dit is voor matiging volgens hem geen aanleiding. [appellante sub 1] betwist dat zij een tweede werkwijze die onveilig is heeft ontwikkeld voor de praktijk. Ook in het desbetreffende filiaal in [plaats] werd volgens haar op 19 augustus 2015 door het personeel gewerkt volgens de laad- en losinstructie en werd daartoe door de filiaalmanager een checklist veilig laden en lossen ingevuld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris onvoldoende feiten en omstandigheden aangedragen waarmee wordt aangetoond dat [appellante sub 1] een tweede werkwijze voor de praktijk heeft ontwikkeld.

9. Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat [appellante sub 1] alsnog de boete van € 27.000,- moet betalen. Omdat de rechtbank heeft verzuimd in het dictum van de aangevallen uitspraak de hoogte van de boete vast te stellen op een bedrag van € 27.000,- zal de Afdeling dit alsnog doen. 10. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. bepaalt dat de hoogte van het bedrag van de boete aan [appellante sub 1] wordt vastgesteld op € 27.000,- (zegge: zevenentwintigduizend euro); III. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het incidentele hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,- (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier. w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Manvoorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020 629. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 [...] 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. […]. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 […] 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. […] Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 3.17 Voorkomen gevaar door voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing. Artikel 9.9b 1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […]. c. van hoofdstuk 3: de artikelen 3.1b, 3.2, 3.3, 3.4, eerste tot en met derde lid, 3.5, eerste tot en met vierde en zevende lid, 3.5b, tweede lid, 3.5c tot en met 3.5g, eerste, tweede en vierde lid, 3.5h, tweede tot en met vijfde lid, 3.6 tot en met 3.15, 3.16, eerste en vijfde lid, 3.17 tot en met 3.25, 3.27 tot en met 3.31, 3.33 tot en met 3.35, 3.37 tot en met 3.37t, 3.37u, 3.37v, eerste tot en met derde lid, 3.37w, 3.37y, 3.46 en 3.48; […]. Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving, zoals die luidde ten tijde van belang Artikel 1 Boeteoplegging 1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten: a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven; […]. 3. a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten: […]; 6°. het 6e normbedrag € 9000; […]. 10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: a. bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vijf; b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier; c. in het geval van zware overtredingen (ZO), wordt het normbedrag vermenigvuldigd met twee; d. indien meer dan tien, respectievelijk meer dan vijftig werknemers aan een niet-administratieve overtreding zijn blootgesteld wordt het normbedrag vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee. 11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet; b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze; c. als er adequate instructies zijn gegeven; d. als er adequaat toezicht is gehouden. Bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving Tarieflijst bestuurlijke boete Arbeidsomstandighedenwetgeving

Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in hoger beroep overgelegde foto’s waarop de staatssecretaris zich beroept niet de situatie betreffen van voor het ongeval, maar van daarna. Dat getuigen hebben verklaard over de werkwijze waarop door hen werd gelost, leidt ook niet zonder meer tot de conclusie dat die werkwijze ook door [appellante sub 1] als tweede werkwijze voor de praktijk was ontwikkeld. Omdat [appellante sub 1] een veilige werkwijze op papier heeft ontwikkeld en niet in geschil is dat de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, onder a, van de Beleidsregel is voldaan. Het betoog faalt. Andere matigingsgronden van de Beleidsregel 7. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, c en d, van de Beleidsregel niet slaagt. [appellante sub 1] bestrijdt dat zij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. De laadklep was voorzien van rolstops, de rolcontainer functioneerde goed en de vloer van de laad- en losruimte was vlak. De rechtbank is voorbijgegaan aan recente maatregelen die essentieel zijn voor het veilig laden en lossen. Bovendien dient de boete hoe dan ook gedeeltelijk te worden gematigd. Anders wordt [appellante sub 1] op dezelfde wijze behandeld als een werkgever die geen randvoorwaarden heeft gecreëerd. Ook bestrijdt [appellante sub 1] dat zij geen adequate instructies heeft gegeven. Dat het slachtoffer die instructies niet tot zich heeft genomen, is niet juist. Haar verklaringen op dit punt zijn inconsistent. Bovendien is het slachtoffer een teamleider en mag van haar worden verwacht dat zij bekend was met de instructies. Verder bestrijdt [appellante sub 1] dat er geen adequaat toezicht is gehouden. Toezicht op de teamleider wordt gehouden door de assistent supermarkt-manager. Die is een groot deel van zijn tijd aanwezig op de werkvloer, aldus [appellante sub 1]. 7.1. De staatssecretaris heeft een rapport van de Arbo Unie van 7 maart 2016 overgelegd waarin de bevindingen zijn neergelegd van een onderzoek naar de fysieke belasting bij het lossen van rolcontainers in filialen van [appellante sub 1]. Daarin staat dat niemand in de praktijk de instructie volgt dat rolstops pas worden ingedrukt als de laadklep volledig op de grond is gebracht. Deze instructie is namelijk niet goed uitvoerbaar bij zware containers, aldus het rapport. Die conclusie wordt ondersteund door de verklaringen van het slachtoffer en getuigen van het ongeval. Nu het volgen van de veilige werkwijze op papier niet altijd goed mogelijk was, zijn er geen randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze onder alle omstandigheden. Er is daarom ook geen grond om de boete gedeeltelijk te matigen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aan de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, onder b, van de Beleidsregel niet is voldaan. Het slachtoffer heeft verklaard dat zij niet bekend was met de werkwijze op papier voor het veilig lossen. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] bij het geven van adequate instructies ook dient na te gaan of een werknemer de instructies daadwerkelijk heeft ontvangen en van de inhoud op de hoogte is. Dat dit laatste het geval is, heeft [appellante sub 1] niet aannemelijk gemaakt. Ter onderbouwing van haar stelling dat het slachtoffer bekend was met de werkwijze op papier, heeft [appellante sub 1] gewezen op de instructie "laden en lossen, management", de "checklist veilig laden en lossen" die aan het slachtoffer is toegezonden en een poster in de "Week van de veiligheid 2013". Daarin is vermeld dat de laadklep pas wordt benaderd als die geheel tegen de grond is gebracht. Nu niet ondenkbaar is dat deze informatie het slachtoffer is ontgaan, mocht [appellante sub 1] niet zonder meer ervan uitgaan dat zij met de instructie bekend was. Verder heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat een verwijzing naar de e-learning module van de van toepassing zijnde instructie niet aangemerkt kan worden als het geven van adequate instructies. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen grond is om de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, onder c, van de Beleidsregel toe te passen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957) hangt het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het toezicht in dit geval niet adequaat was, omdat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat niemand in de praktijk de werkwijze op papier volgde. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen grond is om de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, onder d, van de Beleidsregel toe te passen. Het betoog faalt. Matiging op grond van artikel 4:84 van de Awb 8. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het boetebeleid in strijd is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb en onredelijk is, voor zover daarin geen mogelijkheid is opgenomen voor een verdere matiging van de boete. Relevante factoren voor de beoordeling of matiging passend en geboden is, worden in dit beleid ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat de boete onevenredig hoog is. De inspanningen die zij na het bedrijfsongeval heeft verricht, zijn ten onrechte niet in aanmerking genomen. Zo zijn er opnieuw gesprekken met medewerkers gevoerd over de werkwijze voor het veilig laden en lossen. Die werkwijze is ook opgenomen in wekelijkse nieuwsbrieven en opgehangen in de laad- en losruimte. Dat de maatregelen niet direct of op korte termijn na het ongeval zijn getroffen, is niet juist. Ook andere omstandigheden, zoals de medewerking die zij heeft verleend aan het onderzoek en de begeleiding van het slachtoffer na het ongeval, zijn ten onrechte niet in aanmerking genomen, aldus [appellante sub 1]. 8.1. De staatssecretaris is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. Hij moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld.