ECLI:NL:RVS:2020:2910

201907898/1/A3. Datum uitspraak: 9 december 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2019 in zaken nrs. 18/7145 en 19/324 in het geding tussen: [appellanten] en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij onderscheiden besluiten van 20 maart 2018 heeft de staatssecretaris de verzoeken van [appellanten] om te worden ingeschreven in het filiatieregister van de Hoge Raad van Adel afgewezen. Bij onderscheiden besluiten van 31 oktober 2018 heeft de staatssecretaris de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 september 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellanten] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2020, waar [appellant A], vertegenwoordigd door, en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse en mr. J. Kennis, advocaten te Den Haag, J.C.M. Haring en M.R.M.M. Scheidius, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020 317-851. BIJLAGE Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 8 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 14 Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 1 1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. 2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden. Grondwet Artikel 1 Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan. Artikel 84 1. Zolang een voorstel van wet, ingediend door of vanwege de Koning, niet door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering is aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en vanwege de regering worden gewijzigd. 2. Zolang de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering een door haar in te dienen voorstel van wet niet heeft aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt, worden gewijzigd. Artikel 85 Zodra de Tweede Kamer een voorstel van wet heeft aangenomen of tot indiening van een voorstel heeft besloten, zendt zij het aan de Eerste Kamer, die het voorstel overweegt zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden. De Tweede Kamer kan een of meer van haar leden opdragen een door haar ingediend voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen. Artikel 120 De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek Artikel 68a 1. Van het tijdstip van haar in werking treden af is de wet van toepassing, indien op dat tijdstip is voldaan aan de door de wet voor het intreden van een rechtsgevolg gestelde vereisten, tenzij uit de volgende artikelen iets anders voortvloeit. 2. Voor zover en zolang op grond van de volgende artikelen de wet niet van toepassing is, blijft het vóór haar in werking treden geldende recht van toepassing. Aanwijzingen voor de regelgeving 5.61 1. Een nieuwe regeling is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen (onmiddellijke werking). 2. Indien beoogd wordt af te wijken van het eerste lid, wordt dit uitdrukkelijk bepaald. 5.64 1. Een nieuwe regeling kan een daarvoor geldende regeling blijvend (eerbiedigende werking) of voor een bepaalde periode (uitgestelde werking) van toepassing laten op nader aangeduide feiten of verhoudingen, dan wel blijvend of voor een bepaalde periode gelding toekennen aan door een daarvoor geldende regeling in het leven geroepen rechten of verplichtingen. 2. Bij het verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking of het toekennen van gelding aan door een eerdere regeling in het leven geroepen rechten of verplichtingen blijkt uit de regeling duidelijk welke rechtsgevolgen beoogd worden. Inleiding 1. [appellant A] is geboren op [geboortedatum] 1965. Op 10 april 1970 is hij geadopteerd door jonkheer [persoon A] en [persoon B]. [appellant B] is geboren op [geboortedatum] 1965. Op 23 september 1970 is hij geadopteerd door jonkheer [persoon C] en [persoon D]. Beiden zijn wettige kinderen van hun adoptiefouders. Zij hebben de staatssecretaris verzocht om te worden ingeschreven in het filiatieregister van de Nederlandse adel. De staatssecretaris heeft dit verzoek, na negatief advies van de Hoge Raad van Adel, afgewezen. Dit besluit heeft hij in bezwaar gehandhaafd. Wettelijk kader 2. Artikel 3 van de Wet op de adeldom (hierna: Woa) luidt: "Adeldom gaat ook volgens de bestaande regelingen met betrekking tot adeldom over op buiten het huwelijk geboren kinderen." 2.1. Dit artikel is tot stand gekomen na een amendement van het lid van de Tweede Kamer Van der Burg. De toelichting bij dit amendement (Kamerstukken II 1992/93 21 485, nr. 12) luidt: "Adeldom gaat ook over op natuurlijke en adoptiefkinderen. Het is wenselijk dat de ontwikkelingen in het Nederlandse personen- en familierecht ook van toepassing zijn op de natuurlijke en adoptiefkinderen van personen die tot de Nederlandse adel behoren, en dat zij daarmee niet langer een uitzondering vormen in de Nederlandse rechtsorde." 2.2. De Woa is op 1 augustus 1994 in werking getreden. 2.3. De overige relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage is onderdeel van de uitspraak. Aangevallen uitspraak 3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het besluit terecht heeft gehandhaafd. Adeldom gaat volgens artikel 3 van de Woa alleen over op geadopteerde kinderen die na inwerkingtreding van de Woa zijn geboren en [appellanten] zijn voordien geboren. Het onderscheid op basis van geboortedatum is volgens de rechtbank niet in strijd met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Eerdere uitspraken 4. De Afdeling heeft twee keer eerder uitspraak gedaan over de betekenis van artikel 3 van de Woa, namelijk op 5 januari 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AR8732) (hierna: uitspraak 1) en 31 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4763) (hierna: uitspraak 2). De Afdeling kwam tot het oordeel dat artikel 3 van de Woa alleen van toepassing is op kinderen die na inwerkingtreding van de Woa zijn geboren. 4.1. De Afdeling heeft in uitspraak 1 overwogen: "Terzake artikel 3 van de Wet is geen overgangsrecht vastgesteld. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat voornoemd artikel niet mede van toepassing is op geadopteerde kinderen van mannelijke personen die tot de Nederlandse adel behoren en die zijn geboren voordat de Wet op 1 augustus 1994 in werking trad. Voor dit oordeel is in de eerste plaats redengevend dat de in artikel 3 van de Wet opgenomen verwijzing naar bestaande regelingen met betrekking tot adeldom bezwaarlijk anders kan worden opgevat dan als een verwijzing naar de geboorte en het tijdstip daarvan, aangezien immers in de regel de overgang van adeldom door geboorte wordt bepaald. Voorts is van belang dat de Minister van Binnenlandse Zaken bij de behandeling van het voorstel van wet in de Eerste Kamer (Handelingen I, 1993/1994, 27-1475 en Handelingen I, 1993/1994, 30-1671) heeft verklaard dat artikel 3 uitsluitend betrekking heeft op kinderen die geboren worden na inwerkingtreding van de Wet, dat het rechtsfeit van de geboorte bepalend is voor de vraag of dat artikel toepasselijk is, en dat is beoogd om de uitvoeringstechnische gevolgen van artikel 3 zo beperkt mogelijk te houden. […]. Gelet op het voorgaande heeft appellant zich met recht op het standpunt gesteld dat artikel 3 van de Wet voor zowel natuurlijke als geadopteerde kinderen van mannelijke personen die tot de Nederlandse adel behoren slechts toepasselijk is indien zij zijn geboren na 1 augustus 1994, en dat mitsdien terecht is geweigerd om [wederpartij] in het filiatieregister in te schrijven omdat zij is geboren voordat de Wet in werking is getreden." 4.2. De Afdeling heeft in uitspraak 2 overwogen: "De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de Afdeling in haar uitspraak van 5 januari 2005 een onjuiste uitleg betreffende de werking van artikel 3 van de Woa heeft gegeven. […] Haar oordeel was dan ook niet slechts gebaseerd op de verklaring van de minister tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Eerste Kamer. Daar komt bij dat hetgeen de minister bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft verklaard in overeenstemming is met de aard van de bepaling. Een redelijke wetsuitleg brengt met zich dat artikel 3 van de Woa, anders dan [appellant] betoogt, niet mede van toepassing is op vóór de inwerkingtreding van de Woa buiten het huwelijk geboren kinderen." Hoger beroep Overgangsrecht artikel 3 van de Woa 5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3 van de Woa niet van toepassing is op kinderen die zijn geboren voor de inwerkingtreding van de Woa. Dit oordeel is gebaseerd op de toelichting van de minister van Binnenlandse Zaken (hierna: de minister) in de Eerste Kamer. Volgens [appellanten] kan deze toelichting niet worden betrokken bij het oordeel. Alleen de indiener van een amendement kan uitleg geven over de strekking van een amendement. Uit de overgelegde verklaring van 31 mei 2018 van Van der Burg, de indiener van het amendement, volgt dat artikel 3 van de Woa onmiddellijke werking heeft. De bedoeling van het amendement was om aan discriminatie van buiten huwelijk geboren en geadopteerde kinderen een einde te maken. De toelichting die de minister heeft gegeven, wijkt af van het wetsvoorstel zoals het naar de Eerste Kamer is gestuurd. Uit passages van het boek "Retour Den Haag, dagboek van een minister" kan ook worden afgeleid dat de toelichting niet juist was. Daarbij komt dat de hoofdregel van overgangsrecht is dat wetten onmiddellijke werking hebben. Alleen als uitdrukkelijk in de wettekst voor een ander overgangsrecht wordt gekozen, dan kan hiervan worden afgeweken. Dat volgt uit artikel 68a van de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek (hierna: ONBW), artikel 5:61 en 5:64 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving (hierna: Ar), de uitspraken van de Hoge Raad van 15 maart 1951, ECLI:NL:HR:1951:212 en 8 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0705 en de verklaring van De Groot van 21 mei 2018. In de Woa is geen bepaling over overgangsrecht opgenomen. Daarom heeft artikel 3 van de Woa onmiddellijke werking. De Eerste Kamer kan in het wetsvoorstel en het daarin geldende overgangsrecht geen wijzigingen aanbrengen. De toelichting van de minister kan dat niet veranderen. Dat zou in strijd zijn met artikel 84 en 85 van de Grondwet. Niet kan worden aangenomen dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel zou hebben bekrachtigd met afwijkend overgangsrecht, wat bovendien ook in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, aldus [appellanten]. Oordeel van de Afdeling over het overgangsrecht 5.1. De omstandigheid dat in de Woa geen bepaling is opgenomen over het overgangsrecht, leidt niet zonder meer tot de conclusie dat artikel 3 van de Woa onmiddellijke werking heeft. De vraag welk overgangsrecht op artikel 3 van de Woa van toepassing is, moet worden beantwoord door uitleg van dit artikel. Daarbij zijn onder meer van belang de bewoordingen, de strekking en de totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling. Vergelijk de uitspraak van de Hoge Raad van 3 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:356. 5.2. Van de totstandkomingsgeschiedenis van de bij amendement in de wet terecht gekomen tekst van artikel 3 van de Woa maken de uitgesproken bedoelingen van de indiener van het amendement en de door andere leden van de Tweede Kamer en door de regering naar voren gebrachte opvattingen tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer deel uit. In dit geval biedt de behandeling in de Tweede Kamer geen uitsluitsel over de bedoeling van de wetsbepaling op het punt van het overgangsrecht. 7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De parlementaire behandeling in de Eerste Kamer, die evenzeer deel uitmaakt van de totstandkomingsgeschiedenis, biedt hiervoor wél aanknopingspunten. De Afdeling doelt hier op de toelichting van de minister in de Eerste Kamer, zoals vastgelegd in de Handelingen van de Eerste Kamer (Handelingen I, 1993/1994, 27 1475 en Handelingen I, 1993/1994, 30 1671). Anders dan [appellanten] betogen, is deze toelichting niet in strijd met artikel 1, 84 en 85 van de Grondwet. Uit het voorgaande vloeit voort dat de uitleg van artikel 3 van de Woa niet is voorbehouden aan de indiener van het amendement. [appellanten] miskennen dat het amendement na stemming erover en aanvaarding ervan niet langer alleen een tekst van de indiener is, maar deel uitmaakt van het door de Tweede Kamer aanvaarde en vervolgens aan de Eerste Kamer gezonden en aldaar door de regering verdedigde wetsvoorstel. De op een veel later tijdstip (31 mei 2018) geschreven verklaring van Van der Burg maakt geen deel uit van de parlementaire geschiedenis en is in dit verband niet relevant. Dit geldt ook voor wat de betrokken minister nadien in een boek van zijn hand heeft geschreven. 5.3. De Afdeling heeft in de uitspraken 1 en 2 de bedoeling van de wetgever bij het toepasselijke overgangsrecht afgeleid uit de bewoordingen en strekking van dat artikel en de toelichting over het overgangsrecht van de minister in de Eerste Kamer. Zowel de bewoordingen als de strekking als ook de parlementaire geschiedenis van de bepaling hebben tot de conclusie geleid dat de bedoeling van de wetgever is dat artikel 3 van de Woa eerbiedigende werking heeft, en dus niet van toepassing is op vóór de inwerkingtreding van de Woa buiten het huwelijk geboren kinderen. In het door [appellanten] aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden geoordeeld dat de verwijzingen van [appellanten] naar artikel 68a van de ONBW, artikel 5:61 en 5:64 van de Ar, de uitspraken van de Hoge Raad van 15 maart 1951 en 8 oktober 1992 en de verklaring van De Groot niet tot de door hen gestelde conclusie leiden. 5.4. Het betoog faalt. Schending van het EVRM 6. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onderscheid dat in artikel 3 van de Woa wordt gemaakt, niet in strijd is met artikel 8 en 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Zoals het Europese Hof van de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) in het arrest Wolff Metternich tegen Nederland van 18 mei 1999, ECLI:CE:ECHR:1999:0518DEC004590899 (hierna: het Wolff Metternich-arrest), heeft geoordeeld, hoort het adellijk predikaat bij de geslachtsnaam. Het ontzeggen van het recht om het adellijk predikaat van hun vader als onderdeel van de naam te voeren, is een schending van het recht op bescherming van het familieleven. Geadopteerde kinderen die geboren zijn voor 1 augustus 1994 worden nu ongelijk behandeld ten opzichte van geadopteerde kinderen die zijn geboren na inwerkingtreding van de Woa en ten opzichte van kinderen die niet geadopteerd zijn. Ter zitting bij de Afdeling is daaraan toegevoegd dat geadopteerde kinderen ook binnen het gezin ongelijk worden behandeld, omdat zij geen lid kunnen worden van een vereniging waarvan alleen personen die tot de adel behoren lid kunnen worden. De adellijke leden van het gezin kunnen wel lid worden van zo’n vereniging. Voor dit onderscheid bestaat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging. Het historische karakter van de adeldom wordt niet aangetast als artikel 3 van de Woa ook van toepassing is op kinderen die geboren zijn voor inwerkingtreding van de Woa. Ter onderbouwing wijzen appellanten ook op de arresten van het Hof Mitzinger tegen Duitsland van 9 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0209JUD002976210 (hierna: het Mitzinger-arrest) en Marckx tegen België van 13 juni 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0613JUD000683374 (hierna: het Marckx-arrest). De rechtbank heeft deze arresten te beperkt uitgelegd, aldus [appellanten]. Oordeel van de Afdeling over de gestelde schending van het EVRM - Artikel 8 van het EVRM 6.1. Anders dan [appellanten] aanvoeren, maakt in Nederland een adellijk predikaat geen deel uit van de geslachtsnaam. Weliswaar is in artikel 1:5, elfde lid, van het Burgerlijk Wetboek bepaald dat adeldom bij kinderen van een vader die van adel is bij een keuze voor de geslachtsnaam van de moeder niet op de kinderen overgaat, maar dit leidt niet tot de conclusie dat een predikaat deel uitmaakt van de geslachtsnaam. Deze bepaling is in het Burgerlijk Wetboek opgenomen om geen wijzigingen te brengen in het historisch instituut dat de adeldom is. Onderdeel van dit instituut is dat adellijke titels en predikaten een combinatie vormen met bepaalde achternamen (zie Kamerstukken II 1995/96, 22 408, nr. 11, p. 5-6). In het Wolff Metternich-arrest heeft het Hof de Nederlandse regelgeving niet geheel juist weergegeven. 6.2. In Nederland wordt adeldom in beginsel vermeld op officiële documenten waar dit vereist is. Uit een ontvankelijkheidsbeslissing van het Hof van 28 oktober 1999, De la Cierva Osorio de Moscoso en anderen tegen Spanje, ECLI:CE:ECHR:1999:1028DEC004112798, volgt dat dit niet voldoende is om een besluit over het onthouden van een adellijk predikaat onder de werkingssfeer van artikel 8 van het EVRM te laten vallen. In deze beslissing overwoog het Hof: "the fact that a nobiliary title may be entered on the civil register as an item of additional information facilitating the identification of the person concerned cannot suffice to bring the debate within the scope of Article 8." [appellanten] hebben ook aangevoerd dat zij geen lid kunnen worden van bepaalde verenigingen, terwijl hun familieleden daar wel lid van kunnen worden. De (on)mogelijkheid om lid te worden van bepaalde verenigingen levert echter geen beperking op van het vrijelijk kunnen uitoefenen van hun familie- of gezinsleven. Dit betekent dat, anders dan waarvan in uitspraak 2 is uitgegaan, het besluit niet onder de werkingssfeer van artikel 8 van het EVRM valt en daarom op die bepaling geen beroep kan worden gedaan. - Artikel 14 van het EVRM 6.3. Artikel 14 van het EVRM kan alleen worden ingeroepen in samenhang met een van de andere rechten van het EVRM. Omdat het recht op een adellijk predikaat niet valt onder de werkingssfeer van artikel 8 van het EVRM, kan ook geen beroep worden gedaan op artikel 14 van het EVRM. - Artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM 6.4. Artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM bevat een zelfstandig, onafhankelijk verbod op discriminatie, en kan worden ingeroepen zonder samenhang met een van de rechten van het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4162) verbiedt artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. [appellanten] hebben gewezen op zowel het onderscheid tussen hen en geadopteerde kinderen die zijn geboren na inwerkingtreding van de Woa als het onderscheid tussen hen en niet-geadopteerde familieleden, die wel tot de adeldom behoren. 6.5. Met betrekking tot het eerstgenoemde onderscheid is in uitspraak 2 overwogen, voor zover hier relevant: "De adel is een historisch gegroeid instituut dat zijn bestaansrecht uitsluitend ontleent aan dat historische karakter. Met het naar eigentijdse denkbeelden wijzigen en inrichten van het instituut zal dit instituut zijn grondslag verliezen. Uitgangspunt bij het wetsvoorstel was gelet daarop, het beleid ten aanzien van adeldom en het geldende adelsrecht te handhaven.