ECLI:NL:RVS:2020:2796

202001559/1/R4. Datum uitspraak: 25 november 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de Vereniging Badhuisoord, de Vereniging van eigenaars "Stad Lochem", [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen gevestigd dan wel wonend te Lochem (hierna tezamen: de Vereniging en anderen), appellanten, en de raad van de gemeente Lochem, verweerder.

In het besluit van 13 januari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuweweg Lochem" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben de Vereniging en anderen beroep ingesteld. [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting en nadere stuken ingediend. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Vereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2020, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. H. van Veldhuisen en ing. B. Vogelzang, zijn verschenen. Verder is [partij], vertegenwoordigd door mr. M. Nijkamp, advocaat te Enschede en [gemachtigde], als partij gehoord. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak nr. 202001525/1/R4. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

1.    De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2.    Het plan biedt het juridisch-planologisch kader voor de bouw van twee vrijstaande woningen op het terrein tussen de [locatie 2] en 3 te Lochem. Het plangebied grenst aan de noordoostzijde aan de Badhuisweg en aan de zuidwestzijde aan de Nieuweweg. In het plangebied bevinden zich nu bomen en een sloot die parallel loopt aan de Nieuweweg. De gronden zijn eigendom van [partij]. De Vereniging Badhuisoord behartigt de belangen van onder meer de bewoners van de Nieuweweg. De Vereniging van eigenaars "Stad Lochem" behartigt de gemeenschappelijke belangen van de eigenaren van het appartementencomplex aan de Nieuweweg 3. [appellant A] en [appellant B] wonen aan de [locatie 1] en [appellant C] en [appellant D] aan de [locatie 2]. De Vereniging en anderen vrezen dat het bestemmingsplan nadelige gevolgen voor hun woon- en leefklimaat heeft, onder meer vanwege de ontsluitingswijze van de woningen en het verdwijnen van bomen. Ontvankelijkheid 3.    [partij] stelt zich op het standpunt dat het beroep, voor zover ingesteld door de Vereniging Badhuisoord en de Vereniging van eigenaars "Stad Lochem" (hierna tezamen: de Verenigingen), niet-ontvankelijk is omdat niet is gebleken dat de algemene vergaderingen van de Verenigingen toestemming hebben gegeven voor het instellen van beroep. 3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7611), wordt, gelet op artikel 2:45, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, niet getreden in de vraag of aan het instellen van het beroep rechtsgeldige besluiten van de bevoegde organen van de Verenigingen ten grondslag liggen. Op grond van deze bepaling kan een voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of een bestuurder toekomt slechts door de vereniging en niet door derden worden ingeroepen. Dat niet is gebleken dat de algemene vergaderingen van de Verenigingen toestemming hebben gegeven voor het instellen van beroep, betekent daarom niet dat het beroep, voor zover ingesteld door de Verenigingen, niet-ontvankelijk is. 4.    [partij] stelt zich verder op het standpunt dat de Vereniging Badhuisoord geen belanghebbende bij het bestreden besluit is omdat zij geen feitelijke werkzaamheden verricht als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het beroep, voor zover ingesteld door de Vereniging Badhuisoord, dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard, aldus [partij] 4.1.    De Vereniging Badhuisoord heeft als statutaire doelstelling het behartigen van de gezamenlijke belangen van de bewoners van het gebied gelegen tussen de Graaf Ottoweg, de Nieuweweg, voormalig Hotel Stad Lochem, de rivier de Berkel en het appartementencomplex "Berkelpark" bij behoud en bevordering van de leefbaarheid en de woonkwaliteit van dit gebied. Deze bewoners wonen rondom het plangebied, op korte afstand daarvan. De voorziene ontwikkeling van de woningen in het plangebied raakt in ieder geval rechtstreeks de belangen van alle personen die als omwonende feitelijk gevolgen daarvan kunnen ondervinden. De Vereniging Badhuisoord, die blijkens haar doelstelling opkomt voor de belangen van de omwonenden van het plangebied, brengt door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9672), kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen. De Vereniging Badhuisoord kan daarom als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt. Toetsingskader 5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Ontsluiting woningen 6.    De Vereniging en anderen betogen dat de voorziene woningen ten onrechte met een gezamenlijke in- en uitrit worden ontsloten op de Badhuisweg. Zij voeren daartoe aan dat de Badhuisweg geen openbare weg is als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder I van de Wegenwet omdat de weg niet is verlicht en niet door de gemeente is aangelegd of wordt onderhouden. Als de Badhuisweg wordt aangepast om als openbare weg te kunnen worden gebruikt, leidt dat tot hoge kosten voor de gemeente, terwijl in de plantoelichting staat dat er geen gemeentelijke kosten aan de ontwikkeling zijn verbonden. De Vereniging en anderen voeren verder aan dat het gebruik van de Badhuisweg als ontsluiting van de twee woningen tot onveilige situaties zal leiden omdat de weg smal en onverlicht is. Daarnaast is volgens hen de omvang van de in- en uitrit ten onrechte niet begrensd in het bestemmingsplan, waardoor de zijde van het plangebied die grenst aan de Badhuisweg geheel kan worden geasfalteerd. Dat vinden zij onwenselijk. De Vereniging en anderen betogen verder dat de raad ten onrechte niet ervoor heeft gekozen om de woningen - zowel voor auto’s als ander verkeer - te ontsluiten op de Nieuweweg, via een brug over de sloot. Zij wijzen er in dat verband op dat het blijkens de plantoelichting de bedoeling is dat de woningen aan deze zijde worden ontsloten met een brug voor langzaam verkeer. Zo’n brug kan volgens hen ook worden gebruikt door auto’s en hoeft daarvoor - anders dan de raad stelt - geen beplanting aan de Nieuweweg te worden verwijderd en hoeft de sloot niet te worden gedempt. Volgens de Vereniging en anderen staan de planregels echter ten onrechte en onbedoeld in de weg aan het realiseren van een brug, ongeacht of deze voor auto’s of ander verkeer is bedoeld. 6.1.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals de raad heeft toegelicht, in het bestemmingsplan in het midden is gelaten of de woningen worden ontsloten op de Badhuisweg of via een brug op de Nieuweweg. Die keuze hoeft pas te worden gemaakt bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van de woningen. Hieronder worden beide mogelijkheden besproken aan de hand van de beroepsgronden. 6.2.    Over de mogelijkheid om de woningen te ontsluiten op de Nieuweweg, via een brug over de sloot, overweegt de Afdeling als volgt. Ter plaatse van de sloot geldt de bestemming "Water". Volgens artikel 4.2 van de planregels zijn hier bouwwerken toegestaan die ten dienste staan van deze bestemming. Er is geen reden om aan te nemen dat een brug niet ten dienste van de bestemming "Water" kan staan. Steun voor deze uitleg wordt gevonden in de plantoelichting, waarin bruggen als voorbeeld zijn genoemd van de bouwwerken die zijn toegestaan op gronden met deze bestemming. Anders dan de Vereniging en anderen betogen, staat het plan er dus niet aan in de weg dat de woningen voor auto’s en ander verkeer worden ontsloten op de Nieuweweg. Het betoog slaagt in zoverre niet. 6.3.    Voor de mogelijkheid om de woningen te ontsluiten op de Badhuisweg is niet van belang of dit een openbare weg is. De Badhuisweg is eigendom van [partij], zodat er geen reden is om aan te nemen dat de woningen niet via die weg kunnen worden ontsloten.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020 912.   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. (…) 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Burgerlijk Wetboek Boek 2 Artikel 45 1. Het bestuur vertegenwoordigt de vereniging, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit. (…) 3. Bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of aan een bestuurder toekomt, is onbeperkt en onvoorwaardelijk, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit. Een wettelijk toegelaten of voorgeschreven beperking van of voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging kan slechts door de vereniging worden ingeroepen. (…) Wegenwet Artikel 4 1. Een weg is openbaar: I.    wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; II.    wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap; III.    wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven. 2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. 3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen. Planregels Artikel 3 Tuin 3.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a.    tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen gebouwen; b.    parkeervoorzieningen; c.    in- en uitritten. 3.2 Bouwregels Op de voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegestaan met een bouwhoogte van maximaal 1 meter. Artikel 4 (…) 4.2 Bouwregels Op de voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming toegestaan, met een bouwhoogte van maximaal 2 meter. (…) Artikel 5 Wonen (…) 5.2 Bouwregels Op de voor 'Wonen' bedoelde gronden mag uitsluitend worden gebouwd met inachtneming van de volgende bepalingen: (…) 5.2.2 Binnen het bouwvlak: (…) e. ter plaatse van de aanduiding 'gevellijn', dienen de hoofdgebouwen op de aangeduide gevellijn te worden georiënteerd. (…) Artikel 6 Waarde - Cultuurhistorie Beschermd Stadsgezicht 6.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Waarde - Cultuurhistorie Beschermd Stadsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming en versterking van het oorspronkelijke bebouwingspatroon met de bijbehorende openbare ruimte en de karakteristieke individuele panden en tuinen. (…) 6.3 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden 6.3.1 Verbod Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in artikel 6.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren: a.    het aanleggen, verbreden of verharden van paden/wegen of parkeergelegenheden; b.    het aanbrengen van oppervlakteverhardingen; c.    het vellen, rooien of verwijderen van houtgewassen, anders dan bij wijze van verzorging (…) 6.3.2 Toetsingscriteria Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 6.3.1 wordt slechts verleend indien: (…) c. door die werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden de in artikel 6.1 genoemde waarden niet onevenredig worden aangetast; door die werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden de mogelijkheden voor het behoud, de versterking of herstel van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet in onevenredige mate worden aangetast of verkleind. (…)

Dat de Badhuisweg als gevolg van het bestemmingsplan moet worden aangepast en de gemeente Lochem daarvoor kosten moet maken, is niet gebleken. Wat betreft de verkeersveiligheid stelt de raad zich op het standpunt dat de verkeersaantrekkende werking van de twee woningen beperkt is tot maximaal 16 motorvoertuigbewegingen per etmaal en dat de verkeersafwikkeling zonder problemen op de Badhuisweg, die ongeveer 4 m breed is, kan plaatsvinden. De raad wijst er in dat verband op dat de Badhuisweg al wordt gebruikt als ontsluiting voor diverse bestaande woningen en dat de verkeerstoename door de twee woningen waarin het plan voorziet niet zodanig groot is dat de verkeersveiligheid in het geding komt. Gelet op deze toelichting heeft de raad in redelijkheid kunnen aannemen dat een eventuele ontsluiting van de twee woningen op de Badhuisweg geen onaanvaardbaar nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid zal hebben. In de vrees van de Vereniging en anderen dat bij het realiseren van een in- en uitrit een groot deel van het plangebied aan de Badhuiszijde zal worden geasfalteerd, heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om tegemoet te komen aan de wens van de Vereniging en anderen dat de woningen uitsluitend mogen worden ontsloten op de Nieuweweg. Daarvoor is van belang dat voor het gehele plangebied de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie Beschermd Stadsgezicht" geldt. Op grond van artikel 6.3.1 van de planregels is een omgevingsvergunning vereist voor (kort samengevat) het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en het verwijderen van houtgewassen op deze gronden. Het bestemmingsplan staat er dus aan in de weg dat dit deel van het plangebied zonder omgevingsvergunning wordt geasfalteerd. Het betoog slaagt ook in zoverre niet. Oriëntatie woningen 7.    De Vereniging en anderen betogen verder dat uit het Beeldkwaliteitsplan "Nieuweweg Lochem" en de bijlage bij de nota "Welstand en welstandsvrije gebieden, organisatie welstandstoezicht" (hierna: de Welstandsnota) volgt dat de woningen moeten zijn georiënteerd op de openbare ruimte en met de entree en voorgevel naar de straat moeten zijn gericht. Volgens hen wordt daarmee gedoeld op de Nieuweweg. Het plan voldoet volgens hen daaraan niet, omdat de woningen worden ontsloten op de Badhuisweg in plaats van op de Nieuweweg. 7.1.    Daargelaten of het bestemmingsplan in overeenstemming moet zijn met het Beeldkwaliteitsplan "Nieuweweg Lochem" en de Welstandsnota, staat het bestemmingsplan er niet aan in de weg dat de woningen met de entree en voorgevel naar de Nieuweweg worden gericht. Zoals ter zitting is besproken, is op de grenzen van de bouwvlakken die parallel lopen aan de Nieuweweg, de aanduiding "gevellijn" opgenomen en is in artikel 5.2.2, onder e, van de planregels bepaald dat de hoofdgebouwen op die lijn dienen te worden georiënteerd. Dit is overeenkomstig de wens van de Vereniging en anderen. Dat de woningen mogelijkerwijs voor auto’s worden ontsloten op de Badhuisweg, betekent niet dat aan genoemde planregel niet kan worden voldaan. Uit de toelichting van de Vereniging en anderen op de zitting begrijpt de Afdeling dat de beroepsgrond over de oriëntatie van de woningen mede is ingegeven door hun bezwaren tegen de mogelijkheid om de woningen te ontsluiten op de Badhuisweg. Dit is al onder 6.3 aan de orde geweest. Bovendien staat, zoals onder 6.1 is overwogen, niet vast dat het plangebied op de Badhuisweg zal worden ontsloten. Het betoog slaagt niet. Behoud van het groene karakter 8.    De Vereniging en anderen betogen tot slot dat het plan onvoldoende waarborgen bevat voor het behoud van het groene karakter van het plangebied. Zij wijzen erop dat het groene karakter wordt benadrukt in de plantoelichting, de structuurvisie 2012-2020 van de gemeente Lochem en de Welstandsnota. Volgens de Vereniging en anderen moeten in het bestemmingsplan daarom groenstroken worden opgenomen en moet de bestemming "Wonen" aan de zijde van het plangebied die grenst aan de Badhuisweg gedeeltelijk worden vervangen door de bestemming "Tuin". De Vereniging en anderen voeren verder aan dat vanwege de bouw van de woningen alle bomen in het plangebied worden gekapt en dat de afspraken tussen [partij] en de gemeente over het herplanten van bomen ten onrechte niet afdwingbaar zijn. Het plan moet daarom voorzien in de aanplant van nieuwe bomen of de handhaving van bestaande bomen, aldus de Vereniging en anderen. 8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan voldoende waarborgen bevat voor een groene inrichting van het plangebied. Aan het bestaande groen aan de Nieuweweg is namelijk de bestemming "Tuin" toegekend. Op grond van artikel 3.2 van de planregels zijn op deze gronden slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van maximaal 1 m hoog toegestaan. Verder is aan het gehele plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie Beschermd Stadsgezicht" toegekend. Op grond van artikel 6.1 van de planregels zijn deze gronden mede bestemd voor de bescherming en versterking van het oorspronkelijke bebouwingspatroon met de bijbehorende karakteristieke tuinen. In dat verband is in artikel 6.3.1, onder a, een omgevingsvergunningplicht opgenomen voor onder meer het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en het vellen, rooien of verwijderen van houtgewassen. Volgens artikel 6.3.2, onder c, wordt zo’n vergunning slechts verleend indien de mogelijkheden voor behoud, versterking of herstel van de landschappelijke waarden niet in onevenredige mate worden aangetast of verkleind. 8.2.    De Afdeling stelt vast dat op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Lochem Oost 2011" een groot deel van het plangebied de bestemming "Groen" had. Daarmee is aannemelijk dat het groene karakter ter plaatse enigszins zal worden aangetast door het toestaan van de woningen. Naar het oordeel van de Afdeling is echter geen sprake van een zodanige aantasting dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat met de bestemming "Tuin" en de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie Beschermd Stadsgezicht" is gewaarborgd dat - buiten de bouwvlakken voor de woningen - slechts in beperkte mate bouwwerken mogen worden opgericht, oppervlakteverhardingen mogen worden aangebracht en bomen en beplantingen mogen worden verwijderd. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het groene karakter van het plangebied daarmee voldoende in stand blijft. Voor zover de Vereniging en anderen beogen te betogen dat in het plan een voorwaardelijke verplichting had moeten worden opgenomen over de aanplant van nieuwe bomen en andere beplantingen, volgt uit het voorgaande dat de raad een dergelijke verplichting in redelijkheid niet noodzakelijk heeft kunnen achten in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Verder wordt de voorgenomen kap van de bestaande bomen in het plangebied niet beoordeeld in deze bestemmingsplanprocedure, maar in een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstanden en een eventuele procedure daarover. Het betoog slaagt niet. 9.    Ter zitting hebben de Vereniging en anderen meegedeeld dat hun uiteenzetting over de bouwmogelijkheden op grond van de voorheen geldende bestemmingsplannen geen beroepsgrond is, maar slechts een verzuchting. De Afdeling gaat daarom niet hierop in. Slotoverwegingen 10.    Het beroep is ongegrond. 11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.