ECLI:NL:RVS:2020:2795

202004723/1/V3. Datum uitspraak: 25 november 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [de vreemdeling], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 26 augustus 2020 in zaak nr. NL20.15262 in het geding tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Bij besluit van 10 augustus 2020 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Bij uitspraak van 26 augustus 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J. van Bennekom, advocaat te Amsterdam en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F. Gerritsen, zijn verschenen.

Inleiding en rechtsvraag: schending van artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn? 1.    De staatssecretaris heeft de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld omdat hij geen rechtmatig verblijf heeft. Deze bewaring wordt tenuitvoergelegd in het Detentiecentrum Rotterdam (hierna: DC Rotterdam). DC Rotterdam bestaat uit één gebouw met 320 cellen en is aangewezen als een huis van bewaring, zodat de Penitentiaire beginselenwet (hierna: de Pbw) van toepassing is. Het is verdeeld in acht afdelingen voor vreemdelingenbewaring en twee afdelingen voor kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis.     Deze uitspraak gaat over de vraag of het DC Rotterdam een speciale inrichting voor bewaring in de zin van artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn is. Als dat niet het geval is, is de tenuitvoerlegging van de bewaring in strijd met deze bepaling. 1.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage bevat ook een overzicht van de rapporten waarop de vreemdeling een beroep heeft gedaan. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. De uitspraak van de rechtbank 2.    De rechtbank heeft overwogen dat het aanwijzen van het DC Rotterdam als huis van bewaring voor strafrechtelijk gedetineerden niet alleen al daarom tot het oordeel leidt dat bij vreemdelingenbewaring artikel 16, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is geschonden. De vaste gedragslijn dat een vreemdelingenbewaring in het DC Rotterdam wordt onderbroken, zodat de betrokken vreemdeling ook in het DC Rotterdam een nog openstaande straf of vervangende hechtenis van ten hoogste tien dagen kan ondergaan, leidt volgens de rechtbank evenmin tot dat oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8595) doet deze gedragslijn geen afbreuk aan het karakter van een detentiecentrum als speciale inrichting in de zin van deze bepaling. De door de vreemdeling overgelegde beslissing van het Duitse Bundesgerichtshof van 25 juli 2014, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 2014, Pham, ECLI:EU:C:2014:2096, gaat volgens de rechtbank over een andere situatie, namelijk de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring in een apart gebouw op het terrein van een gevangenis. De grieven van de vreemdeling 3.    De vreemdeling heeft in de grieven, zoals ter zitting nader toegelicht, aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2012 niet van belang is voor het antwoord op de rechtsvraag. Volgens de vreemdeling heeft de rechtbank evenmin onderkend dat uit de beslissing van het Duitse Bundesgerichtshof op basis van het arrest Pham volgt dat DC Rotterdam geen speciale inrichting voor bewaring is in de zin van artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn. Als de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring in een apart gebouw op het terrein van een gevangenis al in strijd is met deze bepaling, geldt dat zeker voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring, kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis in één gebouw, ook al zijn de vreemdelingen strikt gescheiden van de strafrechtelijk gedetineerden. Bovendien is volgens de vreemdeling ook van belang dat het regime in het DC Rotterdam voor beide vormen van tenuitvoerlegging, dus zowel op de afdelingen voor strafrechtelijk gedetineerden als op de afdelingen voor vreemdelingen, een penitentiair karakter heeft, omdat het is gebaseerd op de Pbw (zie artikel 9, tweede lid). Dat karakter is volgens de vreemdeling, onder verwijzing naar een aantal rapporten, niet in overeenstemming met overweging 17 van de considerans en artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn. Deze bepaling gaat niet alleen over de plaats of ruimte voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring, maar ook over de toepassing van het regime binnen die plaats of ruimte. Een opmerking vooraf 4.    De vreemdeling heeft ter zitting te kennen gegeven dat zijn vreemdelingenbewaring niet is onderbroken om hem een nog openstaande straf te laten ondergaan. De rechtspraak van de Afdeling over de vaste gedragslijn genoemd onder 2. zal daarom niet in de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken.

5.    Het Hof heeft in drie arresten artikel 16, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn uitgelegd. Uit het arrest van 17 juli 2014, Bero en Bouzalmate, ECLI:EU:C:2014:2095, punt 25, volgt dat op grond van de bewoordingen van deze bepaling de hoofdregel is dat voor vreemdelingenbewaring gebruik moet worden gemaakt van een speciale inrichting (eerste volzin) en dat als uitzondering voor vreemdelingenbewaring ook gebruik kan worden gemaakt van een gevangenis (tweede volzin). Deze uitzondering mag worden toegepast als er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat vreemdelingen niet in bewaring kunnen worden gesteld in een speciale inrichting (arrest van 2 juli 2020, W.M., ECLI:EU:C:2020:511, punten 39 en 46) en deze vreemdelingen bij de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring in een gevangenis gescheiden worden gehouden van gewone gevangenen (arrest Pham, punten 17 en 21). 6.    In deze arresten is niet de vraag beantwoord wat onder een speciale inrichting moet worden verstaan. Niettemin bieden met name de arresten Pham en W.M. een aanwijzing voor het antwoord op die vraag.     Het Hof heeft namelijk, onder verwijzing naar overweging 2 en overweging 4 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, in punt 20 van het arrest Pham en punt 37 van het arrest W.M. overwogen dat deze richtlijn tot doel heeft een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid in te voeren, zodat vreemdelingen met volledige eerbiediging van hun grondrechten en  waardigheid, kunnen worden teruggezonden.     Hieruit volgt dat de in artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn bedoelde omstandigheden van bewaring de eerbiediging van de grondrechten moeten waarborgen (vergelijk punt 42 van het arrest van 28 april 2011, El Dridi, ECLI:EU:C:2011:268). Dit wordt ook in overweging 17 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn bevestigd.     Hoewel artikel 16 geen voorschriften voor bepaalde materiële omstandigheden van bewaring bevat, wordt in overweging 3 van de considerans verwezen naar "Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer" van het Comité van Ministers van de Raad van Europa van 4 mei 2005. Richtsnoer 10 gaat over voorwaarden voor bewaring in afwachting van verwijdering. In de paragrafen 1 en 4 is vermeld dat personen die in afwachting van verwijdering worden gedetineerd normaal gesproken moeten worden ondergebracht in faciliteiten, speciaal bestemd voor dat doel, en normaal gesproken niet samen mogen worden gedetineerd met gewone gevangenen, die zijn veroordeeld of in voorlopige hechtenis zitten.     Gelet hierop is de achterliggende bedoeling van de hoofdregel in artikel 16, eerste lid, eerste volzin, te verzekeren dat vreemdelingen in bewaring gescheiden worden gehouden van strafrechtelijk gedetineerden. 6.1.    Deze achterliggende bedoeling wordt in elk geval gewaarborgd als in een apart gebouw alleen vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd en dat gebouw niet behoort tot een complex van gebouwen op het terrein van een gevangenis. Daaruit volgt echter niet zonder meer dat deze achterliggende bedoeling niet kan worden gewaarborgd als de vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd in een gebouw, waarin ook kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis kunnen en worden ten uitvoer gelegd. 6.1.1.    Zoals onder 1. uiteengezet, bestaat het DC Rotterdam uit één gebouw met 320 cellen. Dit gebouw is verdeeld in acht afdelingen voor vreemdelingenbewaring en twee afdelingen voor kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis.     De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat elke afdeling 32 cellen heeft. Voor vreemdelingenbewaring resteren dus 256 cellen. Dat betekent dat het DC Rotterdam voor 80 procent voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring is bestemd. Het DC Rotterdam is ook zo ingericht dat de acht afdelingen voor vreemdelingenbewaring en de twee afdelingen voor kortdurende gevangenisstraffen en voorlopige hechtenis strikt van elkaar zijn gescheiden. De staatssecretaris heeft zitting als voorbeeld van deze strikte scheiding gewezen op de gescheiden looproutes en het feit dat beide groepen eigen luchtplaatsen hebben. Het is dus nagenoeg onmogelijk dat vreemdelingen en strafrechtelijk gedetineerden met elkaar in contact kunnen komen. 6.1.2.    Dat het regime voor vreemdelingenbewaring is geregeld in de Pbw en dus ook van toepassing is in het DC Rotterdam, maakt niet dat het alleen al daarom geen speciale inrichting voor bewaring is.     De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat in de uitvoering van het regime zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met het beginsel van minimale beperkingen, bedoeld in onder meer artikel 2, derde lid, van de Pbw en artikel 5.4, eerste lid, van het Vb 2000. De vreemdeling heeft daartegen aangevoerd dat uit de praktijk blijkt dat onvoldoende rekening met dat beginsel wordt gehouden. Daarvoor heeft hij onder meer verwezen naar wat is vermeld op pagina 8 in het rapport van Amnesty International van februari 2018, in de samenvatting van het rapport van de Nationale Ombudsman van 6 februari 2020 en op pagina 10 in het rapport van Amnesty International, Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld van september 2020 (zie de bijlage).     Uit wat in deze rapporten is vermeld, volgt dat het daadwerkelijk toepassen van het beginsel van minimale beperkingen niet altijd eenvoudig is. Daaruit volgt niet zonder meer dat deze toepassing ook onvoldoende is, zoals de vreemdeling heeft betoogd. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat in het DC Rotterdam mede toepassing aan dat beginsel wordt gegeven door al vooruit te lopen op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring. In het DC Rotterdam wordt namelijk het in dat wetsvoorstel geregelde standaardregime - het verblijfsregime - toegepast. Dat volgt ook uit wat is vermeld op pagina 16 in het rapport van Amnesty International, Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld van september 2020 over het regime in het DC Rotterdam en op pagina 9 van het rapport van Amnesty International van februari 2018 over het luchten van vreemdelingen in het DC Rotterdam (zie de bijlage).     Zolang de staatssecretaris in de uitvoering van het regime in DC Rotterdam zoveel mogelijk rekening houdt met het beginsel van minimale beperkingen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de uitvoering van het regime in het DC Rotterdam in strijd is met artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn. 7.    Voor zover de vreemdeling onder verwijzing naar een aantal door hem overgelegde rapporten heeft geklaagd over het gebruik van disciplinaire straffen zoals het plaatsen in afzondering of in een isoleercel in het DC Rotterdam, gaat deze klacht over de feitelijke toepassing van het regime binnen het DC Rotterdam. Ook de klacht dat hij op grond van maatregelen, waarmee wordt geprobeerd het verspreiden van het coronavirus binnen het DC Rotterdam te voorkomen, langdurig in zijn cel moet verblijven of apart wordt geplaatst, gaat over de feitelijke toepassing van het regime.     Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2010 ECLI:NL:RVS:2010:BO8075, heeft de rechtbank over deze klachten terecht overwogen dat daarvoor een andere rechtsgang openstaat. Het beroep van de vreemdeling bij de laatste klacht op punt 5 van de verklaring van het European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) van 20 maart 2020 heeft bij de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid. Dat punt gaat eerder over de door de staatssecretaris gemaakte afweging om voor de vreemdeling niet met een lichter middel dan bewaring te volstaan. Het antwoord op de rechtsvraag 8.    Op grond van wat onder 6.1.1. en 6.1.2.

9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    w.g. Van Meurs-Heuvel griffier Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020 347.   Bijlage   Terugkeerrichtlijn (PB 2008, L 348) (2) De Europese Raad van Brussel van 4 en 5 november 2004 heeft erop aangedrongen, op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden. (3) Het Comité van Ministers van de Raad van Europa heeft op 4 mei 2005„Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer" aangenomen. (4) […]. (17) De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waar die wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld, moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring. […].     Artikel 1 In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.     Artikel 16 1. Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen. Vb 2000     Artikel 5.4 1. De bewaring op grond van artikel 59, 59a of 59b van de Wet wordt ten uitvoer gelegd op een politiebureau, een cel van de Koninklijke marechaussee, in een huis van bewaring of een ruimte of plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, of artikel 58, eerste lid van de Wet. Bij de tenuitvoerlegging van de bewaring wordt de vreemdeling niet verder beperkt in de uitoefening van grondrechten dan wordt gevorderd door het doel van deze maatregel en de handhaving van de orde en de veiligheid op de plaats van tenuitvoerlegging. Pbw     Artikel 1 Voor de toepassing van deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; s. vrijheidsstraf: gevangenisstraf, (vervangende) hechtenis, militaire detentie en (vervangende) jeugddetentie; t. vrijheidsbenemende maatregel: voorlopige hechtenis, vreemdelingenbewaring, gijzeling, lijfsdwang, terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging, plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders en vrijheidsbeneming die op andere dan de in artikel 1, onder s, genoemde gronden plaatsvindt; […].     Artikel 2 1. De tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel vindt, voor zover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald, plaats door onderbrenging van de persoon aan wie deze is opgelegd in een penitentiaire inrichting dan wel door diens deelname aan een penitentiair programma. […]. 3. Personen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging plaatsvindt van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel worden aan geen andere beperkingen onderworpen dan die welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn.     Artikel 9 1. Inrichtingen zijn te onderscheiden in huizen van bewaring, gevangenissen en inrichtingen voor stelselmatige daders. […]. 2. Huizen van bewaring zijn bestemd voor de opneming van: […]; d. personen in vreemdelingenbewaring; […].     Artikel 21 In een regime van beperkte gemeenschap worden gedetineerden in de gelegenheid gesteld gemeenschappelijk aan activiteiten deel te nemen. Overigens houden zij zich in de voor hen persoonlijk dan wel voor de gemeenschappelijke onderbrenging van gedetineerden bestemde verblijfsruimte op. Penitentiaire maatregel     Artikel 3 1. Het dagprogramma voor een inrichting of afdeling wordt bepaald in de huisregels en beslaat de periode tussen uitsluiting van de gedetineerden in de ochtend en de insluiting van de gedetineerden voor de nacht. […]. 3. In het regime van beperkte gemeenschap, bedoeld in artikel 21 van de wet, worden tussen 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek geboden. Twenty Guidelines of the Committee of Ministers of Europe on Forced Return     […].     Guideline 10. Conditions of detention pending removal     1. Persons detained pending removal should normally be accommodated within the shortest possible time in facilities specifically designated for that purpose, offering material conditions and a regime appropriate to their legal situation and staffed by suitably qualified personnel.     […].     4. Persons detained pending their removal from the territory should not normally be held together with ordinary prisoners, whether convicted or on remand. Men and women should be separated from the opposite sex if they so wish; however, the principle of the unity of the family should be respected and families should therefore be accommodated accordingly.     […]. Rapporten waarop de vreemdeling een beroep heeft gedaan 1. Statement of principles relating to the treatment of persons deprived of their liberty in the context of the coronavirus disease (COVID-19) pandemic, CPT/inf (2020) 13, 20 march 2020,     5) As close personal contact encourages the spread of the virus, concerted efforts should be made by all relevant authorities to resort to alternatives to deprivation of  liberty. Such an approach is imperative, in particular, in situations of overcrowding. Further, authorities should make greater use of alternatives to pre-trial detention, commutation of sentences, early release and probation; reassess the need to continue involuntary placement of psychiatric patients; discharge or release to community care, wherever appropriate, residents of social care homes; and refrain, to the maximum extent possible, from detaining migrants. 2. Report to the authorities of the Kingdom of the Netherlands on the visits carried out to the Kingdom in Europe, Aruba, and the Netherlands Antilles by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT), CPT/Inf (2008) 2, 5 february 2008, pagina 32, punt 61:     [...].     It has been over 10 years since the CPT last visited an immigration detention centre in the Netherlands and the delegation noted the extent to which the Dutch approach to the administrative detention of immigration detainees has changed, largely duplicating the transformation in the prison system. Indeed, both forms of detention are linked by Article 9 of the Penitentiary Principles Act. Facilities used for the administrative detention of immigration detainees, such as the two detention boats, are classified as remand prisons; thus, the regime applied to immigration detainees is similar to that of remand prisoners. Moreover, the CPT understands that immigration detainees are normally held under a limited community regime in conformity with Article 21 of the Penitentiary Principles Act and Article 3 of the Penitentiary Order.      […]. 3.