ECLI:NL:RVS:2020:2610

201906948/1/A3. Datum uitspraak: 4 november 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2019 in zaak nr. 18/752 in het geding tussen: [appellanten] en de minister van Financiën.

Bij besluit van 16 maart 2018 heeft de minister een verzoek van [appellanten] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen. Bij uitspraak van 5 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2018 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit gedeeltelijk in stand blijven en de minister opgedragen voor het overige gedeelte een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellanten] hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar [appellanten], bijgestaan door [gemachtigde] en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. C.A. Geleijnse, advocaten te Den Haag, en mr. W.J.G. van Duyn, zijn verschenen.

Inleiding 1.    Op 16 november 2017 hebben [appellanten] met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van interne stukken over de opbrengst van de dividendbelasting, inclusief afschaffing van de dividendbelasting, en interne stukken over de invoering van een bronbelasting op uitgaande dividenden naar "low taxjurisdictions" en/of naar "non-coöperative jurisdictions". Na overleg is afgesproken dat het verzoek wordt beschouwd te zijn gedaan in het licht van het voornemen tot het afschaffen van de dividendbelasting. Besluitvorming 2.    Omdat een besluit uitbleef, hebben [appellanten] beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit. 3.    De minister heeft alsnog een besluit genomen en heeft 29 documenten aangetroffen die onder het bereik van het verzoek vallen. Dit zijn: - ambtelijke notities en adviezen die voor de minister en/of de staatssecretaris zijn opgesteld ten behoeve van de voorbereiding van besprekingen met externen (documenten 1, 2, 4, 5, 8, 10 en 14), waaronder een notitie van de landsadvocaat (bijlage 2 bij document 4), en ambtelijke notities ten behoeve van de staatssecretaris, de minister of beiden (documenten 12, 16, 19, 20, 24, 26 en 27), - e-mails en andere interne stukken die tussen ambtenaren zijn gewisseld, zoals verslagen van gesprekken met externen (documenten 3, 7, 9, 11 en 15), e-mails met informatie, vragen en actiepunten van en voor ambtenaren (documenten 6, 13, 17 en 21), een e-mail met een concept voor de beantwoording van Kamervragen (document 18), e-mails ten behoeve van de voorbereiding van de Algemene Financiële Beschouwingen (documenten 22, 23 en 25) en verder document 28, en - ambtelijke stukken die ten behoeve van de kabinetsinformatie zijn opgesteld (document 29). 4.    Deze documenten zijn volgens de minister veelal opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten voor een groot deel persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden deze passages niet openbaar gemaakt. Daarnaast weegt bij een groot aantal documenten het belang van openbaarheid niet op tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Ook bevatten sommige documenten informatie die als bedrijfs- of fabricagegegevens is aan te merken (artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob) of informatie waarbij het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten (artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob). In een aantal documenten staat ook informatie die niet valt onder het bereik van de Wob, maar onder artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr). Na weglakking van al deze informatie blijft geen zinnige en samenhangende informatie meer over in de documenten, aldus de minister. Daarom heeft hij openbaarmaking van de documenten volledig geweigerd. 5.    In april 2018 zijn de documenten 12, 14, 16, 19 en 29 toegezonden aan de Tweede Kamer, met uitzondering van een aantal passages en e-mails. Deze documenten zijn daardoor alsnog voor een groot deel openbaar geworden. De passages en e-mails die niet openbaar zijn gemaakt, zijn nog onderwerp van het geschil. Ook heeft de minister, naar aanleiding van twee andere Wob-verzoeken, nog documenten aangetroffen die ook onder het bereik van dit verzoek vallen. Aangevallen uitspraak 6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister, voor zover hij een beroep heeft gedaan op artikel 11, eerste lid, en artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, openbaarmaking in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Vervolgens heeft de rechtbank de delen van de documenten beoordeeld waarop de minister een andere weigeringsgrond dan die neergelegd in de hiervoor genoemde artikelen van toepassing heeft geacht. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister onrechtmatig heeft gehandeld. Omdat er echter na het besluit nog andere documenten zijn gevonden die ook onder het Wob-verzoek vielen, was het besluit onzorgvuldig voorbereid, aldus de rechtbank. Hoger beroep 7.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht weigeren om alle documenten openbaar te maken. Ten eerste stellen ze dat wat aan de Tweede Kamer is gezonden, een compilatie is. Onder de stukken waar het geschil over gaat, behoren ook de documenten die lijken te zijn geopenbaard met de toezending van stukken aan de Tweede Kamer, maar bij de samenstelling van die stukken zijn weggelaten.     Daarbij heeft de rechtbank artikel 11, eerste lid, van de Wob onjuist toegepast. De beperking van dat artikel is alleen van toepassing op de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, dus niet op hele documenten. Van een persoonlijke beleidsopvatting is slechts sprake als een opvatting van een ambtenaar naar voren komt. De delen van document 12 die de minister later alsnog openbaar heeft gemaakt, waren bijvoorbeeld niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, maar nu is gebleken dat daarin ook passages zitten waarin geen persoonlijke beleidsopvattingen staan.     Met betrekking tot de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob voeren ze aan dat niet is na te gaan of de rechtbank heeft beoordeeld of de documenten die zijn geweigerd met een beroep op die weigeringsgrond, daadwerkelijk informatie bevatten die kan gelden als vertrouwelijke bedrijfsgegevens. Dit achten ze echter niet voor de hand liggend. Mocht dit wel zo zijn, dan zou de belangenafweging niet in het voordeel van de rechtspersonen moeten uitvallen.     De rechtbank heeft vervolgens documenten met een andere weigeringsgrond beoordeeld. Er zijn echter geen documenten waarop de minister niet de twee hiervoor besproken weigeringsgronden heeft toegepast. Het is daarom niet duidelijk welke documenten en welke weigeringsgronden de rechtbank heeft beoordeeld, aldus [appellanten].

8.    [appellanten] hebben te kennen gegeven dat ze voor de documenten die de minister later heeft aangetroffen, een nieuw verzoek zullen indienen. Het al dan niet openbaar maken van deze documenten is dus geen onderwerp van het geschil. 9.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten. Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen 10.    De minister heeft de documenten 6, 13, 17, 18 en 20 tot en met 28 in het geheel niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verder heeft hij delen van de documenten 1 tot en met 5, 7 tot en met 11, 15 en 29 niet openbaar gemaakt op die grond. 10.1.    Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt: "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen." -    Intern beraad 10.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook financiële, juridische en communicatieve stukken kunnen zijn bestemd voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314. Aan een beraad ontvalt het interne karakter wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend en indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. 10.3.    De in 10 genoemde documenten zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit en dus bestemd voor intern beraad. Anders dan [appellanten] ter zitting hebben aangevoerd, geldt dit ook voor de verslagen van gesprekken met externe derden. De inbreng van deze derden bij de gesprekken werd weliswaar mede ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van besluitvorming, maar de verslagen van die gesprekken vormen de weerslag van de gesprekken in de ogen van de opstellers en zijn niet met deze derden gedeeld, laat staan door deze derden geaccordeerd. Ze zijn opgesteld om anderen binnen de overheid op de hoogte te stellen van wat besproken is, met het oog op een door de overheid te nemen besluit en dus bestemd voor intern beraad. -    Persoonlijke beleidsopvattingen 10.4.    Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Artikel 11 van de Wob biedt de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. 10.5.    Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. 10.6.    Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. 10.7.    De in 10 genoemde documenten bevatten deels of geheel weergaven van de gevolgen van het behouden en het afschaffen van de dividendbelasting, waaronder financiële en juridische gevolgen, concept-antwoorden voor de minister of staatssecretaris, argumentatielijnen en voorstellen. Deze informatie is naar inzicht van de opstellers weergegeven en gekleurd door de persoonlijke opvattingen van de opsteller van het document. In deze informatie zijn ook feitelijke gegevens opgenomen, maar de feitelijke gegevens zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Zo bevatten de documenten 4, 18 en 22 cijfers, maar deze zijn verweven met financiële analyses. Openbaarmaking van de zelfstandige onderdelen van die documenten met daarin de cijfers kan inzichtelijk maken welke beleidsalternatieven en oplossingsrichtingen zijn besproken. Vergelijk ook de hiervoor genoemde uitspraak van 31 januari 2018. Het advies van de landsadvocaat bevat ook feitelijke gegevens, zoals uiteenzettingen van juridische kaders, maar deze zijn verweven met de bespreking van de juridische merites van mogelijke keuzes. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1258. 10.8.    Voor zover de documenten niet in het geheel bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feitelijke informatie, en deels een beroep is gedaan op een of meer andere weigeringsgronden, worden deze delen in overweging 11 en verder beoordeeld. -    Geanonimiseerde vorm 10.9.    Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van de Wob kan de minister informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit, heeft ingestemd met openbaarmaking, komt aan het bestuursorgaan - gelet op de op hem rustende verantwoordelijkheden - nog steeds de vrijheid toe om die informatie niet te verschaffen. De minister heeft ervoor gekozen om geen informatie te verstrekken, omdat hij dat nadelig acht voor een zorgvuldige beleidsvoorbereiding. Als informatie openbaar wordt gemaakt, zullen ambtenaren terughoudender worden bij het opstellen van nota’s, aldus de minister.

15.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen. 16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020 317-851.

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Onevenredige benadeling 11.    In (delen van) enkele documenten waarin de minister toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob, heeft hij daarnaast artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing geacht. Omdat de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob op (de delen van) die documenten niet onrechtmatig wordt geacht, hoeft de toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob op deze (delen van) documenten niet meer beoordeeld te worden. 11.1.    De minister heeft daarnaast op delen van de documenten 1 tot en met 5, 7 tot en met 12, 15, 19 en 29 toepassing gegeven aan artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Dat betreft passages met informatie die is verkregen van bedrijven en waarvan openbaarmaking volgens de minister zowel de betrokken rechtspersonen als de minister dan wel de staatssecretaris onevenredig zou benadelen. Bedrijven zouden zich in de toekomst terughoudender kunnen opstellen met het delen van informatie als de door hen gedeelde informatie openbaar wordt, wat een zorgvuldige beleidsvoorbereiding schaadt, aldus de minister. 11.2.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […]; het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden." 11.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Er kunnen zich situaties voordoen waarin de gevolgen van openbaarmaking van in vertrouwelijkheid met een externe derde gewisselde informatie dermate nadelig zijn voor het desbetreffende bestuursorgaan of een andere betrokkene dat openbaarmaking van die informatie krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mag worden geweigerd. 11.4.    De (delen van) documenten als genoemd in 11.1 bevatten door bedrijven verstrekte informatie in gesprekken of in vertrouwelijk overgelegde documenten. Dit betreft informatie over knelpunten die zij ervaren en de mogelijke gevolgen en effecten van oplossingen die worden overwogen. Daargelaten of de betrokken rechtspersonen in dit geval onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking van de informatie, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het openbaar bestuur door openbaarmaking van deze informatie onevenredig zou worden benadeeld. De minister heeft deugdelijk gemotiveerd dat het voor een zorgvuldige beleidsvoorbereiding noodzakelijk is dat hij zich door externe partijen op de hoogte laat stellen over de impact van het voorgestelde beleid. Indien vertrouwelijkheid van dergelijk overleg niet kan worden gewaarborgd, zullen derden zich terughoudender opstellen, wat het belang van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding kan schaden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1595. De Wob vooronderstelt het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang en het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben (zie de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883). Bedrijfsgegevens 12.    De minister heeft een deel van de informatie in de documenten 1, 4, 8, 10 en 15 niet openbaar gemaakt, omdat deze volgens hem vertrouwelijke bedrijfsgegevens bevat die niet verstrekt mogen worden op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob. 12.1.    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: […]; bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld." 12.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Uit de bewoordingen van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob volgt dat, wil deze bepaling van toepassing zijn, het moet gaan om gegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. 12.3.    De informatie die de minister niet openbaar heeft gemaakt met een beroep op deze grond, is informatie die bedrijven hebben overgelegd over hun financiële bedrijfsvoering, met onder meer concrete bedragen. Derden kunnen hieruit bij openbaarmaking wetenswaardigheden afleiden en inzicht krijgen in de strategieën en de financiële bedrijfsvoering van de betrokken bedrijven. Dit kan de concurrentiepositie van de betrokken bedrijven schaden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, voor zover de informatie geen informatie is als bedoeld in artikel 67 van de Awr en daarom niet onder het bereik van de Wob valt, de minister terecht de informatie niet openbaar heeft gemaakt. Betrekkingen met andere staat 13.    De minister heeft openbaarmaking van een passage in document 4 geweigerd, omdat het belang van openbaarmaking van die passage niet opweegt tegen het belang van de goede betrekkingen van Nederland met een andere staat. 13.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties." 13.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988), wordt met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz.