ECLI:NL:RVS:2020:260

201901539/1/A3.

Datum uitspraak: 29 januari 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 januari 2019 in zaken nrs. 18/173 en 18/2068 in het geding tussen:

[bedrijf]

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Bij besluit van 8 mei 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de door [bedrijf] gevraagde ontheffing voor het houden en laten voortplanten van de invasieve uitheemse soorten beverrat en rode neusbeer geweigerd.

Bij besluit van 13 december 2017 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 10 januari 2018 heeft de minister zijn beslissing van 10 januari 2018 om zonder voorafgaande last vijf beverratten in bewaring te nemen op schrift gesteld en aangegeven dat de kosten verbonden aan de toepassing van de bestuursdwang op [bedrijf] worden verhaald.

Bij besluit van 13 juni 2018 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en bepaald dat de vijf beverratten niet aan [bedrijf] worden teruggegeven.

Bij uitspraak van 22 januari 2019 heeft de rechtbank de door [bedrijf] tegen de besluiten van 13 december 2017 en 13 juni 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[bedrijf] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2019, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.

w.g. Borman w.g. Kuggeleijn-Jansen

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020

545. BIJLAGE

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Artikel 263

[…]

Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.

[…]

Artikel 290

1. In een wetgevingshandeling kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling.

In de wetgevingshandelingen worden uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie afgebakend. Essentiële onderdelen van een gebied worden uitsluitend bij een wetgevingshandeling geregeld en kunnen derhalve niet het voorwerp zijn van bevoegdheidsdelegatie.

2. In de wetgevingshandelingen worden de voorwaarden waaraan de delegatie is onderworpen, uitdrukkelijk vastgesteld. Dit kunnen de volgende voorwaarden zijn:

a. het Europees Parlement of de Raad kan besluiten de delegatie in te trekken;

b. de gedelegeerde handeling kan pas in werking treden indien het Europees Parlement of de Raad binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn geen bezwaar heeft aangetekend.

Voor de toepassing van het bepaalde onder a) en b) besluit het Europees Parlement bij meerderheid van zijn leden en besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

3. In de titel van de gedelegeerde handelingen wordt het bijvoeglijk naamwoord „gedelegeerde" toegevoegd.

Artikel 291

1. De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie.

2. Indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, worden bij die handelingen aan de Commissie, of, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in de bij de artikelen 24 en 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden toegekend.

3. Voor de toepassing van lid 2 leggen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen vooraf de algemene voorschriften en beginselen vast die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.

4. In de titel van uitvoeringshandelingen wordt „uitvoerings-" toegevoegd.

Verordening (EU) nr. 1143/2014 van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten

Artikel 4 - Lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten

1. De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen een lijst vast van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten ("de Unielijst"), op basis van de criteria van lid 3 van dit artikel. Deze uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 27, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. De ontwerpuitvoeringshandelingen worden uiterlijk op 2 januari 2016 aan het in artikel 27, lid 1, bedoelde comité voorgelegd.

2. De Commissie voert minstens elke zes jaar een uitgebreide evaluatie van de Unielijst uit en actualiseert haar, in voorkomend geval, in de tussentijd overeenkomstig de in lid 1 bedoelde procedure, door:

a) nieuwe invasieve uitheemse soort toe te voegen;

b) de in de lijst opgenomen soorten te verwijderen, indien die soorten niet langer voldoen aan een of meer criteria van lid 3.

3. Invasieve uitheemse soorten worden uitsluitend opgenomen in de Unielijst als ze aan alle onderstaande criteria voldoen:

a) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze uitheems zijn op het grondgebied van de Unie, met uitsluiting van de ultraperifere regio’s;

b) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regios’s;

c) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie;

d) een krachtens artikel 5, lid 1, uitgevoerde risicobeoordeling heeft aangetoond dat gecoördineerd optreden op Unieniveau nodig is om de introductie, vestiging of verspreiding van de soort te voorkomen;

e) het is waarschijnlijk dat het opnemen van de soort in de Unielijst de nadelige gevolgen ervan daadwerkelijk zal voorkomen, tot een minimum beperken of matigen.

4. De lidstaten kunnen bij de Commissie een verzoek indienen voor de opname van invasieve uitheemse soorten op de Unielijst. Deze verzoeken bevatten alle onderstaande elementen:

a) de naam van de soort;

b) een overeenkomstig artikel 5, lid 1, uitgevoerde risicobeoordeling;

c) bewijsmateriaal dat aantoont dat aan de criteria van lid 3 van dit artikel is voldaan.

5. Op de Unielijst worden in voorkomend geval de goederen vermeld waarmee de invasieve uitheemse soorten gewoonlijk geassocieerd worden, en hun codes van de gecombineerde nomenclatuur, zoals bepaald in Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad, alsook de categorieën van goederen die op grond van artikel 15 van deze verordening aan officiële controles zijn onderworpen.

6. Bij het vaststellen of actualiseren van de Unielijst past de Commissie de criteria van lid 3 toe, met inachtneming van de uitvoeringskosten voor de lidstaten, de kosten indien niet wordt ingegrepen, de kosteneffectiviteit en de sociaaleconomische aspecten.

De Unielijst bevat prioritair de invasieve uitheemse soorten die:

a) nog niet in de Unie aanwezig zijn, of in een vroeg stadium van invasie zijn, en die het meest waarschijnlijk significante nadelige gevolgen zullen hebben;

b) reeds in de Unie gevestigd zijn en de meest significantie nadelige gevolgen hebben.

7. Wanneer de Commissie de Unielijst voorstelt, toont zij tevens aan dat de doelstellingen van deze verordening beter kunnen worden verwezenlijkt door maatregelen op het niveau van de Unie.

Artikel 5 - Risicobeoordeling

1. Voor de toepassing van artikel 4 wordt een risicobeoordeling uitgevoerd in verband met het en potentiële verspreidingsgebied van de invasieve uitheemse soort, met inachtneming volgende aspecten:

a) een beschrijving van de soort met vermelding van taxonomische identiteit, het en natuurlijke en potentiële verspreidingsgebied ervan;

b) een beschrijving van de voortplantings- en verspreidingspatronen en -dynamiek van de soort met inbegrip van een beoordeling van de vraag of de voor voortplanting en verspreiding ervan noodzakelijke milieuomstandigheden aanwezig zijn;

c) een beschrijving van de mogelijke introductieroutes van zowel opzettelijke als onopzettelijke introductie en verspreiding van de soort, waar van belang met inbegrip van de goederen waarmee de soort over het algemeen wordt geassocieerd;

d) een grondige beoordeling van het risico van introductie, vestiging en verspreiding in relevante biogeografische regio's onder de huidige omstandigheden en als gevolg van te verwachten klimaatveranderingen;

e) een beschrijving van het huidige verspreidingsgebied van de soort, met inbegrip van de vraag of de soort al aanwezig is in de Unie of in buurlanden, en een voorspelling van het waarschijnlijke toekomstige verspreidingsgebied;

f) een beschrijving van de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten — met inbegrip van de nadelige gevolgen voor inheemse soorten, beschermde sites, bedreigde habitats, alsook voor de menselijke gezondheid, veiligheid, en de economie — en een beoordeling van de mogelijke toekomstige gevolgen rekening houdend met de beschikbare wetenschappelijke kennis;\

g) een raming van de potentiële kosten van schade;

h) een beschrijving van de bekende toepassingen van de soort en de maatschappelijke en economische voordelen van die toepassingen.

2. Wanneer de Commissie soorten voorstelt voor opname op de lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten, voert zij de in lid 1 bedoelde risicobeoordeling uit.

Telkens wanneer een lidstaat een verzoek indient om een soort op te nemen in de Unielijst, is die lidstaat verantwoordelijk voor het uitvoeren van de in lid 1 bedoelde risicobeoordeling. Waar nodig kan de Commissie de lidstaten bijstaan in de ontwikkeling van dergelijke risicobeoordelingen, voor zover die betrekking heeft op hun Europese dimensie.

3. De Commissie is bevoegd om overeenkomstig artikel 29 gedelegeerde handelingen vast te stellen om nader te bepalen welk type bewijsmateriaal voor de toepassing van artikel 4, lid 3, onder b), aanvaardbaar is, en om een gedetailleerde beschrijving te geven van de toepassing van de punten a) tot en met h) van lid 1 van dit artikel. De gedetailleerde beschrijving omvat onder meer de voor de risicobeoordeling toe te passen methodologie, met inachtneming van de toepasselijke nationale en internationale normen en de noodzaak prioriteit te verlenen aan maatregelen tegen invasieve uitheemse soorten die in verband gebracht worden met, of die potentieel de oorzaak zijn van, aanzienlijke nadelige gevolgen voor de biodiversiteit of aanverwante ecosysteemdiensten, alsmede voor de menselijke gezondheid of voor de economie, waarbij dergelijke nadelige gevolgen als een verzwarende omstandigheid worden beschouwd. Het is van bijzonder belang dat de Commissie zoals gebruikelijk overleg pleegt met deskundigen, onder andere uit de lidstaten, voordat zij deze gedelegeerde handelingen vaststelt.

Artikel 7 - Beperkingen

1. De voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten mogen niet opzettelijk:

a) op het grondgebied van de Unie worden binnengebracht, ook niet door middel van doorvoer onder douanetoezicht;

b) worden gehouden, ook niet in een gesloten omgeving;

c) worden gekweekt, ook niet in een gesloten omgeving;

d) naar, uit of binnen de Unie worden vervoerd, behalve om in het kader van uitroeiing naar voorzieningen te worden vervoerd;

e) in de handel worden gebracht;

f) worden gebruikt of uitgewisseld;

g) worden toegestaan zich voort te planten, te worden gekweekt of geteeld, ook niet in een gesloten omgeving; of

h) worden vrijgelaten in het milieu.

2. Lidstaten ondernemen alle noodzakelijke stappen om de onopzettelijke introductie of verspreiding, met inbegrip van, in voorkomend geval, die door ernstige nalatigheid, van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten te voorkomen.

Artikel 8 - Vergunningen

1. In afwijking van de beperkingen in artikel 7, lid 1, onder a), b), c), d), f) en g), en onder voorbehoud van lid 2 van dit artikel, stellen de lidstaten een vergunningssysteem vast op basis waarvan bepaalde instellingen voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten mogen onderzoeken of ex situ bewaren. Indien het gebruik van producten afkomstig van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten onvermijdelijk is om de menselijke gezondheid te bevorderen, kunnen de lidstaten ook de productie voor de wetenschap en het daaropvolgende geneeskundig gebruik in het vergunningssysteem opnemen.

Artikel 27 - Comité

1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité. Dit comité is een comité in de zin van Verordening (EU) nr. 182/2011, dat in zijn taken kan worden bijgestaan door het in artikel 28 bedoelde wetenschappelijk forum.

2. Wanneer naar dit lid wordt verwezen, is artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing.

Artikel 29 - Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie

1. De bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, wordt aan de Commissie toegekend onder de in dit artikel neergelegde voorwaarden.

2. De in artikel 5, lid 3, bedoelde bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen wordt aan de Commissie toegekend voor een termijn van vijf jaar met ingang van 1 januari 2015. De Commissie stelt uiterlijk negen maanden voor het einde van de periode van vijf jaar een verslag op over de bevoegdheidsdelegatie. De bevoegdheidsdelegatie wordt stilzwijgend met termijnen van dezelfde duur verlengd, tenzij het Europees Parlement of de Raad zich uiterlijk drie maanden voor het einde van elke termijn tegen deze verlenging verzet.

3. Het Europees Parlement of de Raad kan de in de artikel 5, lid 3, bedoelde bevoegdheidsdelegatie te allen tijde intrekken. Het besluit tot intrekking beëindigt de delegatie van de in dat besluit genoemde bevoegdheid. Het wordt van kracht op de dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie of op een daarin genoemde latere datum. Het laat de geldigheid van de reeds van kracht zijnde gedelegeerde handelingen onverlet.

4. Zodra de Commissie een gedelegeerde handeling heeft vastgesteld, doet zij daarvan gelijktijdig kennisgeving aan het Europees Parlement en de Raad.

5. Een overeenkomstig artikel 5, lid 3, vastgestelde gedelegeerde handeling treedt alleen in werking indien het Europees Parlement noch de Raad daartegen binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van de handeling aan het Europees Parlement en de Raad daartegen bezwaar heeft gemaakt, of indien zowel het Europees Parlement als de raad vóór het verstrijken van de termijn van twee maanden de Commissie hebben medegedeeld dat zij daartegen geen bezwaar zullen maken. Die termijn wordt op initiatief van het Europees Parlement of de Raad met twee maanden verlengd.

Artikel 31 - Overgangsbepalingen voor niet-commerciële eigenaren

1. Inleiding

1. [bedrijf] is een minidierentuin die door [appellant] wordt gehouden en die een aantal keer per jaar wordt opengesteld voor publiek. Tevens functioneert [bedrijf] als erkend opleidingscentrum. [bedrijf] heeft onder meer de soorten beverrat (Myocastor coypus) en rode neusbeer (Nasua nasua). Deze soorten zijn vermeld op de lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten krachtens Verordening (EU) nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten (hierna: de Verordening), die is vastgesteld bij Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141 van de Commissie van 13 juli 2016 (hierna: de Unielijst). Dit betekent dat op het houden en laten voortplanten van deze soorten diverse beperkingen van toepassing zijn op grond van artikel 7 van de Verordening. De beverratten in [bedrijf] hebben nakomelingen gekregen zonder dat [bedrijf] daarvoor toestemming had.

2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.

De uitspraak van de rechtbank

3. De rechtbank heeft overwogen dat er geen aanleiding is om aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de verbindendheid van de Unielijst. Verder heeft de minister in het besluit van 13 december 2017 onvoldoende gemotiveerd, maar in de beroepsprocedure voldoende gemotiveerd dat de gevraagde ontheffing niet behoefde te worden verleend. Het besluit is daarom vernietigd met instandlating van de rechtsgevolgen. Bij het besluit van 13 juni 2018 heeft de minister de bezwaren gegrond verklaard, maar ten onrechte het besluit van 10 januari 2018 niet herroepen. Omdat [bedrijf] geen toestemming heeft om meer dan het oorspronkelijk toegestane aantal beverratten te houden, heeft de minister de dieren laten opvangen door een andere instelling en verklaard dat hij de kosten van de toegepaste bestuursdwang niet zal verhalen. [bedrijf] kan zich hierin vinden. Daarom heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten voor zover daarbij de vijf jonge dieren in bewaring zijn genomen.

Het hoger beroep van [bedrijf]

4. [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof over de verbindendheid van de lijst voor zover die ziet op de soorten rode neusbeer en beverrat. Volgens [bedrijf] is voldoende aannemelijk gemaakt dat de Commissie bij het vaststellen van de Unielijst in het algemeen niet heeft voldaan aan procedurele voorwaarden, en in het bijzonder bij de plaatsing van de rode neusbeer en de beverrat op de Unielijst niet heeft voldaan aan inhoudelijke criteria. De Unielijst is daarom ongeldig. Daarover moeten alsnog prejudiciële vragen worden gesteld, aldus [bedrijf].

4.1. Ter zitting heeft [bedrijf] de hoger beroepsgrond ingetrokken dat de beoordelingsmethodiek niet aan de eisen van onafhankelijkheid en transparantie voldoet.

Kan een beroep worden gedaan op de onverbindendheid van de Unielijst?

5. Uit rechtspraak van het Hof, zoals de arresten van 9 maart 1994, ECLI:EU:C:1994:90, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH, en van 15 februari 2001, ECLI:EU:C:2001:101, Nachi Europe GmbH, volgt dat een particulier zich in een procedure bij de nationale rechter niet op de ongeldigheid van een besluit van de Commissie kan beroepen, indien die particulier zonder enige twijfel bij het Gerecht nietigverklaring van dat besluit had kunnen vorderen.

Artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) bepaalt in welke gevallen beroep kan worden ingesteld bij het Hof van Justitie en het Gerecht. Ingevolge de vierde alinea van dit artikel kan iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.

5.1. In dit geval, waarin [bedrijf] niet geacht kan worden geadresseerde te zijn van de handeling van de Commissie, moet worden beoordeeld of aan de eisen van artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt voldaan. De Afdeling stelt vast dat de Uitvoeringsverordening een regelgevingshandeling is. Daarbij is het de vraag of de Uitvoeringsverordening [bedrijf] rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt. Omdat in ieder geval voor de mogelijkheid om een ontheffing te kunnen verkrijgen voor het houden van op de Unielijst vermelde soorten op grond van artikel 8 van de Verordening nationale uitvoeringsmaatregelen nodig zijn, staat naar het oordeel van de Afdeling niet vast dat [bedrijf] ongetwijfeld bij het Gerecht de nietigheid van de Unielijst had kunnen vorderen.

5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1351), volgt uit het arrest van het Hof van 23 april 2009, ECLI:EU:C:2009:243 (Markku Sahlstedt/Commissie), dat de rechterlijke bescherming van natuurlijke of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 230, vierde alinea, van het EG-verdrag, thans artikel 263 van het VWEU, geen rechtstreeks beroep kunnen instellen tegen Uniehandelingen, doeltreffend moet worden verzekerd via beroepsmogelijkheden voor de nationale rechter. Overeenkomstig het in artikel 10 van het EG-verdrag, thans artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, neergelegde beginsel van loyale samenwerking moet deze rechter de nationale regels betreffende het instellen van beroepen zoveel mogelijk aldus uitleggen en toepassen dat die personen tegen iedere beschikking of andere nationale maatregel waarmee een hen betreffende Uniehandeling wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen door de ongeldigheid van deze Uniehandeling op te werpen en die rechter er zo toe te brengen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof, zo overweegt het Hof in het arrest Markku Sahlstedt/Commissie.

5.3. Omdat de voor [bedrijf] belastende besluiten zijn gebaseerd op het besluit van de Europese Commissie tot het plaatsen van de soorten rode neusbeer en beverrat op de Unielijst, is van belang of hetgeen [bedrijf] aanvoert, meebrengt dat moet worden getwijfeld aan de geldigheid van dat besluit. In geval de Afdeling zodanige twijfel heeft, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof, aangezien een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Unie vast te stellen. Dit volgt uit het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:452, (Foto-Frost), punt 20. In dit kader zal de Afdeling hierna de hoger beroepsgronden behandelen.

Mocht de Unielijst worden vastgesteld zonder voorafgaande gedelegeerde handeling?

6. [bedrijf] betoogt dat de Europese Commissie de Unielijst niet had mogen vaststellen zonder daaraan voorafgaand bij gedelegeerde handeling de eisen voor risicobeoordelingen en aanvaardbaar bewijsmateriaal uit te werken. Deze handelwijze is in strijd met de Verordening, met artikel 290 en artikel 291 VWEU, en met jurisprudentie van het Hof, zoals het arrest van het Gerecht van 11 september 2002, ECLI:EU:T:2002:209 (Pfizer Animal Health). Tevens wijst [bedrijf] in dit kader op de door het Europees Parlement aangenomen resolutie van 16 december 2015.

6.1. De bevoegdheid van de Commissie om de Unielijst vast te stellen, volgens de in artikel 27, tweede lid, van de Verordening bedoelde onderzoeksprocedure, volgt uit artikel 4 van de Verordening. De gedelegeerde handeling waarop [bedrijf] doelt, is gebaseerd op artikel 5, derde lid, van de Verordening. Op grond van deze bepaling kan, volgens de voorwaarden in artikel 29, nader worden bepaald welk type bewijsmateriaal aanvaardbaar is en nader worden uitgewerkt aan welke criteria een risicobeoordeling moet voldoen.

6.2. Uit de letterlijke tekst van artikel 5, derde lid, volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het vaststellen van deze gedelegeerde handeling geen plicht is, maar een bevoegdheid.

Dit wordt bevestigd door punt 32 van de preambule waarin is vermeld dat de Commissie de bevoegdheid moet krijgen om gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 290 van het VWEU vast te stellen. In de Franse, Duitse en Engelse taalversie van de Verordening wijzen de tekst van de bepaling noch de preambule in een andere richting. De toelichting in punt 32 van de preambule is in overeenstemming met de ‘Gemeenschappelijke praktische handleiding van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ten behoeve van eenieder die bij de opstelling van wetgevingsteksten van de Europese Unie is betrokken’ (https://eur-lex.europa.eu/content/techleg/KB0213228NLN.pdf). Daarin is onder 10.16 vermeld dat in basishandelingen die de Commissie de bevoegdheid verlenen gedelegeerde handelingen vast te stellen, in een specifieke motivering naar artikel 290 van het VWEU wordt verwezen. Verder is daarin vermeld dat ten aanzien van de desbetreffende bepalingen voor zover mogelijk naar de vastgestelde standaardformuleringen wordt verwezen. In dit kader heeft [bedrijf] erop gewezen dat artikel 5, derde lid, alleen maar als bevoegdheid is geformuleerd omdat dat is voorgeschreven in de standaardbepalingen over wetgevingstechniek die zijn vastgesteld bij het Interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven van 13 april 2016 (Pb EU 2016 L 123/13). In die standaardbepalingen die in het aanhangsel zijn opgenomen, is echter ook een variant opgenomen waarbij de toepassing van de bevoegdheid dwingend is geformuleerd. Nog daargelaten dat het Interinstitutioneel akkoord geen dwingend recht vormt, heeft [bedrijf] met zijn verwijzing naar het akkoord dus niet aannemelijk gemaakt dat het om een verplichting gaat.

6.3. [bedrijf] heeft verder gewezen op de resolutie van het Europees Parlement over het concept van de Unielijst die op 16 december 2015 is aangenomen. Uit de resolutie blijkt dat het Europees Parlement vindt dat niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Verordening en dat de Commissie de Unielijst dan ook niet had mogen vaststellen. Hierover overweegt de Afdeling dat het Europees Parlement weliswaar medewetgever is van de Verordening, maar dat resoluties niet bindend zijn. Aan de resolutie wordt daarom in dit kader geen doorslaggevend gewicht toegekend. Overigens heeft het Europees Parlement noch de Raad na vaststelling van de Unielijst daartegen verdere juridische stappen gevolgd.

6.4. Daarnaast heeft [bedrijf] nog verwezen naar overwegingen 197 en 198 van het arrest van het Gerecht van 11 september 2002 (Pfizer Animal Health), ECLI:EU:T:2002:209. Volgens [bedrijf] moet uit deze overwegingen worden afgeleid dat het adviserend comité geen deugdelijk advies heeft kunnen uitbrengen, omdat de Commissie geen duidelijke feitelijke vragen heeft geformuleerd die konden worden voorgelegd aan het comité als bedoeld als in artikel 27 van de Verordening, omdat niet eerst een gedelegeerde handeling is vastgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling beschrijven de genoemde overwegingen de taakverdeling tussen de Unie-instelling die advies vraagt en het comité van deskundigen in een wetgevingsprocedure. Daarbij kan door de Unie-instelling in voorkomende gevallen een specifiek advies worden gevraagd waarbij feitelijke vragen zijn geformuleerd die door het comité kunnen worden beantwoord. Uit deze overwegingen kan niet worden afgeleid dat het ontbreken van de gedelegeerde handeling tot de conclusie moet leiden dat er geen deskundig advies kon worden uitgebracht en dat de Unielijst daarom niet had mogen worden vastgesteld. Overigens gaat dat arrest over een andere wetgevingscontext. Hierbij wijst de Afdeling erop dat het comité in deze zaak geen beletsel heeft gezien om een positief advies uit te brengen over het ontwerpvoorstel voor de Unielijst. Dit is ook vermeld in het verslag van de vergadering van het Comité van 4 december 2015.

6.5. Op grond van het voorgaande heeft de Afdeling op dit punt geen twijfel aan de geldigheid van de Unielijst.

De plaatsing van de soorten rode neusbeer en beverrat op de Unielijst

7. [bedrijf] betoogt, sterk samengevat weergegeven, dat de soorten rode neusbeer en beverrat ten onrechte op de Unielijst zijn geplaatst omdat daarvoor onvoldoende wetenschappelijk bewijsmateriaal bestond. De risicobeoordelingen bevatten weinig bronvermeldingen en de genoemde bronnen zijn vaak niet wetenschappelijk. Daarnaast is gebruik gemaakt van uit de context gehaalde citaten, van onjuist geciteerde onderzoeken en van conclusies die niet op de beschikbare informatie zijn gebaseerd. Hierbij heeft [bedrijf] een puntsgewijze betwisting van de in de risicobeoordelingen opgenomen gegevens en conclusies ingediend. Ter zitting heeft [bedrijf] nader toegelicht dat de hogerberoepsgronden, de bijlage daarbij en de ingediende nadere stukken in het bijzonder erop zijn gericht om aan te tonen dat bij de plaatsing van de soorten rode neusbeer en beverrat op de Unielijst niet is voldaan aan de criteria die zijn genoemd in artikel 4, derde lid, onder b en c, van de Verordening. Daarbij wijst [bedrijf] op het arrest van het Hof van 11 september 2002 (Alpharma), ECLI:EU:T:2002:210, punt 156, waaruit volgt dat preventieve maatregelen niet mogen worden gebaseerd op een louter hypothetische benadering van het risico op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht. Voordat het risico kan worden beoordeeld, moet dan ook eerst worden bepaald welk risiconiveau onaanvaardbaar wordt geacht, maar dit heeft de Commissie nagelaten, aldus [bedrijf].

7.1. Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening, worden invasieve uitheemse soorten uitsluitend opgenomen in de Unielijst als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde criteria. De criteria genoemd onder b en c zijn:

b. [als] uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio’s;

c. [als] uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie.

7.2. In het navolgende zal de Afdeling onderzoeken of zij gelet op deze criteria aanleiding ziet te twijfelen aan de geldigheid van de plaatsing van de rode neusbeer en de beverrat op de Unielijst. Daarbij wijst de Afdeling erop dat, zoals onder meer uit punten 177-180 van het voornoemde arrest Alpharma blijkt, in een geval zoals hier aan de orde, waarin de Commissie de risico’s wetenschappelijk moest beoordelen en wetenschappelijke en technische feiten moest beoordelen, de rechterlijke toetsing van de vervulling van die taak door de Commissie beperkt moet blijven. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de feiten immers niet in de plaats stellen van die van de Commissie. Hij moet zich integendeel beperken tot de vraag of er bij de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid in dat kader geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden. De Afdeling zal daarom in dit geschil deze maatstaf toepassen.

Is de plaatsing van de soort rode neusbeer (nasua nasua) op de Unielijst voldoende onderbouwd?

8. Eerst zal in het licht van hetgeen [bedrijf] heeft aangevoerd, worden bezien of de Commissie de rode neusbeer in redelijkheid in staat heeft kunnen achten om op het grondgebied van de Unie een leefbare populatie te vormen en om zich binnen een biogeografische regio te verspreiden. In de risicoanalyse is vermeld dat de rode neusbeer van nature voorkomt in de meeste landen in Zuid-Amerika.

Daarnaast is de soort geïntroduceerd op Mallorca (Spanje) en zijn losse, ontsnapte exemplaren aangetroffen in Engeland, Wales en Duitsland. Deze losse exemplaren zijn grotendeels gevangen genomen. Op Mallorca zijn meerdere exemplaren in het wild aangetroffen. Tussen 2005 en 2014 zijn ten minste 42 exemplaren gevangen, waaruit blijkt dat de soort zich ook voortplant. In de risicoanalyse is vermeld dat hoewel op de rode neusbeer mag worden gejaagd, er naar wordt gezocht en zelfs honden worden getraind in het opsporen van de soort, op Mallorca een levensvatbare populatie is ontstaan. Anders dan [bedrijf] stelt, is daarbij niet vermeld dat ten tijde van de risicoanalyse al twee jaar geen voortplanting heeft plaatsgevonden, maar is vermeld dat er in de daaraan voorafgaande twee jaar geen bevestiging van voortplanting is geweest. Uit de in de risicoanalyse genoemde onderzoeken kan worden afgeleid dat de rode neusbeer zich makkelijk aanpast aan een andere leefomgeving en veel effect kan hebben op de natuurlijke omgeving, zeker in beschermde natuurgebieden. De rode neusbeer eet niet alleen Bromelia’s, maar ook veel fruit en zelfs eieren en kuikens, blijkt uit die onderzoeken. Verder worden in die onderzoeken de afwijkende eetgewoonten aangewezen als bewijs voor hoe makkelijk de rode neusbeer zich aanpast aan de omgeving. Op grond hiervan kon in de risicoanalyse in redelijkheid de conclusie worden getrokken dat het in het algemeen aannemelijk is dat de soort zich ook in andere gebieden kan vestigen. Daarbij is, gezien de vestiging van een levensvatbare populatie op Mallorca, niet onredelijk dat in de risicoanalyse is uitgegaan van de mogelijkheid van vestiging in de mediterrane regio van de Unie.

8.1. Vervolgens zijn de waarschijnlijke gevolgen van de vestiging van de soort bezien. Uit de in Zuid-Amerika uitgevoerde en in de risicoanalyse vermelde onderzoeken volgt dat de biodiversiteit op een eiland bij de kust van Chili erg heeft geleden onder de aanwezigheid van rode neusberen. Op een eiland bij Brazilië heeft de aanwezigheid van rode neusberen ten minste bijgedragen aan de afwezigheid van watervogels. Verder heeft de rode neusbeer gezien de omvang van volwassen exemplaren niet veel natuurlijke vijanden, waardoor voor de hand ligt dat ook beschermde plantensoorten zullen lijden onder de aanwezigheid van de soort. Daarbij is in de risicoanalyse vermeld dat op grond van wetenschappelijke literatuur ook aannemelijk is dat de rode neusbeer geteelde gewassen eet, wat tot economische schade kan leiden. Verder kan de rode neusbeer drager zijn van, onder andere inheemse, parasieten en is in de risicoanalyse vermeld dat er in ieder geval één geval bekend is waarin een rode neusbeer kinderen heeft aangevallen. Hoewel in de risicoanalyse ook is vermeld dat de ‘impact’ van vestiging wordt geschat op gemiddeld en dat de mate van zekerheid over die inschatting ‘laag’ is, is daarmee niet onaannemelijk dat de gevolgen zoals bedoeld in artikel 4, derde lid, onder c, van de Verordening zich zullen voordoen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de inschatting van de gevolgen van een mogelijke introductie van de soort op het grondgebied van de Unie louter op veronderstellingen is gebaseerd. Ook is niet noodzakelijk om vooraf te bepalen welke gevolgen wel of niet aanvaardbaar zijn. De Commissie heeft in redelijkheid het uitgangspunt kunnen hanteren dat de mogelijke succesvolle vestiging van uitheemse invasieve soorten moet worden voorkomen. [bedrijf] heeft daarbij niet aannemelijk gemaakt dat de inschatting van de mogelijke gevolgen dermate onaannemelijk is dat die de plaatsing van de soort rode neusbeer op de Unielijst niet rechtvaardigt.

8.2. Het betoog van [bedrijf] dat de plaatsing van de soort rode neusbeer op de Unielijst dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden, slaagt niet. De Afdeling heeft ook op dit punt geen twijfel aan de geldigheid van de Unielijst.

Is de plaatsing van de soort beverrat (myocastor coypus) op de Unielijst voldoende onderbouwd?

9. Ook voor deze soort zal in het licht van hetgeen [bedrijf] heeft aangevoerd, worden bezien of de Commissie de beverrat in redelijkheid in staat heeft kunnen achten om op het grondgebied van de Unie een leefbare populatie te vormen en om zich binnen een biogeografische regio te verspreiden. In de risicoanalyse is vermeld dat de beverrat van nature voorkomt in de meeste landen in Zuid-Amerika. Daarnaast is de soort buiten Europa al gevestigd in Noord-Amerika, Azië, Afrika en het Midden-Oosten. Op het grondgebied van de Unie zijn in de overgrote meerderheid van de lidstaten exemplaren in het wild aangetroffen. In ongeveer de helft van deze landen hebben zich al levensvatbare populaties gevestigd. Uit de in de risicoanalyse genoemde onderzoeken kan worden afgeleid dat de klimatologische omstandigheden binnen de Unie in grote mate geschikt zijn voor de beverrat om zich voort te planten. Daarbij is van belang dat uit die onderzoeken ook blijkt dat in regio’s waar de soort nieuw is geïntroduceerd, de populatie sneller toeneemt dan in regio’s waar de soort van nature voorkomt. Op grond hiervan kon in de risicoanalyse in redelijkheid de conclusie worden getrokken dat het in het algemeen aannemelijk is dat de soort zich nog verder over het grondgebied van de Unie kan verspreiden. De enige bekende beperking bij de verspreiding van de soort is het feit dat de beverrat een watergebonden soort is.

9.1. Vervolgens zijn de waarschijnlijke en de bekende gevolgen van de vestiging van de soort bezien. Uit de in de risicoanalyse vermelde onderzoeken blijkt dat de beverrat in de gebieden waar de soort inmiddels is gevestigd allerlei planten eet die van nature niet tot het gebruikelijke voedsel van de soort behoren. Op grond daarvan ligt de conclusie voor de hand dat de beverrat inheemse beschermde plantensoorten zal gaan eten. Verder volgt uit de risicoanalyse dat de aanwezigheid van de beverrat negatieve gevolgen kan hebben voor het voortplantingssucces van watervogels, onder andere doordat de nesten als rustplaats worden gebruikt. Ook de snelheid waarmee bestaande populaties groeien zal negatieve gevolgen hebben voor beschermde natuurgebieden. Verder is in de risicoanalyse vermeld dat de beverrat drager kan zijn van allerlei inheemse en uitheemse ziektes. Anders dan [bedrijf] betoogt, volgt uit de Verordening dat de Unielijst ook is bedoeld om populaties van reeds gevestigde invasieve uitheemse soorten te beheersen. Dat de beverrat al in veel gebieden binnen de Unie is gevestigd, maakt derhalve niet dat er geen aanleiding is de soort op de Unielijst te plaatsen. [bedrijf] heeft daarbij niet aannemelijk gemaakt dat de inschatting van de mogelijke gevolgen dermate onaannemelijk is dat die de plaatsing van de soort beverrat op de Unielijst niet rechtvaardigt.

9.2. Het betoog van [bedrijf] dat de plaatsing van de beverrat op de Unielijst dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden, slaagt niet. Ook op dit punt heeft de Afdeling geen twijfel aan de geldigheid van de Unielijst.

Slotoverwegingen

10. Het hoger beroep van [bedrijf] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.