ECLI:NL:RVS:2020:2276

202000568/1/A3. Datum uitspraak: 23 september 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellant sub 1], wonend te Groningen, 2.    het college van burgemeester en wethouders van Groningen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 december 2019 in zaak nr. 19/885 in het geding tussen: [appellant sub 1] en het college.

Bij besluit van 19 juli 2018 heeft het college beslist op een verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Bij besluit van 28 januari 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2019 vernietigd en het college opgedragen opnieuw een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend. Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 1] [appellant sub 1] heeft hiertegen gronden ingediend. Het college heeft een zienswijze ingediend. [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2020, waar [appellant sub 1] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Kerver, zijn verschenen.

Inleiding 1.    [appellant sub 1] zat vanaf april 2012 in een werkervaringstraject/re-integratietraject bij het Martiniziekenhuis met behoud van zijn bijstandsuitkering. De uitvoering van dit traject heeft het college uitbesteed aan Saaksumborg Advies. Eind maart 2013 is het traject beëindigd. Naar aanleiding van een in 2015 ingediende klacht bij de gemeentelijke ombudsman heeft [appellant sub 1] een e-mailbericht van 20 maart 2015 met een bijlage, genaamd "[appellant sub 1] [...]docx", ontvangen. Het Wob-verzoek 2.    Op 11 juni 2018 heeft [appellant sub 1] een Wob-verzoek ingediend over het re-integratietraject. Hij verzoekt om de volgende stukken: "1 - Alle originele e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die worden genoemd in het document [appellant sub 1]. [...] docx. 2 — Alle overige e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen re-integratiebedrijf Saaksumborg en inleenorganisatie het Martini Ziekenhuis (MZH) die verband houden met [appellant sub 1]. 3 — Alle e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen re-integratiebedrijf Saaksumborg en [gemeenteambtenaar] die verband houden met [appellant sub 1]. 4 — Alle overige e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen re-integratiebedrijf Saaksumborg en de gemeente Groningen die verband houden met de heer [appellant sub 1]. 5 — Alle e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen re-integratiebedrijf Saaksumborg en enig andere partij, anders dan het Martini Ziekenhuis en de gemeente Groningen, die verband houden met de heer [appellant sub 1]. 6 — Alle e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen [gemeenteambtenaar] en inleenorganisatie het Martini Ziekenhuis die verband houden met de heer [appellant sub 1], waaronder - maar niet beperkt tot […] 7 — Alle e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u die zijn gewisseld tussen [gemeenteambtenaar] en enig ander bij de gemeente Groningen die verband houden met de heer [appellant sub 1], waaronder - maar niet beperkt tot […] 8 — Alle overige e-mails (inclusief bijlagen) bij of onder u van de gemeente Groningen die verband houden met de heer [appellant sub 1], waaronder - maar niet beperkt tot - die van […]" [appellant sub 1] heeft verzocht om verstrekking in de vorm van een digitale kopie van het brondocument, een zogenaamd EML-bestand. De besluitvorming 3.    Op 19 juli 2018 heeft het college op het Wob-verzoek van [appellant sub 1] beslist. Het college heeft [appellant sub 1] medegedeeld dat de e-mails onder punt 1 tot en met 7 niet verstrekt kunnen worden, omdat die er niet (meer) zijn. De e-mails onder punt 8, voor zover die aanwezig zijn, zijn openbaar gemaakt en [appellant sub 1] heeft van die e-mails een afschrift gekregen. In het besluit op het bezwaar van 28 januari 2019 heeft het college dit besluit gehandhaafd. Voor zover [appellant sub 1] had verzocht om documenten die onder Saaksumborg berusten, heeft het college daarbij het standpunt ingenomen dat de Wob geen grondslag biedt tot openbaarmaking hiervan. Saaksumborg is een privaatrechtelijke rechtspersoon waarbij geen sprake is van overwegende overheidsinvloed. Het college heeft verder bepaald dat de documenten niet in de verzochte vorm worden verstrekt, omdat alle stukken eerder al digitaal zijn verstrekt aan de gemachtigde van [appellant sub 1] in een andere procedure. Verder verplicht de Wob niet tot het maken van een inventarislijst, aldus het college.

4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. De zoekperiode is ten onrechte beperkt tot april 2015. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de documenten niet op een inzichtelijke manier heeft verstrekt. Wat betreft de verstrekte afschriften, heeft het college die niet op een inzichtelijke manier verstrekt. Het gaat om een onoverzichtelijk pak papier van ongeveer 400 pagina's zonder inventarislijst of toelichting. Het beroep van [appellant sub 1] is daarom gegrond verklaard.     De rechtbank is [appellant sub 1] niet in zijn betoog gevolgd dat het college de e-mails bij Saaksumborg had moeten opvragen. Saaksumborg werkt niet onder verantwoordelijkheid van het college. Wel betoogt [appellant sub 1] terecht dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sommige e-mails niet onder hem berusten. Het uitgevoerde onderzoek is onzorgvuldig en onvoldoende inzichtelijk. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat e-mails die in het kader van andere procedures reeds aan [appellant sub 1] zijn verstrekt niet openbaar zijn gemaakt in de zin van de Wob. Het hoger beroep van [appellant sub 1] 5.    [appellant sub 1] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Saaksumborg niet onder verantwoordelijkheid van het college werkt. Hiertoe voert hij aan dat Saaksumborg contractueel verplicht is om het college informatie te verschaffen. Het reïntegreren zelf gebeurt door de inleenorganisatie en niet door Saaksumborg. In de praktijk blijkt dat het college actief en structureel bij de uitvoering van het traject betrokken is. Er zijn maandelijke groepsbijeenkomsten waarbij een medewerker van de gemeentelijke sociale dienst aanwezig is om ervoor te zorgen dat deelnemers van het reïntegratietraject het traject succesvol afronden. De gemeente heeft het reïntegratietraject dus niet volledig aan Saaksumborg overgelaten. Dat er een verantwoordelijkheidsverhouding bestaat tussen de gemeente en Saaksumborg blijkt ook uit het feit dat het reïntegratiebedrijf hiërarchisch ondergeschikt is aan het college. Het gaat om onderscheidenlijk opdrachtnemer en opdrachtgever. Het is de opdrachtgever die bepaalt waarvoor zij de opdrachtnemer wenst in te huren en aan welke voorwaarden de opdrachtnemer dient te voldoen. Saaksumborg is in zeer grote mate financieel afhankelijk van de gemeente. Verder heeft Saaksumborg toesstemming nodig van het college om bepaalde rechtshandelingen te kunnen verrichten. Door middel van een verslag moet Saaksumborg verantwoording afleggen aan het college, zo blijkt uit artikel 9, eerste en vierde lid, van de Raamovereenkomst die zij sluiten. In de raamovereenkomst wordt in artikel 2, derde lid, verwezen naar de Algemene Inkoopvoorwaarden van de gemeente Groningen 2009, het Programma van Eisen en het Projectplan van de Opdrachtnemer. 5.1.    De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723. Hierin heeft de Afdeling overwogen dat om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of bedrijf gesloten overeenkomst.     Uit de Raamovereenkomst, de Algemene Inkoopvoorwaarden en het Programma van Eisen blijkt, anders dan [appellant sub 1] stelt, niet dat Saaksumborg zich bij de door haar te verrichten werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Hierin zijn alleen voorwaarden opgenomen waaronder Saaksumborg zich verplicht om deelnemers uit de doelgroep "Werken met behoud van uitkering" in staat te stellen om te werken. Uit de Raamovereenkomst blijkt niet dat sprake is van een gezagsverhouding. Ook anderszins is hiervan niet gebleken. De omstandigheid dat de gemeente per deelnemer een bedrag betaalt aan Saaksumborg leidt evenmin tot het oordeel dat de gemeente directe zeggenschap heeft over de wijze waarop Saaksumborg de werkzaamheden uitvoert. De rechtbank is dus terecht tot het oordeel gekomen dat Saaksumborg niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is. Daaruit volgt dat de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld dat het college niet verplicht was de door [appellant sub 1] verzochte e-mails bij Saaksumborg op te vragen.     Het betoog faalt. 6.    Het betoog dat de rechtbank niet heeft geoordeeld over het verzoek om verstrekking van de informatie in digitale vorm heeft [appellant sub 1] ter zitting bij de Afdeling ingetrokken. 7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college 8.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onderzoek naar aanleiding van het Wob-verzoek ten onrechte is beperkt tot april 2015. Dat er geen documenten van na die datum zijn gevonden, wil niet zeggen dat daar niet naar is gezocht, aldus het college. 8.1.    In het besluit op bezwaar van 28 januari 2019 staat het volgende: "Tenslotte bent u het niet eens met de wijze waarop we de gevraagde documenten hebben verstrekt. Wij merken daarover op dat we al op 14 april 2015 alle stukken waarom u hebt verzocht digitaal aan uw gemachtigde, de heer Spiering, hebben versterkt. Bij die stukken, die wij in het kader van een bezwaarprocedure tegen het besluit over de participatieplaats bij het Martiniziekenhuis aan u hebben verstrekt, zaten alle[…] in ons bezit zijnde e-mails. Dit zijn daarmee dezelfde e-mails als waar u in het Wob-verzoek om hebt verzocht. Daarmee hadden wij de stukken al verstrekt in de door u gewenste vorm. Het is daarom niet nodig dat we dit nogmaals doen." Hieruit heeft de rechtbank terecht de conclusie getrokken dat niet is gebleken dat het college verder heeft gezocht naar onder het verzoek vallende documenten, terwijl het Wob-verzoek geen aanleiding geeft om alleen te zoeken naar documenten tot 14 april 2015. De enkele stelling in hoger beroep dat ook naar documenten is gezocht van na april 2015 is niet onderbouwd.     Het betoog faalt. 9.    Het college betoogt dat het niet op de weg van het college lag om kluwen e-mails, die opgesteld zijn voor interne informatie-uitwisseling, te ontrafelen en te ordenen, bijvoorbeeld door een inventarislijst. De Wob kent geen verplichting tot het vervaardigen van documenten, dus ook niet tot het maken van een inventarislijst. 9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, hoewel de Wob geen verplichting kent tot het vervaardigen van documenten zoals een inventarislijst, het zorgvuldigheidsbeginsel in dit geval vereist dat het college bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat het heeft verstrekt. Het gaat om afschriften van e-mails en van bij die e-mails verzonden bijlagen. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld hebben meerdere van deze e-mails bijlagen en ook sommige bijlagen bevatten e-mails. Sommige e-mails komen ook in andere bijlagen voor. Door alleen een aaneensluitende print te verstrekken van alle e-mails met bijlagen is het voor [appellant sub 1], maar ook voor de rechtbank, niet mogelijk te beoordelen welke afzonderlijke e-mails met bijlagen zijn verstrekt en of de verstrekte afschriften volledig zijn. Gelet hierop is het onbegrijpelijk noch onredelijk dat de rechtbank het college heeft opgedragen om inzicht te verschaffen in de verstrekte documenten. Als handreiking heeft de rechtbank vermeld dat inzicht kan worden verschaft door het maken van een inventarislijst. Daartoe heeft zij het college evenwel niet verplicht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    bevestigt de aangevallen uitspraak; II.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 19 maart 2020, kenmerk 7945983, ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. w.g. Van Ettekoven    w.g. Klein voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2020 805.

Het college mag ook anderszins inzicht geven in de verstrekte stukken.     Het betoog faalt. 10.    Het college heeft het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat e-mails die in het kader van andere procedures aan [appellant sub 1] zijn verstrekt niet openbaar zijn in de zin van de Wob ter zitting bij de Afdeling ingetrokken. 11.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ontkenning dat er geen e-mails van Saaksumborg onder hem berusten niet geloofwaardig is. Anders dan de rechtbank aanneemt, hebben evaluaties en rapportages plaatsgevonden per brief naar aanleiding van een persoonlijk gesprek en was er slechts incidenteel contact via de e-mail. Voor zover er e-mails zijn geweest, is het bovendien aannemelijk dat die zijn gewist kort na het intrekken van het beroep in augustus 2016 over het besluit tot beëindiging van het re-integratietraject van [appellant sub 1]. 11.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2617) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.     In hoger beroep heeft het college nader toegelicht dat er geen e-mails van Saaksumborg onder hem berusten omdat er slechts incidenteel contact via de mail plaatsvindt met Saaksumborg. De Afdeling acht deze mededeling niet ongeloofwaardig. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat of waarom er desondanks toch meer e-mails van Saaksumborg bij het college zouden berusten. Dit betekent dat het betoog van het college slaagt, maar gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 en 9.1 is overwogen, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. 12.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het besluit van 19 maart 2020 13.    Gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 19 maart 2020 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 1]. Het college heeft navraag gedaan bij alle door [appellant sub 1] genoemde personen en alle personen die op een of andere manier betrokken zouden kunnen zijn geweest bij het re-integratietraject van [appellant sub 1]. Personen die niet meer bij de gemeente werken zijn niet benaderd. Hun e-mailboxen zijn na zes maanden verwijderd. E-mails daaruit zijn niet meer terug te halen. E-mails die op grond van de Archiefwet moeten worden bewaard, zijn bewaard in het bijstandsdossier van [appellant sub 1] dat ook is geraadpleegd. Door medewerkers van de gemeente zelf gewiste e-mails zijn ook niet terug te halen. Op een usb-stick heeft het college alle nader gevonden documenten, waaronder ook de eerder verstrekte documenten, aan [appellant sub 1] verstrekt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld hiermee te zijn tegemoetgekomen aan het Wob-verzoek van [appellant sub 1] en de uitspraak van de rechtbank. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 maart 2020 14.    [appellant sub 1] betoogt dat het college niet heeft voldaan aan de door de rechtbank gegeven opdrachten.     Ten eerste heeft het college geen overzicht aangebracht in de bij het besluit van 19 juli 2018 openbaar gemaakte documenten. Op de usb-stick heeft het college elke e-mail afzonderlijk opgeslagen. Daardoor is niet na te gaan of het een gevonden e-mail is of een bijlage bij een e-mail. Hierdoor is er nog altijd geen overzicht in de stukken.     Ten tweede staat niet vast dat het college uitgebreid onderzoek heeft gedaan. De mededeling dat het college navraag heeft gedaan bij alle mogelijk betrokken personen is onvoldoende. Hiervan heeft het college geen bewijs geleverd. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt welke personen, anders dan de door hem genoemde personen, zijn benaderd, hoe zij zijn benaderd en welke personen niet zijn benaderd omdat zij niet meer bij de gemeente werken. Verder is geen inzicht gegeven in welke dossiers, anders dan het bijstandsdossier, het college heeft gezocht. De later overgelegde lijst met benaderde personen is niet betrouwbaar. Het college had de e-mails moeten overleggen die zijn verstuurd aan de desbetreffende personen in plaats van een lijst te maken met benaderde personen.        Tot slot heeft het college niet toegelicht waarom er onder hem geen enkele mail van Saaksumborg berust. 14.1.    Het college heeft de Afdeling een papieren versie gestuurd van de documenten zoals die op de usb-stick aan [appellant sub 1] zijn verstrekt. Ter zitting heeft het college bevestigd dat er geen verschillen bestaan tussen de papieren versie die de Afdeling heeft ontvangen en de digitale versie op de usb-stick zoals [appellant sub 1] deze heeft ontvangen. Bij de papieren versie heeft het college een inventarislijst gevoegd met een weergave van de documenten waarmee overzicht is aangebracht in de bij het besluit van 19 juli 2018 openbaar gemaakte stukken. Deze inventarislijst is [appellant sub 1] toegezonden.          Het college heeft bij de hernieuwde beoordeling van het bezwaar van [appellant sub 1] opnieuw onderzocht welke e-mailberichten onder het Wob-verzoek vallen. In het besluit van 19 maart 2020 heeft het beschreven hoe dat onderzoek is uitgevoerd en op 23 april 2020 heeft het ter toelichting een lijst gestuurd waarin alle personen staan vermeld die in dit onderzoek zijn benaderd. De namen van deze personen zijn vermeld evenals hun functie toen en nu. Hun is verzocht de postvakken ‘ontvangen berichten’, ‘verzonden berichten’ en ‘verwijderde berichten’ in hun mailbox te controleren. Op basis van deze gedetailleerde beschrijving van het alsnog verrichte onderzoek is de Afdeling van oordeel dat het college in zoverre heeft voldaan aan de door de rechtbank gegeven opdracht.     De Afdeling heeft onder 11.1 al overwogen dat zij de mededeling van het college dat het niet over e-mails van Saaksumborg beschikt niet ongeloofwaardig acht.     Het betoog faalt. 15.    [appellant sub 1] betoogt dat er e-mails ontbreken op de aangereikte usb-stick. Ten eerste ontbreekt de "SRK-mail 2" met 109 bijlagen. Het bestand op de usb-stick dat deze mail zou moeten bevatten is leeg. Ten tweede ontbreekt het e-mailbericht "moeder". Dit is een e-mail van [persoon] aan [Wob-ambtenaar] van 4 juli 2018. Laatstgenoemde e-mail bestaat wel, want deze is zelfs drie keer aan [appellant sub 1] verstrekt op papier bij het primaire besluit. 15.1.    Dat er e-mails ontbreken op de usb-stick, althans dat deze niet te openen zijn, leidt niet tot vernietiging van het besluit van 19 maart 2020. De e-mails zijn immers wel openbaar gemaakt bij dat besluit. Ze zijn alleen niet verstrekt op de usb-stick. Het verstrekken is een feitelijke handeling. Hiertegen kunnen geen rechtsmiddelen bij de bestuursrechter worden aangewend. Overigens staat in het besluit van 19 maart 2020 dat [appellant sub 1] contact kan opnemen indien hij technische problemen ondervindt bij het openen van de digitale bestanden. Het college heeft het gesignaleerde probleem ook gemeld bij de IT-dienst naar aanleiding van het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 maart 2020.     Het betoog faalt. 16.    [appellant sub 1] betoogt dat het college zijn Wob-verzoek ruimer heeft opgevat dan nodig was, maar dat het daarin niet consequent is. Normaliter bepaalt de datum van het verzoek de reikwijdte van het verzoek. Het e-mailbericht "moeder" is van na die datum. Het college moet dan ook consequent zijn en alle e-mails van na de datum van het verzoek in de beoordeling betrekken. Dit betekent dat bijvoorbeeld ook alle e-mails die naar aanleiding van het Wob-verzoek zijn verstuurd, in de beoordeling moeten worden betrokken.