ECLI:NL:RVS:2020:1419

201904082/1/A2. Datum uitspraak: 17 juni 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], kantoorhoudend te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 april 2019 in zaken nrs. 18/1054 en 18/1581 in het geding tussen: [appellante] en het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad). Bij besluit van 3 juli 2017 heeft de raad de vergoeding voor door [appellante] aan [belanghebbende A] verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.427,45. Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 november 2017 heeft de raad de vergoeding voor door [appellante] aan [belanghebbende B] verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.982,16. Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 april 2019 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 27 februari 2018 en 17 mei 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gesloten. 7.1. Niet in geschil is dat de raad in het besluit van 3 juli 2017, gehandhaafd bij besluit van 27 februari 2018, terecht op grond van artikel 5a, eerste lid, van het Bvr twaalf punten heeft toegekend en op grond van artikel 5a, tweede lid, van het Bvr in verband met de verwijzing naar de verlengde asielprocedure twee extra punten heeft vastgesteld. Evenmin is in geschil dat de raad in het besluit van 6 november 2017, gehandhaafd bij besluit van 17 mei 2018, terecht op grond van artikel 5a, eerste lid, van het Bvr acht punten heeft toegekend en op grond van artikel 5a, tweede lid, van het Bvr in verband met de verwijzing naar de verlengde asielprocedure twee extra punten heeft gegeven. 7.2. In deze procedure ligt de vraag voor of [appellante], naast de aan haar toegekende vergoedingen op grond van artikel 5a van het Bvr, gelet op het bepaalde in artikel 7 van het Bvr in aanmerking komt voor toekenning van punten, omdat zij in beide asielzaken meerdere gehoren van haar cliënten in de beschermde opvang bij Nidos heeft bijgewoond. 7.3. Uit de woorden ‘in afwijking van artikel 5’ in artikel 5a, eerste lid, van het Bvr blijkt dat de wetgever heeft beoogd bij procedures in het kader van asielverzoeken een vergoedingsnorm vast te stellen die afwijkt van het bepaalde in artikel 5 van het Bvr. In dat verband is in de nota van toelichting bij het Besluit van 8 augustus 2011 tot wijziging van het Bvr en het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria in verband met het aanpassen van de asielprocedure (Stb. 2011, 378, p. 8 e.v.; hierna: de nota van toelichting) vermeld dat artikel 5a van het Bvr een bijzondere regeling geeft voor vergoedingen in zaken over de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en dat deze regeling geldt in afwijking van de in artikel 5 van het Bvr neergelegde hoofdregel. 7.4. Het instellen van deze bijzondere regeling duidt erop dat de wetgever heeft beoogd in artikel 5a van het Bvr een zelfstandige maximale vergoedingsnorm vast te stellen voor procedures in het kader van een asielverzoek. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in voormelde nota van toelichting, waarin staat vermeld dat in het eerste lid van artikel 5a de vergoeding voor de advocaat modulair is opgebouwd. De rechtvaardiging voor de modulaire opbouw van de vergoeding is gelegen in het feit dat de advocaat op verschillende momenten in de procedure betrokken is bij de voorbereiding dan wel advisering over bepaalde proceshandelingen. Door op deze wijze te differentiëren in de toe te kennen puntenaantallen ontvangt de advocaat een redelijke vergoeding die zoveel mogelijk aansluit bij de daadwerkelijk door hem verrichte inspanningen, terwijl tevens recht wordt gedaan aan het forfaitaire stelsel van het Bvr. Wanneer in de procedure alle modules zijn doorlopen, wordt in de algemene asielprocedure een vergoeding toegekend van in totaal 12 punten, aldus de nota van toelichting. 7.5. Over artikel 5a, tweede lid, van het Bvr is in de nota van toelichting toegelicht dat twee punten worden toegekend als een vreemdeling vanuit de algemene asielprocedure in de verlengde asielprocedure terecht komt, omdat in dat geval een advocaat inspanningen moet verrichten die doorgaans niet voorkomen in de algemene asielprocedure, zoals bijvoorbeeld een aanvullend nader gehoor. Uit deze toelichting blijkt dat bij de vaststelling van de vergoeding in procedures in het kader van een asielverzoek in aanmerking is genomen dat bij verwijzing naar de verlengde asielprocedure een nader gehoor kan plaatsvinden. Aangezien aldus in artikel 5a, tweede lid, van het Bvr voor onder meer het bijwonen van een nader gehoor een afzonderlijke vergoeding is vastgesteld kan hieruit, nog daargelaten de vraag of het vorenbedoelde gehoor is aan te merken als een zitting in de zin van artikel 7 van het Bvr, worden afgeleid dat het bijwonen van gehoren in het kader van procedures over asielverzoeken niet in aanmerking komt voor aanvullende vergoeding op grond van artikel 7 van het Bvr. 7.6. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest om in artikel 5a van het Bvr een zelfstandige maximale vergoedingsnorm vast te stellen voor procedures in het kader van een asielverzoek, die bij het volledig doorlopen van een algemene asielprocedure maximaal 12 punten bedraagt. Daarbij heeft de wetgever betrokken dat een advocaat in de algemene asielprocedure op verschillende momenten betrokken is bij verschillende proceshandelingen. In het tweede tot het zevende lid van artikel 5a zijn bovendien situaties omschreven waarin aanvullende vergoedingen worden toegekend of aftrek van punten plaatsvindt, waaronder verwijzing naar de verlengde asielprocedure. Gelet hierop moet het er naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat artikel 5a van het Bvr een uitputtende regeling bevat voor vergoedingen aan een rechtsbijstandverlener in geval van procedures over asielverzoeken waarbij geen plaats is voor aanvullende vergoeding op grond van artikel 7 van het Bvr. 7.7. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de raad gehanteerde norm voor de berekening van de vergoedingen rechtstreeks voortvloeit uit artikel 5a, vijfde lid, tweede volzin, van het Bvr. Zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, ziet deze bepaling op procedures in het kader van een tweede of volgende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, terwijl in de twee zaken waarvoor [appellante] een vergoeding heeft aangevraagd een eerste asielverzoek aan de orde was. Maar dit laat onverlet dat de rechtbank, gelet op het voorgaande, terecht tot het oordeel is gekomen dat de raad geen aanleiding heeft hoeven zien om [appellante] op grond van artikel 7 van het Bvr een aanvullende vergoeding toe te kennen voor de door haar bijgewoonde gehoren van haar cliënten bij Nidos. 7.8. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de door de raad aan [appellante] met toepassing van artikel 5a, eerste en tweede lid, van het Bvr vastgestelde vergoedingen niet onredelijk zijn. Hiertoe is van belang dat het vergoedingssysteem dat de raad hanteert een forfaitair systeem is. Het is mogelijk dat een rechtsbijstandverlener voor het voeren van een procedure waarin een vreemdeling in de beschermde opvang verblijft meer werk verricht dan de 12 punten waarvoor hij een vergoeding krijgt. Daar staat tegenover dat er gevallen zijn waarin hij minder werk verricht. Dat is inherent aan het forfaitair systeem en gemiddeld genomen zal de vergoeding een redelijke vergoeding zijn. Verder is van belang dat het, op basis van artikel 5a, achtste lid, van het Bvr, mogelijk is een verzoek om toestemming om extra uren te besteden in te dienen bij de raad. Ingeval hij meer dan 24 uur aan een zaak besteedt, kan de rechtsbijstandverlener hiervoor, als hij hierom verzoekt, worden gecompenseerd. 7.9. Gelet op het voorgaande heeft de raad in de besluiten van 27 februari 2018 en 17 mei 2018 de punten voor toevoeging van door [appellante] verleende rechtsbijstand terecht louter op basis van artikel 5a van het Bvr vastgesteld. Het betoog faalt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020 633. BIJLAGE Wet op de rechtsbijstand Artikel 37 1. Het bestuur verstrekt aan een rechtsbijstandverlener een subsidie, genoemd vergoeding, voor: a. de door hem op basis van een toevoeging verleende rechtsbijstand; […]. […] 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden vastgesteld met betrekking tot: a. het bedrag van de vergoeding en de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald; […]. Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 Artikel 1 In dit besluit wordt verstaan onder: […] b. procedure: 1. een zaak die aanhangig is gemaakt bij een bij wet ingesteld tuchtrechtelijk college alsmede een zaak op het terrein van het burgerlijk of bestuursrecht die aanhangig is gemaakt bij: […] - de Minister voor Immigratie en Asiel in het kader van het inbrengen van een zienswijze op het voornemen om: 1. een beslissing te nemen met betrekking tot de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, onderdeel a, van de Vreemdelingenwet 2000; 2. een beslissing te nemen met betrekking tot de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel b, van de Vreemdelingenwet 2000; dan wel 3. een verblijfsvergunning als bedoeld in de artikelen 28, eerste lid, onderdeel c, en 33, onderdeel b, van de Vreemdelingenwet 2000 in te trekken; […] Artikel 5 1. Aan een procedure wordt het aantal punten toegekend dat in de bijlage voor het desbetreffende rechtsterrein of soort zaak is bepaald. […] Artikel 5a 1. In afwijking van artikel 5, wordt aan een procedure in het kader van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel a, van de Vreemdelingenwet 2000 een vergoeding toegekend van: a. vier punten, voor verleende rechtsbijstand gedurende de in artikel 3.109 van het Vreemdelingenbesluit 2000 bedoelde termijn tot en met het in artikel 3.113, derde lid, van dat besluit bedoelde ter kennis brengen van een afschrift van het verslag nader gehoor; b. vier punten, voor verleende rechtsbijstand gedurende de in artikel 3.113, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 bedoelde verstrekking van nadere gegevens tot en met het in artikel 3.114, eerste lid, van dat besluit bedoelde uitreiken of toezenden van het schriftelijk voornemen tot afwijzen; c. vier punten, voor verleende rechtsbijstand gedurende de in artikel 3.114, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 bedoelde zienswijze tot en met de in artikel 3.114, zesde lid, van dat besluit bedoelde bekendmaking van de beschikking. 2. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 3.116, eerste lid, onderdeel a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 is het eerste lid van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat een aanvullende vergoeding wordt toegekend van twee punten. 3. De vergoeding op grond van het eerste lid wordt telkens met twee punten verlaagd, indien de in de onderdelen a, b of c van dat lid bedoelde rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk is verleend in de vorm van rechtshulp door een ander dan de toegevoegde rechtsbijstandverlener. 4. Indien de procedure in het kader van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel a, van de Vreemdelingenwet 2000 wordt beëindigd door de aanvraag niet in behandeling te nemen als bedoeld in artikel 30 van de Vreemdelingenwet 2000, dan wel de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren als bedoeld in artikel 30a, eerste lid, onderdelen a, b, c of e van de Vreemdelingenwet 2000 wordt in afwijking van artikel 5, eerste en derde tot en met vijfde lid een vergoeding van vier punten toegekend. 5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid aan een procedure in het kader van een tweede of volgende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel a, van de Vreemdelingenwet 2000 zeven punten toegekend. Indien deze procedure wordt beëindigd door een afwijzende beslissing of door een beslissing op grond van artikel 30 of artikel 30a, eerste lid, onderdelen a, b, c of e van de Vreemdelingenwet 2000, van de Vreemdelingenwet 2000, worden hieraan twee punten toegekend. […] 8. In afwijking van artikel 13 wordt in een procedure als bedoeld in het eerste, tweede en vierde lid, waarin de tijdsbesteding aan de verlening van rechtsbijstand uitgaat boven de 24 uur, voor elk uur waarin boven voornoemde grens rechtsbijstand wordt verleend, één punt toegekend mits het bestuur de begroting van de tijdsbesteding voor de naar verwachting nog te verrichten werkzaamheden, bedoeld in artikel 31, eerste lid, heeft goedgekeurd. Artikel 7 […] 1. Als zitting wordt voor de toepassing van dit artikel aangemerkt elk optreden van een instantie bij welke de procedure wordt gevoerd die dient ter behandeling van de zaak en waarbij de rechtsbijstandverlener aanwezig kan zijn […]. 2. Indien de rechtsbijstandverlener meer dan één zitting heeft bijgewoond, wordt voor de tweede en elke daaropvolgende bijgewoonde zitting het aantal toe te kennen punten telkens met twee verhoogd. Inleiding 1. Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de zitting van 24 maart 2020 geen doorgang kunnen vinden. Nadat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord, heeft de Afdeling besloten om de zaak met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb zonder zitting af te doen. 2. De raad heeft bij besluit van 4 augustus 2016 een toevoeging verleend voor rechtsbijstand door [appellante] aan [belanghebbende A] voor de behandeling van een asielverzoek in de algemene asielprocedure. [appellante] heeft op 3 juli 2017 een vergoeding aangevraagd voor de op basis van de toevoeging verleende rechtsbijstand. Bij het besluit van 3 juli 2017, gehandhaafd bij besluit van 27 februari 2018, heeft de raad de vergoeding vastgesteld op € 2.427,45 op basis van veertien toegekende punten en een reistijd- en reiskostenvergoeding. De raad heeft aan het besluit van 27 februari 2018, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaar, ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 5a van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (hierna: het Bvr) twaalf punten worden toegekend voor het doorlopen van de algemene asielprocedure en twee punten voor de overgang naar de verlengde asielprocedure. 3. De raad heeft bij besluit van 4 augustus 2016 een toevoeging verleend voor rechtsbijstand door [appellante] aan [belanghebbende B] voor de behandeling van een asielverzoek in de algemene asielprocedure. [appellante] heeft op 30 oktober 2017 een vergoeding aangevraagd voor de op basis van de toevoeging verleende rechtsbijstand. Bij het besluit van 6 november 2017, gehandhaafd bij besluit van 17 mei 2018, heeft de raad de vergoeding vastgesteld op € 1.982,16 op basis van tien toegekende punten en een reistijd- en reiskostenvergoeding. De raad heeft aan het besluit van 17 mei 2018, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaar, ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 5a van het Bvr acht punten worden toegekend voor het doorlopen van de algemene asielprocedure en twee punten voor de overgang naar de verlengde asielprocedure. 4. In voormelde besluiten van 27 februari 2018 en 17 mei 2018 heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat [appellante] ook een vergoeding op grond van artikel 7 van het Bvr toe te kennen, omdat in artikel 5a van het Bvr een bijzondere regeling is opgenomen om een passende vergoeding te bieden voor de door een rechtsbijstandverlener in het kader van de algemene asielprocedure te verrichten werkzaamheden. Hoewel [appellante] in het kader van de asielprocedures van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] extra werkzaamheden heeft moeten verrichten, is het gelet op de forfaitaire systematiek van het Bvr niet onredelijk dat hiervoor geen vergoeding wordt toegekend, aldus de raad. 5. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Aangevallen uitspraak 6. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de raad de vaststelling van de vergoeding voor door [appellante] verleende rechtsbijstand terecht heeft gebaseerd op artikel 5a van het Bvr. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheid dat de cliënten van [appellante] in de beschermde opvang bij stichting Nidos (hierna: Nidos) waren geplaatst, gelet op het bepaalde in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 niet betekent dat geen sprake is van een asielprocedure. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de raad, gelet op de bewoordingen van artikel 5a van het Bvr en de parlementaire geschiedenis van dat artikel, terecht heeft geconcludeerd dat in artikel 5a van het Bvr uitputtend is geregeld op grond van welke maatstaven de vergoedingen voor rechtsbijstand in het kader van een asielprocedure moeten worden vastgesteld. In dat verband heeft de rechtbank opgemerkt dat in artikel 5, eerste lid, van het Bvr is bepaald dat voor een procedure, afhankelijk van het rechtsgebied, een vast aantal punten wordt toegekend, waarbij geen rol speelt hoeveel tijd de rechtshulpverlener in de specifieke procedure heeft gestoken en welke handelingen hij daarvoor heeft moeten verrichten. Uit artikel 5, vierde lid, van het Bvr volgt dat enkele uitzonderingen zijn gemaakt op dit uitgangspunt, onder meer in artikel 7 van het Bvr. Volgens de rechtbank is artikel 5 van het Bvr evenwel niet van toepassing bij asielprocedures, aangezien in artikel 5a van het Bvr uitdrukkelijk wordt afgeweken van de in artikel 5 van het Bvr neergelegde vergoedingsnormen. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit de door de raad gehanteerde norm voor de berekening van de vergoedingen rechtstreeks voort uit artikel 5a, vijfde lid, tweede volzin, van het Bvr. Strikte toepassing van een niet door de formele wetgever gegeven dwingend wettelijk voorschrift kan evenwel in een bijzonder geval in die mate in strijd komen met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. Daarom begrijpt de rechtbank het betoog van [appellante] aldus dat de raad in haar geval, in afwijking van artikel 5a van het Bvr, artikel 7 van het Bvr had moeten toepassen. In dat verband overweegt de rechtbank dat de bestuursrechter bij de beoordeling of een bepaling door het bestuursorgaan buiten toepassing moet worden gelaten terughoudendheid betracht. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat, gelet op deze toetsingsmaatstaf en gegeven het forfaitaire karakter van het toevoegingenstelsel, geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van de vergoedingen in de zaken van [appellante] artikel 5a, eerste lid, van het Bvr deels buiten toepassing had moeten laten en artikel 7 van het Bvr had moeten toepassen. De rechtbank stelt vast dat de raad op grond van artikel 5a, tweede lid, van het Bvr voor beide zaken aan [appellante] een aanvullende vergoeding van twee punten heeft toegekend en dat in het kader van de aan haar toegekende reiskosten- en reistijdvergoedingen rekening is gehouden met de omstandigheid dat [appellante] naar Nidos moest rijden. Gelet op de aan [appellante] toegekende aanvullende vergoedingen worden de door de raad aan haar toegekende totale vergoedingen niet kennelijk onredelijk geacht, aldus de rechtbank. Hoger beroep 7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat blijkens het vierde lid van artikel 5 van het Bvr enkele uitzonderingen zijn gemaakt, onder meer in artikel 7 van het Bvr, op de hoofdregel dat bij de vaststelling van de vergoedingsnorm geen rol speelt hoeveel tijd de rechtshulpverlener in de specifieke procedure heeft gestoken en welke handelingen hij daarvoor heeft moeten verrichten. Daartoe voert [appellante] aan dat de rechtbank aldus ten onrechte veronderstelt dat artikel 7 van het Bvr voortvloeit uit artikel 5, vierde lid, van het Bvr. De rechtbank heeft miskend dat artikel 7 van het Bvr zelfstandige betekenis toekomt en ook geldt in asielprocedures, aldus [appellante]. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de door de raad gehanteerde norm voor de berekening van de vergoedingen rechtstreeks voortvloeit uit artikel 5a, vijfde lid, tweede volzin, van het Bvr. Deze bepaling heeft namelijk betrekking op herhaalde asielaanvragen, terwijl in beide zaken een eerste asielverzoek is ingediend, aldus [appellante]. Volgens [appellante] had de raad, naast de aan haar toegekende punten op grond van artikel 5a, eerste lid, van het Bvr en de toeslag van twee punten op grond van artikel 5a, tweede lid, van het Bvr, op grond van artikel 7, tweede lid, van het Bvr twee extra punten moeten toekennen per tweede en daaropvolgende gehoor bij de Immigratie en Naturalisatiedienst waarbij zij aanwezig was. 8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.