ECLI:NL:RVS:2020:1367

1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142 in het geding tussen:     [appellant sub 1] en     de korpschef van politie. en 2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140 in het geding tussen:     [appellant sub 2] en     de korpschef van politie.

[appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142.

[appellant sub 2] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140.

De korpschef heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat in beide zaken uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het betreft een proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en elf processen-verbaal van verhoor getuigen.

Het verzoek en leeswijzer 1.    De korpschef heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de processen-verbaal kennis zal nemen. 1.1.    De Afdeling ziet, gelet op de in de rechtspraktijk levende behoefte daaraan, aanleiding een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar oordelen met betrekking tot de toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Wat in deze uitspraak wordt overwogen gaat alleen over gevallen waarin een partij meedeelt aan de bestuursrechter dat uitsluitend de rechter kennis zal mogen nemen van een stuk vanwege gewichtige redenen, een zogeheten verzoek om beperkte kennisneming van een stuk. In het vervolg van deze uitspraak zal daarom steeds worden gesproken van een verzoek om beperkte kennisneming. Degene die een verzoek om beperkte kennisneming doet wordt in deze uitspraak aangeduid als "de verzoeker". Onder "stuk" wordt in deze uitspraak mede begrepen "het geven van inlichtingen" voor zover dat schriftelijk gebeurt. Het recht op een eerlijk proces 2.    Het recht op een eerlijk proces is onder meer neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt dit recht in de nationale rechtsorde (uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547) en omvat het onder meer het recht op gelijke proceskansen. Daaruit vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken uit het dossier. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens 20 oktober 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:1020REP002890195 (Rowe and Davis/Verenigd Koninkrijk) en het arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 2008, ECLI:EU:C:2008:91, Varec/België). 3.     Artikel 8:29 van de Awb luidt als volgt. "1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. 2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. 3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. 4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting. 5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer". 4.    Artikel 8:29 van de Awb geeft een regeling voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter. Het eerste lid houdt een beperking in van het recht op gelijke proceskansen. Deze beperking is slechts bij "gewichtige redenen" mogelijk. Acht de bestuursrechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheimgehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van deze regeling met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt (uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1109). 5.    Een verzoek om beperkte kennisneming waarover in eerste instantie door de rechtbank is beslist, moet in hoger beroep opnieuw worden gedaan.

Toetsingskader 7.    Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie.  Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden. 8.    Bij de beoordeling van een verzoek om beperkte kennisneming speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak en de procespositie van partijen een belangrijke rol. Verder is daarbij van belang of de partij aan wie kennisneming van een stuk wordt onthouden door de beperkte kennisneming wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd (uitspraak van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4318). Daarnaast gaat het bij de beslissing over een verzoek om beperkte kennisneming niet om de vraag of het stuk openbaar moet worden, dat wil zeggen voor iedereen toegankelijk, dus ook voor anderen dan procespartijen, maar om de vraag of er gewichtige redenen bestaan die zich tegen kennisneming van het stuk door alle partijen in het geding verzetten. Daarbij wordt geen rekening gehouden met eventuele belanghebbenden, die geen partij zijn maar die mogelijk in de loop van de procedure als partij zouden kunnen worden toegelaten. Na het toelaten van een nieuwe partij kan de verzoeker om die reden opnieuw een verzoek om beperkte kennisneming doen (vergelijk de uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241. Wie kan een verzoek om beperkte kennisneming voor welke stukken doen? 9.    Uit artikel 8:29, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen partijen die verplicht zijn stukken in te dienen een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. Een verplichting bestaat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 8:42 van de Awb; vergelijk de uitspraak van 7 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:392) en in de in artikel 8:45, tweede en derde lid, van de Awb genoemde gevallen. Anders dan uit een letterlijke lezing van artikel 8:29, eerste lid, zou kunnen worden afgeleid brengt een redelijke uitleg van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb mee dat ook een partij over wie de gevraagde informatie gaat zo’n verzoek kan doen, als het bestuursorgaan bij verplichte toezending van stukken geen verzoek om beperkte kennisneming heeft gedaan (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222). Aan welke eisen moet een verzoek om beperkte kennisneming voldoen? 10.    Een verzoek om beperkte kennisneming wordt schriftelijk, in een afzonderlijk stuk gedaan (vergelijk artikel 14, eerste lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). In het verzoek moet worden gemotiveerd waarom sprake is van gewichtige redenen. Die motivering wordt door de Afdeling naar de andere partij(en) in het geding doorgezonden. Indien naar het oordeel van de verzoeker gewichtige redenen zich verzetten tegen kennisneming door andere partijen van (delen van) de motivering van het verzoek, kan de verzoeker voor die in het verzoek opgenomen motivering zo’n zelfde verzoek doen. In dat geval moet de verzoeker zorgdragen voor een afzonderlijk stuk waarin de motivering, voor zover die wel aan de andere partij(en) kan worden toegezonden, is opgenomen. De geheimhoudingskamer beslist of beperkte kennisneming van de motivering gerechtvaardigd is (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951). 11.    Omdat de inwilliging van een verzoek om beperkte kennisneming een beperking oplevert van het recht op gelijke proceskansen, stelt de Afdeling aan de motivering van een dergelijk verzoek hoge eisen. De verzoeker moet motiveren vanwege welke belangen of waarom anderszins sprake is van gewichtige redenen (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385). Verder moet de verzoeker duidelijk maken waarom volgens hem het belang bij beperkte kennisneming zwaarder weegt dan het belang dat de andere partij(en) van het stuk kennisnemen. 12.    De enkele verwijzing naar een of meer weigeringsgronden in de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is geen voldoende motivering. De omstandigheid dat aanleiding bestond om een verzoek om openbaarmaking van de stukken voor een ieder af te wijzen, brengt niet zonder meer mee dat een verzoek om beperkte kennisneming moet worden gehonoreerd. De geheimhoudingskamer kan beslissen dat beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is, ook al heeft het bestuursorgaan naar aanleiding van een Wob-verzoek terecht geweigerd om (informatie uit) het stuk openbaar te maken en is die weigering in rechte onaantastbaar geworden (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Wanneer is in ieder geval geen sprake van gewichtige redenen? 13.    In artikel 8:29, tweede lid, van de Awb staat dat in ieder geval geen sprake is van gewichtige redenen wanneer de Wob verplicht tot openbaarmaking van de informatie (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Ook mogelijke schadelijke gevolgen van openbaarmaking van informatie door een partij in de procedure na kennisneming van het stuk uit het procesdossier, vormen op zichzelf geen gewichtige redenen om die partij de kennisneming van de stukken te onthouden waarop hij op grond van de Awb recht heeft (uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). 14.    De enkele omstandigheid dat voor (gegevens uit) het stuk een bijzondere geheimhoudingsregeling geldt, betekent niet dat sprake is van gewichtige redenen. Voorbeelden van dergelijke gegevens zijn politiegegevens in de zin van de Wet politiegegevens (Wpg), justitiële en strafvorderlijke gegevens in de zin van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en persoonsgegevens in de zin van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) (uitspraak van 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686). Ook het enkele feit dat op een stuk als gevolg van besluitvorming op grond van de Gemeentewet of Provinciewet een verplichting tot geheimhouding rust, vormt geen gewichtige reden (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387). Datzelfde geldt als een Wob-verzoek zou moeten worden afgewezen op een van de in artikel 10, eerste lid, van de Wob genoemde (absolute) weigeringsgronden, waarbij geen belangenafweging plaatsvindt. In al die gevallen zal bij de beoordeling van het verzoek om beperkte kennisneming een nadere afweging moeten plaatsvinden. Bij die afweging komt wel gewicht toe aan het uit de desbetreffende wettelijke bijzondere geheimhoudingsregeling blijkende belang bij geheimhouding (uitspraak van 12 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686). Handelwijze Afdeling bij zaken over de openbaarheid van of inzage in informatie 15.    Als het hoger beroep gaat over een besluit tot weigering van openbaarmaking op grond van de Wob, neemt de Afdeling bij een verzoek om beperkte kennisneming van de stukken die voorwerp van het geschil vormen, geen beslissing op het verzoek. In dat geval wordt gehandeld alsof de Afdeling het verzoek gerechtvaardigd heeft geacht (vgl. artikel 14, derde lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). Bij zaken die gaan over de weigering om inzage in of verstrekking van stukken of gegevens op grond van bijvoorbeeld bij de Uitvoeringswet AVG, de Wpg, de Wjsg en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, volgt de Afdeling als vaste praktijk eenzelfde werkwijze. Wanneer is in ieder geval sprake van gewichtige redenen? 16.     Van gewichtige redenen is in ieder geval sprake wanneer beperkte kennisneming wordt gevraagd van een stuk waarin informatie is vervat over een of meer documenten waarvan de openbaarmaking of de kennisneming het voorwerp is van het geschil. Met een oordeel daarover zou de geheimhoudingskamer immers vooruitlopen op het oordeel van de Afdeling in de bodemprocedure waardoor die procedure door de afwijzing van het verzoek in zoverre zinloos zou worden (uitspraak van 16 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:757).

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: wijst het verzoek toe. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier. w.g. Daalder    w.g. Ley-Nell voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020