ECLI:NL:RVS:2020:1361

201809792/1/A3. Datum uitspraak: 10 juni 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2018 in zaak nr. 17/6080 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester van Rotterdam.

Bij geschrift van 11 november 2016 heeft de burgemeester medegedeeld te hebben beslist een verbod te geven om op 12 november 2016 tussen 6:00 uur en 18:00 uur in het centrum van Rotterdam een betoging en/of samenkomst te houden in verband met de intocht van Sinterklaas. Bij besluit van 5 september 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De burgemeester heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op twee processen-verbaal van de politie, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die gegevens. De Afdeling heeft het verzoek tot beperkte kennisname gerechtvaardigd geacht. [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de processen-verbaal uitspraak te doen. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.W. Eikelboom, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, mr. J.V. de Kort, advocaten te Den Haag, J.S. de Bruin en mr. C.J. Roon, zijn verschenen.

Inleiding 1.    De beslissing van 11 november 2016 heeft de burgemeester na overleg met de lokale driehoek genomen en houdt in een verbod om op 12 november 2016 tussen 6:00 uur en 18:00 uur in het centrum een betoging en/of samenkomst te houden in verband met de intocht van Sinterklaas. Daarnaast heeft de burgemeester meerdere aanwijzingen gegeven aan een ieder die een betoging of samenkomst wil houden in verband met de intocht van Sinterklaas, waaronder de aanwijzing dit niet te doen in het centrum van Rotterdam. Aanleiding voor dit verbod en de aanwijzingen is dat volgens de burgemeester uit informatie is gebleken dat linksgeoriënteerde partijen op 12 november 2016 naar Rotterdam wilden komen om tijdens de intocht van Sinterklaas in het centrum van Rotterdam actie te voeren, terwijl de burgemeester van die linksgeoriënteerde partijen geen kennisgeving voor een betoging of samenkomst heeft ontvangen. Dit terwijl de politie op 3, 5 en 30 oktober 2016 en 8 november 2016 contact had gezocht met onder meer vertegenwoordigers van de actiegroep Kick Out Zwarte Piet (hierna: KOZP), onder wie [appellant]. Volgens de burgemeester hebben dergelijke demonstraties een aanzuigende werking op rechtsgeoriënteerde partijen en kunnen er daardoor escalaties plaatsvinden tussen de verschillende groeperingen. Bovendien wist de burgemeester niet waar en wanneer de demonstraties zouden plaatsvinden en was het niet uit te sluiten dat hooligans zich zouden aansluiten bij één van de groeperingen. Verder bestond ook de vrees dat de betogers en tegenbetogers met elkaar of met de politie in conflict zouden raken waarbij ook mogelijk vernielingen zouden worden aangericht. Hierbij zou ook de veiligheid van de bezoekers van de intocht van Sinterklaas in gevaar kunnen komen. Als gevolg van samenloop van de intocht van Sinterklaas in Rotterdam en de landelijke intocht van Sinterklaas in Maassluis, kon de burgemeester niet garanderen dat de politie over voldoende capaciteit zou beschikken om de onaangekondigde demonstraties ordelijk en veilig te laten verlopen in het centrum van Rotterdam, terwijl die orde en veiligheid zeer belangrijk zijn. 1.1.    Vervolgens, op 12 november 2016, heeft de politie in Rotterdam drie bussen staande gehouden. De politie heeft aan [appellant] de beslissing van de burgemeester van 11 november 2016, inhoudende dat hij de beslissing heeft genomen dat er in het centrum van Rotterdam niet gedemonstreerd mocht worden, uitgereikt. De demonstranten konden wel naar een aangewezen locatie in Maassluis om te demonstreren. Een woordvoerder van de demonstranten heeft daarop volgens de politie medegedeeld dat er geen sprake was van een demonstratie, maar dat zij gebruik wilden maken van het recht op vrije meningsuiting. Volgens de politie is daarna aan de demonstranten nogmaals de mogelijkheid geboden om op een aangewezen locatie in Maassluis te gaan demonstreren. Vervolgens besloten inzittenden van de bussen volgens de politie de bussen te verlaten en wilden zij naar het Willemsplein te Rotterdam gaan, waar de lokale intocht van Sinterklaas was, om daar te gaan demonstreren. Politieambtenaren hebben geprobeerd om de groep bij elkaar te houden. Een deel van de groep demonstranten bleef staan, waarna twee kleine groepen zich afsplitsten en in de richting van het centrum liepen. Daarop heeft de politiechef contact gehad met de andere leden van de lokale driehoek en is een noodbevel in werking getreden. Vervolgens zijn 100 demonstranten ingesloten op de Heer Bokelweg te Rotterdam. De andere twee groepen zijn in het centrum ingesloten. De demonstranten zijn aangehouden omdat zij in strijd handelden met de bestuurlijke maatregelen. Bij die aanhouding werd de politie geconfronteerd met zowel meewerkende als gewelddadige demonstranten. De politie heeft bij de aanhoudingen geweld gebruikt. Besluitvorming 2.    Tegen de beslissing van de burgemeester van 11 november 2016, voor zover het betreft het verbod om in het centrum van Rotterdam een betoging te mogen houden, heeft [appellant] bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar ongegrond verklaard omdat de gemaakte inbreuk op het recht op betoging, als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet, gerechtvaardigd is, zodat dat recht niet is geschonden. Op grond van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) mag bij vrees voor wanordelijkheden het recht tot betoging worden beperkt. Er was, zo volgt uit vertrouwelijke stukken, een risico op wanordelijkheden, zowel voor, tijdens als na de intocht van Sinterklaas. Uit een ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst bleek dat er een verhoogd dreigingsbeeld was. Daarnaast heeft de burgemeester van de politie op de avond van 11 november 2016 inlichtingen ontvangen en was het onduidelijk wat de aard van een eventuele demonstratie was, hoe groot deze zou zijn en waar die zou worden gehouden. Er was onvoldoende politiecapaciteit om bij de betoging de veiligheid van de bezoekers van de intocht van Sinterklaas, onder wie veel kinderen, te garanderen, aldus de burgemeester. De rechtbank heeft dit besluit rechtmatig geacht. Het hoger beroep 3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester een demonstratieverbod heeft mogen afkondigen.     [appellant] voert aan dat hij ten onrechte geen kennis heeft kunnen nemen van de stukken die de burgemeester op grond van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank heeft overgelegd. De rechtbank heeft ten onrechte beperkte kennisname gerechtvaardigd geacht omdat daarmee het beginsel van ‘equality of arms’ als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is geschonden, aldus [appellant].     Verder voert [appellant] aan dat de burgemeester een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. De burgemeester heeft ten onrechte in zijn beoordeling betrokken dat KOZP geen kennisgeving voor een betoging heeft gedaan. Voorafgaand aan 12 november 2016 had zowel KOZP als [appellant] geen intentie om in Rotterdam te gaan demonstreren. Een kennisgeving was daarom niet nodig. Juist omdat de bussen in Rotterdam zijn opgehouden, ontstond voor [appellant] de noodzaak om spontaan in Rotterdam te gaan demonstreren. Verder heeft de burgemeester ten onrechte de belevingswereld van de kinderen in zijn beoordeling betrokken. Weliswaar kunnen de context van een betoging en de aanwezigheid van kinderen relevant zijn, maar het voorkomen dat kinderen het geloof in Zwarte Piet verliezen is geen relevant belang. Ook heeft de burgemeester ten onrechte zich op het standpunt gesteld dat sprake was van een bestuurlijke overmachtssituatie en dat er geen lichter middel voorhanden was om wanordelijkheden te voorkomen. De burgemeester heeft, gelet op het ingrijpen van de politie op 12 november 2016, onvoldoende toegelicht waarom het niet mogelijk was om de demonstratie te beschermen tegen een zogeheten ‘hostile audience’. Daarmee heeft de burgemeester artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het EVRM geschonden, aldus [appellant]. Het wettelijk kader 4.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.    Heeft de burgemeester een besluit genomen? 5.    Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat de beslissing van 11 november 2016 geen besluit is in de zin van de Awb, omdat de burgemeester niet bevoegd was om zonder dat voorafgaand aan de betoging een kennisgeving was gedaan de betoging te verbieden. Er kon dan ook geen sprake zijn van rechtsgevolg zodat geen sprake was van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Alleen tegen een besluit kan een belanghebbende op grond van artikel 8:1 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar maken. De Afdeling is van oordeel dat er sprake is van een besluit. De burgemeester heeft aan zijn besluit om betogingen te verbieden en voorschriften te geven de artikelen 5, 6 en 7 van de Wom ten grondslag gelegd.

9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. w.g. Sevenster voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020 582-857.   BIJLAGE   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 6 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […] […] Artikel 11 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, […]. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. […] Grondwet Artikel 9 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 2.  De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Algemene wet bestuursrecht Artikel 8:29 1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. […] 3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. […] 5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. […] Wet openbare manifestaties Artikel 2 De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf [artikelen 2 tot en met 7] aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht […] tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 4 1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. […] Artikel 5 1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. 2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien: a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan; b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt; c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. 3. Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens. […] Artikel 6 De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen. Artikel 7 De burgemeester kan aan degenen die een […] vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien: a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven; b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing; c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen, vergaderingen en samenkomsten op openbare plaatsen 1. Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging, vergadering of samenkomst als bedoeld in de Wet openbare manifestaties, te houden, is verplicht daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat deze zal worden gehouden, schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester. 2. De burgemeester kan in bijzondere gevallen een mondelinge kennisgeving, gedaan binnen de termijn van 48 uur, in behandeling nemen. 3. De kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, bevat: a. naam en adres van degene die de betoging, vergadering of samenkomst houdt; b. het doel van de betoging, vergadering of samenkomst; c. de datum waarop de betoging, vergadering of samenkomst wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging; d. de plaats waar de betoging, vergadering of samenkomst wordt gehouden, en, voor zover van toepassing, de route en de plaats van beëindiging; e. voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling; f. maatregelen die degene die de betoging, vergadering of samenkomst houdt, zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen. […]

Aldus wilde hij het onder andere [appellant] en KOZP onmogelijk maken om in het centrum van Rotterdam tijdens de intocht van Sinterklaas te demonstreren. Daarmee heeft hij beoogd een verandering in hun rechtspositie aan te brengen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3514, is voor de vraag of sprake is van een besluit van belang of het bestuursorgaan een rechtsgevolg beoogd heeft en niet of het bestuursorgaan al dan niet bevoegd was om dat rechtsgevolg tot stand te brengen.     Het betoog faalt. Was de burgemeester bevoegd om een niet gemelde demonstratie van tevoren te verbieden? 6.    In het licht van wat is aangevoerd ziet de Afdeling zich genoodzaakt om te beoordelen of de burgemeester op grond van de Wom bevoegd was om, zonder dat voorafgaand aan de betoging een kennisgeving was gedaan, te besluiten dat er geen betoging mag worden gehouden. 6.1.    De burgemeester heeft zijn besluit gebaseerd op de artikelen 5, 6 en 7 van de Wom, die in het besluit zijn aangehaald. In artikel 5, eerste lid, van de Wom is bepaald dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen kan stellen aan een betoging of deze kan verbieden.     Uit artikel 6 van de Wom volgt dat de burgemeester tijdens een betoging de deelnemers aanwijzingen kan geven die in acht moeten worden genomen.      Uit artikel 7 van de Wom volgt dat de burgemeester deelnemers van een betoging opdracht kan geven om de betoging per direct te beëindigen en uiteen te gaan. Dat kan indien de vereiste kennisgeving niet is gedaan, een verbod is gegeven, in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing of dat nodig is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 6.2.    De artikelen 6 en 7 van de Wom hebben slechts betrekking op betogingen die al gaande zijn. Daarvan was in dit geval ten tijde van uitreiking van het besluit geen sprake. Op grond van artikel 5 van de Wom kan ook de nog niet begonnen demonstratie worden verboden. Tussen [appellant] en de burgemeester is niet in geschil dat er door KOZP geen kennisgeving is gedaan voor een betoging in het centrum van Rotterdam.     Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 19 en 20, en Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 5, blz. 9 en 10) blijkt dat een kennisgeving de burgemeester in staat stelt om te beoordelen of en, zo ja, welke beperkingen en voorschriften aan een voorgenomen betoging moeten worden verbonden dan wel of deze moet worden verboden. Hoewel artikel 5, eerste lid, van de Wom dat niet expliciet tot uitdrukking brengt, heeft de wetgever, zo volgt uit de wetsgeschiedenis, beoogd dat de burgemeester ook bij het ontbreken van een kennisgeving, gelet op de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen, een betoging moet kunnen verbieden. De kennisgeving is dus geen noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van de bevoegdheid van de burgemeester om een betoging te verbieden (vergelijk het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 11 juni 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:5793). Als artikel 5, eerste lid, van de Wom zo zou worden gelezen dat het doen van een kennisgeving wel een noodzakelijke voorwaarde zou zijn, wordt daarmee bovendien de mogelijkheid van het adequaat reguleren van manifestaties illusoir gemaakt. Dat zou er namelijk toe leiden dat een betoging waarvoor een kennisgeving is vereist en waarvan al vóór aanvang aannemelijk is dat de belangen in artikel 2 van de Wom tot een verbod noodzaken, niet kan worden verboden als geen kennisgeving is gedaan. Bovendien verdraagt een letterlijke lezing van artikel 5, eerste lid, van de Wom zich niet met wat is bepaald in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wom, waarin staat dat een verbod kan worden gegeven als een vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan. 6.3.    Deze interpretatie van artikel 5, eerste lid, van de Wom is in overeenstemming met wat in artikel 11 van het EVRM is bepaald.     Een beperking van het recht op betoging is alleen toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het vereiste van voorzienbaarheid bij de wet betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft. Dit geldt zeker als het niet alleen gaat om het stellen van voorschriften aan een betoging, maar om het van tevoren verbieden van een betoging.     Hoewel uit arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) volgt dat een wettelijke norm zo precies moet zijn dat iemand, zo nodig na advies, erdoor in staat wordt gesteld om in de gegeven omstandigheden in redelijke mate te voorzien welke gevolgen een bepaalde handeling kan hebben, zijn wetten onvermijdelijk enigszins algemeen geformuleerd. Zie in dit verband bijvoorbeeld EHRM, Galstyan tegen Armenië, arrest van 15 november 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:1115JUD002698603, par. 106. De reikwijdte van een bevoegdheid mag echter niet zo groot zijn dat die bevoegdheid willekeurig kan worden ingezet. De bepaling moet een indicatie geven hoe een bevoegdheid in een bepaalde situatie zal worden uitgeoefend. Vergelijk hiervoor EHRM, Navalnyy tegen Rusland, arrest van 15 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1115JUD002958012, par. 115. Artikel 5, eerste lid, van de Wom voldoet, mede in het licht van de wetsgeschiedenis en de systematiek van de Wom, aan de vereisten van helderheid en geeft geen aanleiding tot willekeurig overheidsoptreden. Bovendien heeft het EHRM in Chernega e.a. tegen Oekraïne, arrest van 18 juni 2019, ECLI:CE:ECHR:2019:0618JUD007476810, par 238-241, geoordeeld dat, ook als geen voorafgaande kennisgeving voor een betoging is gedaan, de desbetreffende instantie bevoegd moet worden geacht om een verbod te geven, hoewel het Oekraïense recht strikt genomen uitsluitend voorziet in het verbieden van een betoging nadat daarvan kennisgeving is gedaan. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat nooit tegen een betoging kan worden opgetreden als daarvan geen kennisgeving is gedaan, hetgeen niet de bedoeling van een kennisgevingsstelsel kan zijn. 6.4.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de burgemeester, ook als er geen voorafgaande kennisgeving voor een betoging is gedaan, bevoegd is om een betoging van tevoren te verbieden. Dit betekent dat de Afdeling toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de uitspraak van de rechtbank. Heeft de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid om een betoging te verbieden gebruik kunnen maken? 7.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, heeft overwogen, volgt uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet.     De burgemeester kan op grond van artikel 5 van de Wom een demonstratieverbod geven, onder meer als de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan of als dat nodig is ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 17) is vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn.

De mate van orde en rust welke naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de geschiedenis. 7.1.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de documenten die de burgemeester op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb heeft overgelegd. Uit die documenten volgt, zoals de burgemeester heeft toegelicht, dat er een verhoogd dreigingsbeeld was, waarbij diverse groeperingen, zowel voor- als tegenstanders van Zwarte Piet, bij de landelijke intocht van Sinterklaas in Maassluis wilden demonstreren. Uit die informatie blijkt ook dat tegenstanders, onder wie extreemlinkse groeperingen, en voorstanders, onder wie extreemrechtse groeperingen en voetbalhooligans, met elkaar de confrontatie wilden aangaan. Daarbij zouden die groeperingen geweld niet schuwen. Daarnaast volgt uit die documenten dat de politie informatie had ontvangen dat tegenstanders van Zwarte Piet op 12 november 2016 met bussen naar Rotterdam wilden afreizen, zodat er een reëel risico was dat zij in het centrum bij de intocht van Sinterklaas zouden demonstreren. Dat laatste bleek juist te zijn, aangezien drie bussen met daarin tegenstanders van Zwarte Piet naar Rotterdam zijn afgereisd en daar al dan niet spontaan zijn gaan demonstreren. 7.2.    Bij de intocht van Sinterklaas in het centrum van Rotterdam werden ongeveer 5000 personen verwacht. Gelet op dat gegeven en de informatie die de burgemeester heeft ontvangen van de politie, kon de burgemeester in redelijkheid het standpunt innemen dat er vrees voor wanordelijkheden bestond, waarbij voor- en tegenstanders met elkaar of met de politie in conflict zouden raken, en dat er daarom een verbod op demonstraties gegeven moest worden. 7.2.1.    Daarbij mocht de burgemeester zwaar gewicht toekennen aan het feit dat bij de intocht van Sinterklaas veel kinderen aanwezig zijn. Anders dan [appellant] betoogt, blijkt uit de besluitvorming niet dat met de belevingswereld het geloof van kinderen in Zwarte Piet is bedoeld. Van belang is dat de burgemeester de te vrezen gewelddadigheden van verschillende groeperingen voorop heeft gesteld en dat tijdens dit kinderfeest de veiligheid van kinderen in gevaar kon komen. Dat zou hun belevingswereld ernstig kunnen schaden. 7.2.2.    De Afdeling vindt ook van belang dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat ter plaatse onvoldoende politiecapaciteit aanwezig was om de betoging toch te kunnen laten plaatsvinden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat op dezelfde dag de landelijke intocht van Sinterklaas plaatsvond in het nabijgelegen Maassluis. Ook mocht de burgemeester gewicht toekennen aan het ontbreken van een vooraf vereiste kennisgeving. De door [appellant] genoemde redenen waarom geen kennisgeving zou zijn gedaan, nemen niet weg dat door het ontbreken van een kennisgeving het onduidelijk was hoe en waar er gedemonstreerd zou worden. Verder doet aan het voorgaande niet af dat de politie de demonstratie direct heeft kunnen beëindigen voordat het centrum zou worden bereikt. Dat optreden is immers van een andere orde dan een optreden dat nodig zou zijn geweest om een demonstratie in het centrum in goede banen te leiden, welk optreden in een zeer kort tijdsbestek georganiseerd had moeten worden. Bij een dergelijke demonstratie moet in aanmerking worden genomen dat er een groot publiek aanwezig is, waaronder veel kinderen, en dat het risico bestaat van de komst van extreme mede- en tegendemonstranten die geweld niet schuwen. De burgemeester heeft dan ook voldoende toegelicht waarom het niet mogelijk was om de groep demonstranten te beschermen tegen een zogeheten ‘hostile audience’. Daarom is er geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester een lichter middel voorhanden had en dat hij dus artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het EVRM heeft geschonden. In het licht van een tekort aan beschikbare politieagenten, de vrees voor wanordelijkheden en het ontbreken van een kennisgeving bestond er geen andere optie dan het verbieden van een demonstratie. 7.3.    Verder dient in aanmerking genomen te worden dat de politie de betogers tot tweemaal toe de gelegenheid heeft geboden om in Maassluis te gaan demonstreren. Daar kon [appellant] met KOZP bij de landelijke intocht van Sinterklaas op een aangewezen locatie gebruik maken van het recht om te betogen. Van die mogelijkheid heeft hij echter geen gebruik gemaakt. 7.4.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het besluit heeft kunnen nemen om een verbod uit te geven om op 12 november 2016 tussen 6:00 uur en 18:00 uur in het centrum een betoging en/of samenkomst te houden in verband met de intocht van Sinterklaas.     Het betoog faalt. Is het beginsel van ‘equality of arms’ geschonden? 8.     De rechtbank heeft geoordeeld dat beperkte kennisname van de door de burgemeester op grond van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken gerechtvaardigd is.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2848, bevat artikel 6 van het EVRM minimumnormen voor een eerlijke procesvoering, maar zijn deze normen niet absoluut. De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het publieke belang of van de belangen van derden, bepaalde procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast. Het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb houdt een beperking in van het beginsel van openbaarheid en dat van ‘equality of arms’. Het artikel bepaalt evenwel dat deze beperking slechts om ‘gewichtige redenen’ kan worden aangebracht, terwijl het derde lid de toetsing daarvan aan de rechter opdraagt. Indien de rechter de beperking gerechtvaardigd acht, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten om te beslissen of de rechter mede op grondslag van de achtergehouden of geheimgehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De beperking is op deze wijze met zodanige waarborgen omkleed dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.     De Afdeling heeft bij uitspraak van 11 april 2019, zaaknr. 201809792/2/A3,  net als de rechtbank geoordeeld dat het verzoek tot beperkte kennisname van de door de burgemeester op grond van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken gerechtvaardigd is. Daarom is het beginsel van ‘equality of arms’ niet geschonden. De burgemeester heeft bovendien telkens medegedeeld wat de strekking is van die stukken. Daarop heeft [appellant] kunnen reageren.     Het betoog faalt.