ECLI:NL:RVS:2020:1155

201904404/1/A3. Datum uitspraak: 29 april 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2019 in zaak nr. 18/5113 in het geding tussen: [wederpartij], wonend te [woonplaats], en het college.

Bij besluit van 15 februari 2018 heeft het college aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 voor het zonder vergunning onttrekken van woonruimte. Bij besluit van 29 augustus 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 mei 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 augustus 2018 vernietigd, het besluit van 15 februari 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaken ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 201903261/1/A3, 201903269/1/A3, 201903274/1/A3 en 201903279/1/A3 op 7 januari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden en mr. A.H.T. van Gijssel, advocaten te Den Haag, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H.W.F. Klarenaar, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Inleiding 1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. 2.    [wederpartij] huurt een tweekamerappartement op de eerste verdieping van het pand aan de [locatie] te Rotterdam. Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] bevestigd dat het een koopwoning betreft. De Afdeling begrijpt daaruit dat de woning bij verhuur zou vallen in de geliberaliseerde huursector. Bij een inspectie op 13 oktober 2017 heeft een inspecteur van de gemeente geconstateerd dat de slaapkamer zonder onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt. Een deel van de woonruimte is daardoor niet langer geschikt voor bewoning. Dit is volgens het college in strijd met artikel 35, gelezen in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 3.1.2 van de op 6 april 2017 door de gemeenteraad van Rotterdam vastgestelde Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad. Daarbij is kennelijk bedoeld de versie van deze verordening zoals die luidde ten tijde van de geconstateerde overtreding, die is vastgesteld door de gemeenteraad van Rotterdam op 6 april 2017. Deze versie gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018. Het college heeft [wederpartij] daarom een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00. Artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2017 voorziet, kort gezegd, in een verbod tot het onttrekken van woonruimte aan de bestemming woning zonder voorafgaande vergunning van het college. De Afdeling constateert dat de huisvestingsverordening zoals deze gold ten tijde van de beslissing op bezwaar hetzelfde verbod tot het onttrekken van woonruimte behelsde. Ten behoeve van de leesbaarheid van haar uitspraak zal de Afdeling de betreffende verordening(en) daarom kortheidshalve aanduiden als: de Huisvestingsverordening 2017. Nader stuk college 3.    Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Bij brief van 20 december 2019 heeft het college een nader stuk ingediend. Dit stuk bevat een nadere toelichting van 23 pagina's op de eerder, tijdig aangevoerde hogerberoepsgronden. De Afdeling ziet geen aanleiding deze nadere toelichting buiten beschouwing te laten. Bij het nader stuk zijn vijf bijlagen gevoegd waaronder drie rapporten en twee uitspraken van de rechtbank Rotterdam. Door diverse feestdagen in de periode voorafgaand aan de zitting, bleven er slechts acht werkdagen over om het nader stuk en de bijlagen te bestuderen en een reactie daarop voor te bereiden. Gelet op de aard en de omvang van de bijlagen en het tijdstip waarop deze zijn ingediend, was het voor de overige partijen redelijkerwijs niet mogelijk op de zitting of op andere passende wijze daarop te reageren. Het college heeft ook geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college deze stukken niet eerder had kunnen indienen. De bij de toelichting gevoegde drie rapporten worden daarom, ongeacht de relevantie daarvan, met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing gelaten. Aangevallen uitspraak 4.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:1835) geoordeeld dat de Huisvestingverordening 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018, onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Dit leidt ertoe dat deze buiten toepassing moet worden gelaten. Hiermee komt de grondslag voor de bestuurlijke boete te vervallen. De boete is daardoor ten onrechte aan [wederpartij] opgelegd. De rechtbank ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 15 februari 2018 te herroepen. Dit betekent dat [wederpartij] de boete dus niet hoeft te betalen, aldus de rechtbank.

5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gehele Huisvestingsverordening 2017 onverbindend is. De Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad is in de plaats gekomen van zowel de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 als de Tijdelijke huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam. Vanwege het inhoudelijke verband tussen het verlenen van toegang tot de woningmarkt en het beïnvloeden van de samenstelling van de woningvoorraad heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om de regelgeving ter zake van beide onderwerpen in één verordening onder te brengen, namelijk de Huisvestingsverordening 2017. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat de bevoegdheid van de gemeenteraad om de verordening vast te stellen mede is gebaseerd op de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wet bmgp). Hoofdstuk 2 van de Huisvestingsverordening 2017 kan zeker niet onverbindend worden geacht, omdat dat hoofdstuk volgens het college zijn directe grondslag kent in die wet. In hoofdstuk 2 zijn regels opgenomen met betrekking tot de toegang tot de woningmarkt en bevat de huisvestingsvergunning op grond van de Wet bmgp. Die wet biedt de gemeente mogelijkheden in de sturing van de woningvoorraad via het instrumentarium van de Huisvestingswet 2014, aldus het college. 5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat wanneer in een gemeente geen sprake is van schaarste van goedkope woningen, er geen bevoegdheid bestaat tot het vaststellen van een huisvestingsverordening. Ook uit de Wet bmgp vloeit echter een bevoegdheid voort om regels te stellen in een huisvestingsverordening. Deze regels zien met name op de woonruimteverdeling, hetgeen in de voorliggende zaken niet aan de orde is. Reeds daarom is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden door te oordelen dat de gemeente in het geheel geen bevoegdheid had tot het vaststellen van een huisvestingsverordening en daarom de volledige verordening onverbindend te verklaren.     De rechtbank had haar oordeel dan ook moeten beperken tot het deel van de huisvestingsverordening dat in de voorliggende zaken voorligt, namelijk het in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot onttrekking van woonruimte zonder vergunning, geregeld in hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2017, en het op grond van artikel 4.4 van die verordening opleggen van een bestuurlijke boete voor overtreding van dat verbod. 5.2.    Het betoog van het college slaagt in zoverre. 6.    Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2017 onverbindend heeft verklaard, omdat wordt voldaan aan artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De gemeenteraad heeft het noodzakelijk en passend geacht om - binnen de in dat artikel gegeven bevoegdheid - een regulerend stadsbreed kader op te stellen. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis gehecht aan de onderzoeksnotitie "Verkenning schaarste aan grote woningen" van 21 november 2018 (hierna: de onderzoeksnotitie van 21 november 2018) en een onjuiste uitleg gegeven aan de Woningmarkstrategie en Woonvisie Regio Rotterdam 2014-2020 (hierna: de Woonvisie). Volgens het college is voor meer evenwicht in de Rotterdamse woningvoorraad voorzien in een afname van het aantal woningen. Het college wijst erop dat de term "goedkoop" in artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 niet is gedefinieerd en betoogt dat gemeenteraden de ruimte hebben om die categorieën woonruimten die schaars zijn op de lokale woningmarkt aan te wijzen in de huisvestingsverordening. De voorwaarde daarbij is, dat deze schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, aldus het college. Voorts wijst het college op het onderzoek van RIGO "Schaarste in de Regio Rotterdam" van 14 januari 2015 (hierna: het RIGO-rapport), dat aan de Huisvestingsverordening 2017 ten grondslag ligt, en nog diverse andere stukken. Volgens het college kon de Huisvestingsverordening 2017 worden vastgesteld omdat dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de hierboven benoemde schaarste aan goedkope woonruimte. Door de schaarste bij eengezinswoningen is een deel van de huishoudens als ze groeien (gezinnen) in het sociale segment genoodzaakt in een kleine woning te blijven wonen. Daarmee wordt de markt van kleinere woningen verstoord. Door de schaarste bij eengezinswoningen ziet een deel van de gezinnen zich genoodzaakt te verhuizen naar buiten Rotterdam om daar geschikte woonruimte te vinden. Dat is ongewenst, omdat het voor het draagvlak aan voorzieningen in Rotterdam belangrijk is dat ook groeiende huishoudens in de stad blijven wonen. Om grip te houden op de ontwikkelingen binnen dat deel van de woningvoorraad en om de effecten voor de gezinnen in Rotterdam gecontroleerd te houden, is het dan ook noodzakelijk de Huisvestingsverordening 2017 stadsbreed van toepassing te verklaren. Dit maakt het eveneens mogelijk om gebiedsgericht de juiste afwegingen te maken bij voorgenomen ingrepen die een effect hebben op de samenstelling van de woningvoorraad. Nu de noodzaak tot het vaststellen van een huisvestingsverordening is aangetoond, heeft de gemeenteraad gebruik kunnen maken van de aan hem toekomende bevoegdheid op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 ter bestrijding van onevenwichtige en onevenredige effecten van de geconstateerde schaarste aan goedkope woonruimte en andere redenen zoals de leefbaarheid, aldus het college. 7.    Bij de beoordeling van dit betoog is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.     Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. 8.    Zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 wordt met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waar bovenstaande vergunningen voor nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. Verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt is geen reden voor overheidsingrijpen. Derhalve zal deze regelgeving betrekking moeten hebben op dat deel van de woonruimtevoorraad waar een huisvestingsvergunning voor nodig is. De gemeenteraad zal in de verordening aan moeten geven welke grenzen hij hiervoor wil hanteren. 8.1.    De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad.

10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. 11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    bevestigt de aangevallen uitspraak; II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020 587.   BIJLAGE   Huisvestingswet 2014 Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. 2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Artikel 4 1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot: a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad. […]. Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden; c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. Artikel 24 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen. Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. huisvestingsvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 8 van de Huisvestingswet 2014; b: regio: gebied dat uit een oogpunt van het functioneren van de woonruimtemarkt als een samenhangend geheel kan worden beschouwd; c. huisvestingsverordening: verordening als bedoeld in artikel 4 van de Huisvestingswet 2014; (…) 2. Op de huisvestingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, en de huisvestingsverordening, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, zijn de artikelen 5, 6, 8, 9, eerste lid, 18, 19 en 32 tot en met 35 van de Huisvestingswet 2014 van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in die artikelen voor artikel 7 wordt gelezen: artikelen 8, 9 en 10 van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek. Artikel 8 1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over: a. een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid; b. een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf; c. een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden; d. een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet; e. een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of f. een aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000. 2. De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening dat burgemeester en wethouders aan een woningzoekende die niet voldoet aan de eisen, genoemd in het eerste lid, een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van woonruimte als bedoeld in dat lid kunnen verlenen, indien het weigeren van die huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden. Artikel 9 1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat voor daarbij aan te wijzen categorieën van woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die voldoen aan in die verordening vastgelegde sociaal-economische kenmerken. Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018 Paragraaf 3.1 Onttrekkingsvergunning Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam. Artikel 3.1.2 Vergunningvereiste onttrekkingsvergunning 1. Het is verboden om een in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimte zonder een onttrekkingsvergunning, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. 2. Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning wordt niet verstaan het slopen of samenvoegen van woonruimten. Artikel 3.14 Criteria voor verlening onttrekkingsvergunning 1. Het college verleent een onttrekkingsvergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en indien het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend. 2. De onttrekkingsvergunning wordt geweigerd, indien de toestemming tot gebruikswijziging, bedoeld in het vierde lid van artikel 3.1.3, is geweigerd. Artikel 3.1.7 Nadere regels Het college kan nadere regels vaststellen voor het verstrekken van een vergunning als bedoeld in deze paragraaf. Hoofdstuk 4 Overige bepalingen Artikel 4.4 Bestuurlijke boete 1. Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2, tweede lid, 3.1.2, 3.2.2 en 3.3.2 en 3.4.2. 2.

Deze moet onderscheiden worden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet, die ziet op de categorie waarbij kan worden ingegrepen in de woonruimteverdeling.     Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet ruimer kan zijn dan de aanwijzing op grond van artikel 7 van die wet en dat het niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. 8.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte die behoort tot een aangewezen woonruimtevoorraad gebruik mag maken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het onttrekken van woonruimte uit de aangewezen woonruimtevoorraad aan de bestemming tot bewoning. 9.    Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de huisvestingsverordening als bedoeld in artikel 24 van de Huisvestingswet 2014, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 diende de gemeenteraad bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2017 dus ook aan te tonen dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig is en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidt dan wel dreigt te leiden dat het noodzakelijk is ter bestrijding van die effecten ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad, voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam. 9.1.    Het college betoogt in algemene zin dat, ondanks dat sprake is van een statisch overschot aan woonruimte, er sprake is van een dynamische schaarste van woonruimte in Rotterdam ten tijde van het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2017. Dit zou het geval zijn bij eengezinswoningen in het sociale segment en alle woningtypen in het middensegment. Deze dynamische schaarste blijkt volgens het college zowel uit de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen als uit de moeilijke (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. Daarbij verwijst het college naar het RIGO-rapport.     [wederpartij] wijst er terecht op dat het RIGO-rapport gebaseerd is op cijfers over de sociale huursector. Het gaat in deze zaak echter om een woning buiten de gereguleerde huursector. Dat er volgens het college voorafgaand aan de vaststelling van de Huisvestingsverordening op 17 december 2015 geen objectieve gegevens over die geliberaliseerde huursector beschikbaar waren neemt niet weg dat de gemeente naar die sector voorafgaand aan die vaststelling ook geen onderzoek heeft gedaan. 9.2.    De woning [locatie] betreft een tweekamerappartement met een oppervlak van circa 56 m2 in de Tarwewijk in Charlois. Uit het staafdiagram op pagina 3 van de door het college aangehaalde onderzoeksnotitie van 21 november 2018, blijkt dat er in Rotterdam bijna dubbel zoveel woningen met een oppervlak van 50-75 m2 aanwezig waren, als gewenst. Uit dat staafdiagram blijkt dus niet van schaarste aan dit type woning in Rotterdam en evenmin dat daarvan in de betreffende wijk sprake zou zijn. Een woonwens zegt bovendien slechts in beperkte mate iets over schaarste, omdat de realiseerbaarheid van de wens naar een andere of grotere woning ook afhankelijk is van andere factoren, zoals financiële haalbaarheid. Het appartement betreft bovendien een bovenwoning. Uit de onderzoeksnotitie van 21 november 2018 volgt dat de marktdruk voor grondgebonden eensgezins- en benedenwoningen veel hoger is dan voor een bovenwoning, zoals de betreffende woning aan de [locatie]. Anderzijds blijkt uit die notitie dat voor jongeren met een laag inkomen en voor eenpersoonshuishoudens op zoek naar een goedkope kleine woning sprake is van een dynamische schaarste aan kleinere appartementen. Dit beeld wordt bevestigd in de door het college aangehaalde Woonvisie. In zoverre lijkt ten aanzien van het type woning waar het hier om handelt sprake van een tegenstrijdig beeld met betrekking tot de schaarste aan dit type woningen, ook in de betrokken wijk. 9.3.    Als gevolg van een gebrekkige motivering van het voorschrift, zowel bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017 als bij de ten tijde van de beslissing op bezwaar geldende Huisvestingsverordening 2017/2  als in de hiervoor genoemde onderzoeksnotitie van 21 november 2018, de Woonvisie en het RIGO-rapport, kan de Afdeling niet beoordelen of de bevoegdheid zoals neergelegd in paragraaf 3.1 van de Huisvestingsverordening 2017 in strijd is met de Huisvestingswet 2014. Zoals volgt uit hetgeen is overwogen onder 7. brengt dat mee dat voormelde paragraaf van de Huisvestingsverordening 2017 in deze zaak buiten toepassing dient te worden gelaten. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college [wederpartij] ten tijde van het bestreden besluit niet kon tegenwerpen dat hij zou hebben gehandeld in strijd met het in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot onttrekking van woonruimte zonder vergunning, zoals geregeld in hoofdstuk 3, paragraaf 3.1, van de Huisvestingsverordening 2017 en ten onrechte daarvoor een bestuurlijke boete heeft opgelegd. De slotsom is dat de aangevallen uitspraak in stand kan blijven met verbetering van de gronden waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd. 9.4.    Het betoog faalt.