ECLI:NL:RVS:2019:98

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201806374/1/A2. Datum uitspraak: 16 januari 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de Stichting Meer Democratie, gevestigd te Amsterdam, (hierna: Meer Democratie), appellante, en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder. Meer Democratie heeft beroep ingesteld tegen het door de minister niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet raadgevend referendum (hierna: de Wrr) of over de Wet tot intrekking van de Wrr (hierna: de Intrekkingswet) een referendum kan worden gehouden. Bij brief van 6 augustus 2018 heeft de minister aangegeven dat de Wrr is ingetrokken, zodat zij geen besluit meer kan nemen op basis van deze wet. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2018, waar Meer Democratie, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. J. Wijmans, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door [lid A van de stichting], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. J.W.G. Kooistra en mr. E.K. van den Berg, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk; II. verklaart het beroep tegen het besluit van 6 augustus 2018 ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Dallinga voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019 18-854. BIJLAGE Wettelijk kader De Wet raadgevend referendum Artikel 4 Een referendum kan worden gehouden over: a. wetten; b. stilzwijgende goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland of een deel daarvan gelden. Artikel 5 Geen referendum kan worden gehouden over: a. wetten inzake het koningschap; b. wetten inzake het koninklijk huis; c. wetten inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste lid, van de Grondwet; d. wetten tot verandering in de Grondwet en wetten houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen; e. wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties; f. rijkswetten, behoudens rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland of een deel daarvan gelden; g. wetten als bedoeld in de artikelen 11 en 12, tweede en derde lid, die uitsluitend strekken tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding van een wet naar aanleiding van een daarover gehouden referendum; h. wetten als bedoeld in de artikelen 12, derde lid, en 16, derde lid, die uitsluitend strekken tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van een verdrag naar aanleiding van een over de goedkeuring van dat verdrag gehouden referendum; i. wetten als bedoeld in artikel 15, tweede lid, die uitsluitend strekken tot intrekking van de aan een verdrag verleende goedkeuring naar aanleiding van een daarover gehouden referendum. Artikel 6 1. Onze Minister besluit in overeenstemming met Onze Minister wie het aangaat onverwijld nadat een wetsvoorstel is bekrachtigd, of, gelet op artikel 5, over de wet een referendum kan worden gehouden. […]. Artikel 7 1. Onze Minister doet binnen een week na de bekrachtiging van een wet die niet strekt tot goedkeuring van een verdrag, mededeling in de Staatscourant van: a. de bekrachtiging; b. een algemeen toegankelijke vindplaats van de tekst van de wet; c. zijn besluit of over de wet een referendum kan worden gehouden. […]. Artikel 8 1. Een tijdstip van inwerkingtreding van een wet of onderdeel van een wet waarover een referendum kan worden gehouden, wordt niet eerder gesteld dan acht weken na de mededeling in de Staatscourant, bedoeld in artikel 7. 2. Indien bij of krachtens de wet een tijdstip van inwerkingtreding zodanig is vastgesteld dat dat tijdstip valt binnen de in het eerste lid genoemde termijn, wordt de inwerkingtreding van rechtswege opgeschort tot de dag na het verstrijken van die termijn. 3. Artikel 7 van de Bekendmakingswet blijft buiten toepassing. Intrekkingswet Wet raadgevend referendum Artikel I De Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken. Artikel V Op deze wet is de Wet raadgevend referendum niet van toepassing. Artikel VI Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst, en werkt terug tot en met het tijdstip van de bekrachtiging van het voorstel van deze wet. Wettelijk kader 1. De bepalingen van de Wrr en de Intrekkingswet die voor deze zaak bepalend zijn, zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. Voorgeschiedenis 2. Bij brief van 16 november 2005 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal hebben de toenmalige leden [lid A], [lid B] en [lid C] als initiatiefnemers een voorstel van wet, houdende regels inzake het raadgevend referendum bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. De Wrr is uiteindelijk op 1 juli 2015 in werking getreden. 2.1. In het regeerakkoord van 10 oktober 2017 is aangegeven dat de Wrr zal worden ingetrokken. Op 20 december 2017 heeft de regering bij de Tweede Kamer een voorstel ingediend van de Intrekkingswet. Meer Democratie is het met de intrekking van de Wrr niet eens. Zij wil het raadgevend referendum behouden, althans in ieder geval dat de burgers zich in een referendum over de Intrekkingswet kunnen uitlaten. Om dit rechtens af te dwingen, heeft Meer Democratie beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij uitspraak van 2 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:364) heeft de Afdeling zich evenwel onbevoegd verklaard, omdat het wetsvoorstel voor de Intrekkingswet destijds nog in behandeling was bij de Tweede Kamer en er daarom, anders dan Meer Democratie had gesteld, geen sprake kon zijn van een schriftelijke weigering van de minister een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr te nemen. Meer Democratie heeft zich vervolgens, ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel voor de Intrekkingswet door de Eerste Kamer, tot de burgerlijke rechter gewend. Bij vonnis van 4 juli 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:7888) heeft de burgerlijke rechter de door Meer Democratie ingestelde vorderingen afgewezen, omdat deze ten doel hadden om vast te stellen dat de Intrekkingswet referendabel is en er aldus toe strekten een ongeoorloofd ingrijpen van de rechter in het wetgevingsproces te bewerkstelligen. 2.2. Op 10 juli 2018 is het wetsvoorstel voor de Intrekkingswet door de Eerste Kamer aangenomen en door de Koning bekrachtigd. Op 11 juli 2018 is de Intrekkingswet in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2018, 214). Meer Democratie vindt dat de minister, op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wrr, gehouden is om een besluit over de referendabiliteit van de Intrekkingswet te nemen en daarvan mededeling te doen in de Staatscourant, alvorens die wet in werking kan treden. Het beroep 3. Bij brief van 18 juli 2018 heeft Meer Democratie de minister, op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in gebreke gesteld en de minister verzocht om alsnog, binnen twee weken na dagtekening van deze brief, een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr te nemen en daarvan mededeling te doen in de Staatscourant. Omdat de minister niet binnen de gegeven termijn een besluit heeft genomen, heeft Meer Democratie beroep ingesteld. Vervolgens heeft de minister bij brief van 6 augustus 2018 aangegeven dat zij geen besluit op basis van de Wrr meer kan nemen, omdat deze wet is ingetrokken. Deze brief is een reactie op het verzoek in de brief van Meer Democratie van 18 juli 2018 en bevat volgens Meer Democratie een schriftelijke weigering een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr te nemen. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft volgens Meer Democratie van rechtswege mede betrekking op de weigering een besluit te nemen. Bevoegdheid van de Afdeling van het beroep kennis te nemen 4. De Afdeling zal eerst beoordelen of zij bevoegd is van het beroep kennis te nemen. Daarbij is onder meer van belang of er sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dan wel van het niet tijdig nemen daarvan. 4.1. De minister heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat de Wrr sinds de bekrachtiging van het wetsvoorstel voor de Intrekkingswet niet meer geldt. De procedurevoorschriften en andere bepalingen die in de Wrr zijn opgenomen zijn niet meer op de Intrekkingswet van toepassing. De eerder aan de minister toekomende bevoegdheden op grond van de Wrr zijn vervallen. De minister acht zich dus niet bevoegd een zogenoemd referendabiliteitsbesluit op grond van artikel 6 van de Wrr te nemen, zoals door Meer Democratie gewenst. Van het niet tijdig nemen van een besluit of van een schriftelijke weigering een besluit te nemen in de zin van artikel 6:2 van de Awb is dus ook geen sprake. De brief van 6 augustus 2018 bevat niet meer dan de feitelijke mededeling dat van een besluit op grond van de Wrr geen sprake meer kan zijn. Dat betekent dat de Afdeling gelet op artikel 8:1 van de Awb niet bevoegd is van het beroep van Meer Democratie kennis te nemen, aldus de minister. 4.2. Volgens bestendige rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraken van 29 november 1996 in zaak nr. E03.94.1703 (AB 1997/66) en 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9590) moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen in beginsel worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Een dergelijke mededeling houdt in ieder geval een oordeel in over de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager veronderstelde bevoegdheid. Indien echter aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht, geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van deze wettelijke regeling, is geen sprake van een besluit. Het voorgaande betekent dat schriftelijke reacties van bestuursorganen op verzoeken om aanwending van een bepaalde bestuursbevoegdheid, inhoudende dat die bevoegdheid niet bestaat of zich niet uitstrekt tot het voorgelegde geval, als besluit worden aangemerkt. Dit is slechts anders indien in het geheel geen bevoegdheid voorhanden is waarop inwilliging van een verzoek gebaseerd zou kunnen worden. 4.3. De mededeling van de minister in de brief van 6 augustus 2018 houdt diens beoordeling in aangaande de aanwezigheid van de door Meer Democratie veronderstelde bevoegdheid op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wrr. Deze mededeling is van meer dan feitelijke aard en moet als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. De hiervoor bedoelde uitzondering doet zich naar het oordeel van de Afdeling niet voor. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de Wrr nog geldt en of de op grond van die wet aan de minister toekomende bevoegdheden nog kunnen worden uitgeoefend. De bedoeling van de vermelde rechtspraak is juist om te waarborgen dat er rechtsbescherming kan worden geboden door de bestuursrechter indien een bestuursorgaan stelt niet bevoegd te zijn een besluit te nemen waarom is verzocht. De bestuursrechter moet kunnen beoordelen of dat bestuursorgaan zich terecht op dat standpunt stelt. Nu de rechtsbescherming op grond van de Wrr bij de Afdeling in eerste en enige aanleg was neergelegd, acht de Afdeling zich in dit geval bevoegd om kennis te nemen van het door Meer Democratie ingestelde beroep. Het niet tijdig nemen van een besluit 5. Omdat de brief van 6 augustus 2018 een besluit bevat heeft het beroep van Meer Democratie tegen het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede betrekking op het besluit van 6 augustus 2018. Dit besluit is immers een weigering een besluit te nemen en daarmee wordt niet aan Meer Democratie tegemoet gekomen. 8. De Afdeling zal het beroep van Meer Democratie gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr niet-ontvankelijk verklaren, wegens het ontbreken van procesbelang. Nu de minister, door de intrekking van de Wrr bij de Intrekkingswet, niet meer bevoegd was het door Meer Democratie verzochte besluit over de referendabiliteit van de Intrekkingswet te nemen en de onder 6 geformuleerde rechtsvraag ontkennend moet worden beantwoord, zal de Afdeling het beroep van Meer Democratie tegen de in de brief van 6 augustus 2018 vervatte schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wrr, ongegrond verklaren. Het gevolg van deze beslissing is, dat de minister niet alsnog moet besluiten of over de Intrekkingswet een raadgevend referendum kan worden gehouden. 9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Nu niet is gebleken dat Meer Democratie een afzonderlijk procesbelang heeft bij de behandeling van het ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een zodanig besluit, is dit beroep niet-ontvankelijk. De schriftelijke weigering een besluit te nemen over de referendabiliteit van de Intrekkingswet 6. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister, op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wrr, gehouden is om een besluit over de referendabiliteit van de Intrekkingswet te nemen en daarvan mededeling te doen in de Staatscourant, alvorens die wet in werking kan treden. 6.1. Meer Democratie beantwoordt die vraag bevestigend en stelt dat daarom de Intrekkingswet niet in werking is getreden en de Wrr onverkort geldt. Zij betoogt dat artikel 8 van de Wrr aan de inwerkingtreding van de Intrekkingswet in de weg stond en staat. Meer Democratie voert daarbij aan dat de Intrekkingswet, gelet op artikel 4 van de Wrr, gelezen in samenhang met artikel 5 van die wet, referendabel is. Derhalve had de minister, op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wrr, onverwijld na de bekrachtiging van het voorstel van de Intrekkingswet moeten beslissen dat daarover een referendum kan worden gehouden. De minister had daarvan, gelet op artikel 7, eerste lid, van de Wrr, mededeling moeten doen in de Staatscourant. Een zodanige mededeling is uitgebleven. Omdat uit artikel 8, eerste lid, van de Wrr volgt dat een tijdstip van inwerkingtreding van een referendabele wet niet eerder wordt gesteld dan acht weken na deze mededeling en het in artikel VI van de Intrekkingswet vastgestelde tijdstip van inwerkingtreding daarvan afwijkt, is de inwerkingtreding van de Intrekkingswet, zo volgt uit artikel 8, tweede lid, van de Wrr, van rechtswege opgeschort. De in artikel VI neergelegde terugwerkende kracht tot aan de bekrachtiging maakt dit niet anders, want ook terugwerkende kracht geldt pas wanneer een wet in werking is getreden, aldus Meer Democratie. Dat het niet mogelijk is om in de Intrekkingswet zelf af te wijken van de (geldende) bepalingen over inwerkingtreding in de Wrr hangt samen met het karakter van de Wrr als een wettelijke regeling voor daaropvolgende wetten waaraan de wetgever niet alleen op juridisch-technische gronden maar ook op grond van de rechtszekerheid is gebonden. Meer Democratie voert aan dat het intrekken van de Wrr zonder daarvoor de door de Wrr voorgeschreven inwerkingtredingsprocedure te doorlopen, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Uiteraard staat het de wetgever vrij om de Wrr te wijzigen, in te trekken of uitzonderingen daarop te formuleren in latere wetten. Dat doet echter niet af aan het feit dat dit slechts kan door middel van een formele wet die voor haar totstandkoming en inwerkingtreding onderworpen is aan het (dan) geldende regime van de Wrr. Burgers mogen en moeten erop kunnen vertrouwen dat de door de Wrr voorgeschreven inwerkingtredingsprocedure wordt toegepast op referendabele wetten en derhalve ook op de Intrekkingswet. De Wrr bevat geen mogelijkheid om een wet bij die wet zelf en dus buiten de uitzonderingen van artikel 5 om aan de mogelijkheid van het houden van een referendum te onttrekken, aldus Meer Democratie. 6.2. De Afdeling stelt voorop dat de Intrekkingswet op zichzelf op grond van de Wrr aan een referendum zou kunnen worden onderworpen, indien daarover geen nadere bepalingen zouden zijn opgenomen. Vaststaat evenwel dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de mogelijkheid van het houden van een raadgevend referendum over de Intrekkingswet uit te sluiten. De wetgever heeft dit ondubbelzinnig tot uitdrukking gebracht in de artikelen V en VI van de Intrekkingswet. Het gaat in deze zaak niet om een rechterlijk oordeel over de politiek-bestuurlijke afweging die aan de Intrekkingswet in het algemeen en de artikelen V en VI in het bijzonder ten grondslag ligt. Het gaat om een rechterlijk oordeel over de staatsrechtelijke vraag of het de wetgever vrij stond om bij de Intrekkingswet af te wijken van de Wrr en de mogelijkheid van het houden van een raadgevend referendum uit te sluiten. Als staatsrechtelijk uitgangspunt geldt dat een latere wet boven eerdere wetten gaat en dat een bijzondere wet boven een algemene wet gaat. De wetgever kan binnen de door de Grondwet gestelde grenzen te allen tijde beslissen om in een bijzondere wet van een eerder vastgestelde algemene wet af te wijken. De Wrr is een gewone wet die ook bij een gewone wet kan worden ingetrokken. De Wrr heeft geen afwijkende, hogere status, die noopt tot een ander oordeel. Dit betekent dat bij de Intrekkingswet mocht worden afgeweken van de door de Wrr voorgeschreven inwerkingtredingsprocedure en dat het volgen van die procedure dus niet was vereist om de Intrekkingswet in werking te laten treden. De stelling van Meer Democratie dat het intrekken van de Wrr zonder daarvoor de door de Wrr voorgeschreven inwerkingtredingsprocedure te doorlopen, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, volgt de Afdeling niet. Dit beginsel strekt niet zo ver dat het de wetgever niet langer vrij staat om bestaande wetten in te trekken of te wijzigen en staat niet in de weg aan toepassing op de Intrekkingswet van het staatsrechtelijke uitgangspunt dat een wet bij latere wet kan worden ingetrokken. Het betoog faalt. Artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 7. Meer Democratie betoogt dat het referendum een bij wet vastgelegd instrument is dat invulling geeft aan de vrijheid van meningsuiting neergelegd in artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Niet alleen verschaft dat instrument de burger een middel om zijn mening te uiten, het middel is bovendien uniek in zijn soort. Geen enkel ander middel voorziet in dezelfde behoefte. Met de afschaffing van het raadgevend referendum is sprake van een inbreuk op dit door artikel 10, eerste lid, gewaarborgde recht. Dat het ontnemen van de mogelijkheid een referendum te houden onder de werking van dit artikel valt, volgt, zo heeft Meer Democratie ter zitting nader toegelicht, uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2016 in zaak nr. 29483/09, Semir Güzel tegen Turkije, ECLI:CE:ECHR:2016:0913JUD002948309, en van 23 januari 2018 in zaak nr. 201/17, Magyar Kétfarkú Kutya Párt tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2018:0123JUD000020117. Meer Democratie benadrukt dat de vraag of het niet hebben van een referendum strookt met artikel 10 van het EVRM, in het midden kan blijven. Vaststaat dat Nederland een raadgevend referendum kent en dat de minister de burger het recht wil ontnemen daar bij de Intrekkingswet gebruik van te maken, hoewel de Wrr dat recht met betrekking tot die wet toekent. Nu geen enkel in artikel 10 van het EVRM genoemd belang deze inbreuk rechtvaardigt, is - artikel VI van - de Intrekkingswet in strijd met die bepaling en daarom onverbindend, aldus Meer Democratie. 7.1. Artikel 10 van het EVRM luidt als volgt: "1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2.