ECLI:NL:RVS:2019:4070

201903113/1/A2. Datum uitspraak: 4 december 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (hierna: de minister), appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2019 in zaak nr. 18/3923 in het geding tussen: Vereniging tot Stichting en Instandhouding van Scholen voor Christelijk Nationaal Schoolonderwijs Putten, gevestigd te Putten, en de minister.

Bij besluit van 21 december 2017 heeft de minister de door de vereniging in verband met samenvoeging van scholen, ontvangen bijzondere bekostiging voor de basisschool met de Bijbel Bij de Bron (hierna: Bij de Bron), gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 143.297,85 teruggevorderd van de vereniging. Bij besluit van 14 juni 2018 heeft de minister het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag verhoogd naar € 144.273,75. Bij uitspraak van 12 maart 2019 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2018 vernietigd voor zover daarin de bijzondere bekostiging wegens samenvoeging vanaf het schooljaar 2017-2018 voor Bij de Bron op nihil is gesteld en een bedrag van € 144.273,75 is teruggevorderd, het besluit van 21 december 2017 herroepen voor zover daarin de bijzondere bekostiging wegens samenvoeging vanaf het schooljaar 2017-2018 voor Bij de Bron op nihil is gesteld en een bedrag van € 144.273,75 is teruggevorderd en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. De vereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en mr. R. Kurvink, en de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.

Inleiding 1.    Op 7 januari 2016 heeft de stichting op het zogeheten BRIN-mutatieformulier aangegeven dat de basisschool met de Bijbel Veenhuizerveld met ingang van 1 augustus 2016 zal worden samengevoegd met Bij de Bron. De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de vereniging in verband met de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018 verstrekt voor het onderwijs aan Bij de Bron. Volgens de minister is de aanspraak van de vereniging op de bekostiging wegens samenvoeging van de scholen vervallen, omdat op 1 augustus 2016 geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan. De minister heeft overeenkomstig de door hem gehanteerde beleidslijn bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bekostiging die de vereniging heeft ontvangen voor het jaar 2017-2018. De minister heeft de bekostiging daarom bij het besluit van 21 december 2017 in totaal op een bedrag van € 143.297,85 lager vastgesteld. Bij het besluit op bezwaar heeft de minister het terug te vorderen bedrag wegens prijsbijstellingen na het besluit van 21 december 2017 verhoogd naar € 144.273,75. De vereniging kan zich niet vinden in de lagere vaststelling van de bekostiging. Het wettelijk kader 2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. De uitspraak van de rechtbank 3.    De rechtbank heeft overwogen dat de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) geen definitie of nadere uitleg geeft van het begrip ‘samenvoeging’ en dat ook de memorie van toelichting geen aanknopingspunt biedt. Ook in de Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging in het primair onderwijs (hierna: de Regeling 2015, Stcrt. 2015, 12208) is het begrip ‘samenvoeging’ niet nader gedefinieerd. 3.1.    De rechtbank heeft verder overwogen dat artikel 121, derde lid, en artikel 134, negende lid, van de Wpo bepalen op welke wijze in geval van samenvoeging van scholen de reguliere bekostiging van personeel op grond van artikel 120 van de Wpo en de reguliere bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de materiële voorzieningen op grond van artikel 113 van de Wpo plaatsvindt. Anders dan de minister stelt, volgt uit de tekst van artikel 120 van de Wpo dat de omvang van de reguliere bekostiging van personeel van meer omstandigheden afhankelijk is dan het aantal leerlingen van een school. Deze bekostiging is ook afhankelijk van de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school. Bij samenvoeging geldt dan ook de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. De omvang van reguliere bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de materiële voorzieningen is, zo maakt de rechtbank op uit de tekst van artikel 113 van de Wpo, afhankelijk van tal van omstandigheden, waaronder het aantal leerlingen. Dat een fusieschool zonder extra instroom van leerlingen door de samenvoeging nooit hogere reguliere bekostiging zou krijgen, is dan ook niet juist. Die bekostiging hangt van meer omstandigheden af. Dat het leerlingenaantal van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar mede bepalend is voor de omvang van de reguliere bekostiging wegens samenvoeging betekent bovendien, zonder nadere toelichting van de minister die ontbreekt, niet dat het overgaan van de leerlingen van de op te heffen school naar de fusieschool noodzakelijk is voor de aanspraak op reguliere bekostiging wegens samenvoeging. Dat dit vereiste dan (volgens de minister: ook) voor de aanspraak op bijzondere bekostiging wegens samenvoeging zou gelden, kan hieruit dus niet worden afgeleid, aldus de rechtbank. 3.2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat twee leerkrachten, twee onderwijsassistenten, een intern begeleider en een directeur tot het einde van het schooljaar 2015-2016 op Veenhuizerveld onderwijs hebben gegeven aan de op 1 oktober 2015 ingeschreven 19 kinderen. Deze personeelsleden zijn vanaf 1 augustus 2016 bij de vereniging werkzaam gebleven. De rechtbank heeft geconcludeerd dat Veenhuizerveld tot 1 augustus 2016 heeft gefunctioneerd als een zelfstandige basisschool in de zin van artikel 1 van de Wpo. Dat de kinderen door hun ouders, die wisten dat Veenhuizerveld na het schooljaar 2015-2016 zou worden opgeheven en dus (noodgedwongen) een alternatief voor hun kinderen hebben gezocht, in de periode januari 2016 tot augustus 2016 zijn ingeschreven bij andere scholen dan bij Bij de Bron, doet hieraan niet af. Het ging daarbij namelijk telkens om inschrijvingen voor het daaropvolgende schooljaar (2016-2017). Op 1 augustus 2016 zijn dus twee tot dat moment zelfstandige scholen, Veenhuizerveld en Bij de Bron, tot een geheel verenigd en zijn de betrokken personeelsleden van Veenhuizerveld bij de vereniging werkzaam gebleven, aldus de rechtbank. 3.3.    Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van artikel 123, eerste lid, van de Wpo en de totstandkomingsgeschiedenis van de Regeling 2015 dat de Regeling 2015 in de eerste plaats bedoeld is om tijdelijk (namelijk voor de duur van zes jaar) compensatie te bieden aan een schoolbestuur dat zich als gevolg van een leerlingendaling en in reactie daarop geïnitieerde samenvoeging geconfronteerd ziet met overtollig personeel. Uit de door de rechtbank geciteerde toelichting op de Regeling 2015 en de geciteerde brief van de staatssecretaris Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 23 mei 2014 (Kamerstukken II, 2013-2014, 31293, nr. 293) blijkt dat de Regeling 2015 niet bedoeld is als een verruiming ten opzichte van Wpo, zoals de minister stelt, maar als een verruiming ten opzichte van de tot dat moment bestaande compensatieregeling, de Regeling bekostiging personeel PO 2014-2015 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2014-2015 (Regeling 2014). Met de Regeling 2015 is geen verruiming van de aanspraak op bijzondere bekostiging wegens samenvoeging beoogd, maar verruiming van de omvang van deze compensatie, aldus de rechtbank. 3.4.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genoemde situaties om de subsidievaststelling in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, zich niet voordoen. Op het moment van de fusie, noch op de datum van het besluit waarmee de minister aan de vereniging bijzondere bekostiging wegens samenvoeging voor het schooljaar 2017-2018 voor Bij de Bron heeft toegekend, gold een vereiste van overgang van een substantieel deel van leerlingen van Veenhuizerveld naar Bij de Bron. Verweerder verwijt de vereniging ten onrechte dat dit wel zo was en dat de vereniging dit wist of behoorde te weten. Ook dat kan nu dus geen reden zijn om bekostiging terug te vorderen, aldus de rechtbank. Het hoger beroep 4.    De minister betoogt dat de Wpo en de Regelingen spreken over een samenvoeging van scholen. Uitgangspunt is daarbij altijd geweest de kennelijke betekenis van de term samenvoeging: het tot een eenheid of geheel verenigen. Anders gezegd, om van een samenvoeging te kunnen spreken moet de opgeheven school in al zijn facetten zijn overgegaan naar de nieuwe school, zoals deze is ontstaan uit de opgeheven school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school. Daarbij moeten de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel daarvan, overgaan naar en daadwerkelijk worden ingeschreven op de fusieschool. Het geven van onderwijs aan leerlingen is een essentieel onderdeel van een school.

5.1.    De minister heeft terecht betoogd dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving verzet zich daar niet tegen. De betekenis van de term samenvoeging is het tot een eenheid of geheel verenigen. De nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school. De Afdeling deelt het standpunt van de minister dat de overweging van de rechtbank dat op 1 augustus 2016 twee tot dat moment zelfstandige scholen, Veenhuizerveld en Bij de Bron, tot een geheel zijn verenigd, niet kan worden gevolgd. Daarbij heeft de minister er terecht op gewezen dat de essentie van het bestaan van een basisschool wordt ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196 volgt uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. Vaststaat dat op 1 augustus 2016 veertien van de negentien leerlingen van de basisschool Veenhuizerveld naar de basisschool Huinen zijn overgegaan. De overige vijf leerlingen zijn doorgestroomd naar een school voor voortgezet onderwijs. Aan het eind van het schooljaar 2015-2016 stond dus vast dat Veenhuizerveld als basisschool zou ophouden te bestaan. De minister betoogt terecht dat een dergelijke school behoort te worden opgeheven. De situatie waarin de basisschool Veenhuizerveld zich bevond, onderscheidt zich immers niet van de situatie van andere scholen die bij het ontbreken van leerlingen de school sluiten. 5.2.    Zoals hiervoor is overwogen, is de bekostiging onlosmakelijk verbonden met het verzorgen van onderwijs. Met haar stelling dat, gelet op artikel 121, derde lid, en artikel 134, negende lid, van de Wpo, het leerlingenaantal op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan de samenvoeging bepalend is, en dat het overgaan van de leerlingen van de op te heffen school naar de fusieschool niet noodzakelijk is voor de aanspraak op reguliere bekostiging wegens samenvoeging, houdt de stichting daar geen rekening mee en deze stelling kan daarom niet worden gevolgd. Dat, gelet op artikel 121, derde lid, van de Wpo, ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar bepalend is, duidt erop dat de wetgever er vanuit is gegaan dat ook na de samenvoeging van de scholen voor dit aantal leerlingen onderwijs zou worden verzorgd. In dit geval is op de fusiedatum geen enkele leerling van de basisschool Veenhuizerveld naar de basisschool Bij de Bron overgegaan. Zoals de minister terecht heeft gesteld, is de situatie van de basisschool Bij de Bron, waarvoor de bekostiging is bedoeld, ten opzichte van het voorgaande jaar niet veranderd. De Afdeling deelt het standpunt van de minister dat de Regeling 2015 niet in de eerste plaats is bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. Zoals de minister heeft gesteld, is de aanvullende bijzondere bekostiging bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie en is het niet de bedoeling van de Regeling 2015 om wegens overtollig personeel in dienst van de vereniging gedurende zes jaar lang bijzondere bekostiging wegens samenvoeging te verstrekken aan Bij de Bron. Gelet op het vorenstaande is geen sprake geweest van samenvoeging van scholen die op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo, alsmede artikel 3 van de Regeling 2015 voor bekostiging in aanmerking kon komen. Voor zover de vereniging stelt dat voor de samenvoeging het formele samenvoegingstraject is doorlopen, zoals het opstellen van een fusie-effectrapportage en het betrekken van de medezeggenschapsraden van beide scholen, volgt uit het vorenstaande dat deze bepalingen in dit geval niet voorzien in de bekostiging daarvan. 5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de vereniging had behoren te weten dat een samenvoeging van scholen in de zin van de Wpo inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt, van de op te heffen school overgaat naar de overblijvende school. De vereniging wist dat deze activiteit, het verzorgen van onderwijs, op de fusiedatum niet kon overgaan naar de basisschool Bij de Bron, omdat er aan het eind van het schooljaar 2015-2016 geen enkele leerling op de basisschool Veenhuizerveld was overgebleven. De vereniging had daarom behoren te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalde. De minister was dan ook bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen. 5.4.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9681, overweegt de Afdeling dat de minister bij toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb een afweging moet maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Beoordeeld moet worden of grond bestaat voor het oordeel dat de minister, die belangen afwegende, niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen. 5.5.    De minister heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor het schooljaar 2017-2018. De minister heeft aldus in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van de vereniging. De vereniging heeft niet gesteld dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd. 5.6.    Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat de minister in redelijkheid kon overgaan tot terugvordering van de bijzondere bekostiging over het schooljaar 2017-2018. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. 5.7.    Het betoog slaagt. 6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 14 juni 2018 alsnog ongegrond verklaren. 7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2019 in zaak nr. 18/3923; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. w.g. Borman    w.g. Van Zanten voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019 97.   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet op het primair onderwijs Artikel 1 Begripsbepalingen In deze wet wordt verstaan onder: […] basisschool: een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs; […] Artikel 120 Grondslag bekostiging personeel basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs 1. Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs. […] Artikel 121 Aantal leerlingen […] 3. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. […] Artikel 123 Bijzondere bekostiging personeelskosten 1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten. […] Artikel 134 Bekostiging door Rijk aan bevoegd gezag, samenwerkingsverband en gemeente […] 9. Ingeval een samenvoeging plaatsvindt tussen 1 januari en 1 oktober daaropvolgend, wordt de bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 113, van alle bij de samenvoeging betrokken scholen gehandhaafd tot het einde van het jaar waarin de samenvoeging plaatsvond. […] Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging in het primair onderwijs Artikel 3 Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging per 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2025 van basisscholen 1. Het bevoegd gezag van een basisschool die op 1 augustus van een van de jaren 2015 tot en met 2024 is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen, ontvangt de eerste zes schooljaren na de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de personeelskosten van leraren en die van de schoolleiding. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 4:49 1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen: a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld; b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. […] Artikel 4:57 1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. […]

Dat volgt uit de in artikel 1 van de Wpo opgenomen definitie van een basisschool: "een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs." In de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 is bevestigd dat uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van 'basisschool', in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs aan leerlingen (ECLI:NL:RVS:2019:1196). Gelet hierop is de minister van oordeel dat de overgang van leerlingen noodzakelijk is om te kunnen spreken van een samenvoeging van scholen en om aanspraak te kunnen maken op daarmee samenhangende bekostiging. 4.1.    De minister is van oordeel dat bovenstaande grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging van scholen kan worden gehanteerd. Dit wordt verder ondersteund door vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1605. Daaruit volgt dat bij gebrek aan een definitie moet worden aangesloten bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. Naast de grammaticale uitleg, leidt een wetssystematische uitleg tot dezelfde conclusie. De wetgever gaat uit van een volledig samengaan van de leerlingenpopulaties van de scholen die onderdeel uitmaken van een fusie. Hoofdregel is dat het aantal leerlingen van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar de hoogte van de bekostiging bepaalt (artikel 121, eerste lid, van de Wpo). Uit de speciale voorziening van artikel 121, derde lid, van de Wpo, in afwijking van de hoofdregel in het eerste lid, blijkt dat de wetgever er bij een samenvoeging van uit gaat dat de leerlingen van de bij die samenvoeging opgeheven school naar de overblijvende school zijn gegaan. Door de samenvoeging heeft de overblijvende school immers te maken met een toestroom van leerlingen afkomstig van de bij de samenvoeging opgeheven school en is de bekostiging op basis van het eigen aantal leerlingen niet voldoende. Als dat anders zou zijn, zou de speciale voorziening in het derde lid overbodig zijn. Zonder de extra instroom van leerlingen door de samenvoeging, zou de school immers geen hogere bekostiging nodig hebben. Slechts in het geval van samenvoeging ontstaat een aanspraak op bekostiging, gebaseerd op het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, gebaseerd op de t-1 telsystematiek. Hetzelfde geldt voor de bepaling van artikel 134, negende lid, van de Wpo, aldus de minister. 4.2.     De minister bestrijdt de conclusie van de rechtbank dat op 1 augustus 2016 twee tot dat moment zelfstandige scholen, Veenhuizerveld en Bij de Bron, tot een geheel zijn verenigd. Het enkele feit dat er personeel werkzaam is gebleven bij de vereniging, betekent niet dat er twee basisscholen tot een geheel zijn verenigd. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat de omvang van de reguliere bekostiging van personeel van meer omstandigheden afhankelijk is dan het aantal leerlingen van een school en dat de bekostiging ook afhankelijk is van de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school, heeft de minister erop gewezen dat het bedrag per leerling wordt verhoogd door het toepassen van een correctiefactor, die wordt bepaald door de gemiddelde leeftijd van het personeel. De rechtbank merkt dus terecht op dat de hoogte van de bekostiging van meer omstandigheden afhankelijk is dan het aantal leerlingen, maar de rechtbank miskent daarbij dat leerlingen het constituerende bestanddeel zijn van een basisschool en derhalve ook van de hoogte van de bekostiging. Het bedrag per leerling wordt immers verhoogd. De conclusie van de rechtbank dat een fusieschool zonder extra instroom van leerlingen door de samenvoeging hogere bekostiging zou kunnen krijgen, is onjuist. Ten aanzien van het personeel wordt slechts een correctiefactor op het bedrag per leerling toegepast. Het betreft een indexering omdat de kosten evenredig toenemen met de (gemiddelde) leeftijd van het personeel dat aan een school is verbonden, aldus de minister. 4.3.    Op grond van artikel 34 van de Wpo worden leraren in algemene dienst benoemd ten behoeve van het verrichten van werkzaamheden aan door het bevoegd gezag in stand gehouden scholen. Leerlingen daarentegen kunnen slechts worden ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan één van de scholen van het bevoegd gezag. Anders dan de leraren vormen de leerlingen aldus de school. Dit is ook in overeenstemming met het uitgangspunt van de subsidietitel van de Awb die overeenkomstig van toepassing is op de onderwijswetgeving. Daarin is bepaald dat subsidie wordt verstrekt voor activiteiten en niet voor de mensen en middelen waarvan een subsidieontvanger gebruik maakt om die activiteiten te verrichten. Dit uitgangpunt keert terug in de wettelijke definitie van een basisschool die de activiteiten op een school, te weten het geven van onderwijs, centraal stelt. Samenvattend is de bekostiging niet afhankelijk van het aantal leraren en wordt deze niet verstrekt voor het in dienst houden van leraren, maar voor het geven van onderwijs en activiteiten die daarmee verband houden. Ook de hoogte van de materiële instandhouding wordt ingevolge artikel 134, vierde lid, van de Wpo bepaald door het aantal leerlingen. De conclusie van de rechtbank dat uit de Wpo niet zou volgen dat het overgaan van leerlingen van de op te heffen school naar de fusieschool noodzakelijk is voor de aanspraak op reguliere bekostiging, kan de minister dan ook niet volgen. 4.4.    Op 1 oktober 2015 waren er negentien leerlingen aanwezig op Veenhuizerveld. Dit aantal ligt onder de geldende opheffingsnorm van 23 leerlingen, zodat de kwaliteit van het onderwijs op Veenhuizerveld in het geding was. Van de negentien leerlingen zijn veertien leerlingen per 1 augustus 2016 overgegaan naar basisschool met de Bijbel Huinen (hierna: Huinen). De overige vijf leerlingen zijn doorgestroomd naar het voortgezet onderwijs. Het feit dat er personeel van Veenhuizerveld werkzaam bleef bij de vereniging is naar het oordeel van de minister niet voldoende om te kunnen spreken van een samenvoeging van Veenhuizerveld en Bij de Bron. Deze situatie verschilt niet van een koude opheffing van een school (Veenhuizerveld), waarvoor op grond van de Wpo en de Regeling 2015 geen bekostiging wordt verstrekt. 4.5.    De minister heeft verder betoogd dat, anders dan de rechtbank stelt, de Regeling 2015 niet in de eerste plaats is bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. De bijzondere bekostiging wegens samenvoeging is bedoeld om de verlaging van de bekostiging door het wegvallen van vaste voeten, het verminderen van het aantal toeslagen ten behoeve van de schoolleiding en het verdwijnen of verminderen van de kleine scholentoeslag als gevolg van de fusie te compenseren. De negatieve prikkel om scholen samen te voegen wordt daarmee weggenomen, om zodoende kwalitatief goed onderwijs te waarborgen. De bekostiging van overtollig personeel is één van de onderdelen waarvoor de compensatie kan worden ingezet, maar alleen indien de overtolligheid verband houdt met de samenvoeging en er door de samenvoeging minder middelen aanwezig zijn om het personeel te betalen. In de concrete situatie heeft Bij de Bron niet te maken met extra kosten vanwege de instroom van extra leerlingen en dient de organisatie ook niet aangepast te worden aan de nieuwe situatie. De situatie is immers onveranderd ten opzichte van het voorgaande schooljaar. Bij de Bron heeft niet te maken met extra leerlingen, zodat de reguliere bekostiging gebaseerd op het aantal leerlingen van Bij de Bron van het voorgaande schooljaar voldoende is voor het realiseren van de te verrichten activiteiten. Aangezien Bij de Bron niet te maken heeft met een groei van het aantal leerlingen, is er ook geen sprake van dat toeslagen komen te vervallen. De vereniging heeft alleen te maken met overtollig personeel vanwege de opheffing van Veenhuizerveld. De Regeling 2015 is echter geen personeelsvoorziening voor gevallen waarin de school ophoudt te bestaan vanwege (al dan niet vrijwillige) opheffing.