ECLI:NL:RVS:2019:3732

201900390/1/A3. Datum uitspraak: 6 november 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 december 2018 in zaak nr. 17/4025 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester van Doetinchem. Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de burgemeester, voor zover van belang, een aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning voor de [coffeeshop] afgewezen. Bij besluit van 26 juni 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 7 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De burgemeester heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, en A.A.M. Mulling-Berendsen, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A.J.C. van Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier. w.g. Polak w.g. Crombach voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019 689. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 8:60 1. De bestuursrechter kan getuigen oproepen en deskundigen en tolken oproepen. […] 4. Partijen kunnen getuigen en deskundigen meebrengen of bij aangetekende brief of deurwaardersexploit oproepen, mits daarvan uiterlijk tien dagen voor de dag van de zitting aan de bestuursrechter en aan de andere partijen mededeling is gedaan, met vermelding van namen en woonplaatsen. […] Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Artikel 3 1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om: a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of b. strafbare feiten te plegen. 2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van: a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan, c. de aard van de relatie en d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen. 3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van: a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven, b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan, c. de aard van de relatie en d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten. 4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien: a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan, b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan. 5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met: a. de mate van het gevaar en b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten. 6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit. […] Artikel 7 1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3. 2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen. 3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op een gemeentelijke ontheffing. 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 1.1. Eerder heeft de burgemeester op 11 december 2014 aan [appellant] voor de periode tot 1 januari 2016 een exploitatievergunning verleend voor de exploitatie van [coffeeshop] aan de [locatie] in Doetinchem. 1.2. Op 15 september 2015 heeft [appellant] verzocht om een vergunning voor de exploitatie van de coffeeshop. De burgemeester heeft deze aanvraag op grond van artikel 7 en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) afgewezen. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat er een ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen. Aan zijn standpunt heeft de burgemeester drie adviezen van het Landelijk Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen (hierna: het Bureau) van 5 maart 2015, 11 september 2015 en 23 november 2016 ten grondslag gelegd. In deze adviezen staat dat [appellant] een zakelijk samenwerkingsverband met [persoon] heeft, en daarom met de coffeeshop in relatie met de door [persoon] gepleegde strafbare feiten staat. Bij vonnis van 26 juni 2014 is [persoon] namelijk door de rechtbank veroordeeld tot een gevangenisstraf van 12 maanden wegens het in de uitoefening van een bedrijf of beroep vervoeren en afleveren van hennep in de periode van 1 augustus 2011 tot en met 4 november 2012 en het aanwezig hebben van hennep op 5 november 2012. Bij arrest van 9 november 2015 heeft het gerechtshof Arnhem het vonnis van 26 juni 2014 bevestigd, behalve wat betreft de strafoplegging. Het gerechtshof heeft de aan [persoon] opgelegde gevangenisstraf verlaagd tot acht maanden. [appellant] is het er niet mee eens dat de burgemeester zijn aanvraag om een exploitatievergunning heeft afgewezen. Omvang van het geding 2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door hem gewenste exploitatie van de coffeeshop op een andere locatie dan op de Varsseveldseweg buiten de omvang van het geding valt. Hij voert aan dat de locatie Veemarkt weer is opgenomen in het beleid. 2.1. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, ligt in deze procedure alleen de vraag voor of de burgemeester de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor de exploitatie van de coffeeshop aan de Varsseveldseweg heeft mogen afwijzen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de door [appellant] gewenste exploitatie van de coffeeshop op een andere locatie buiten de omvang van het geding valt. Het betoog slaagt niet. 3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek heeft afgewezen om onder meer een tweetal ambtenaren van de gemeente Doetinchem en zijn huidige zakenpartner op te roepen als getuigen en verzoekt de Afdeling deze personen op te roepen. Volgens [appellant] zijn er honderden gesprekken met de gemeente Doetinchem geweest om de locatie van de coffeeshop te wijzigen met als doel de coffeeshop los te weken van [persoon], in welk kader de gemeente heeft toegezegd dat de exploitatie van de coffeeshop op een andere locatie zou kunnen plaatsvinden. Deze personen zullen dat bevestigen, aldus [appellant]. 3.1. De rechter mag afzien van het oproepen van getuigen als de verklaring van de op te roepen getuige niet noodzakelijk is voor de vaststelling van de relevante en in geschil zijnde feiten (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1200). Dat is bij de door [appellant] verzochte getuigen het geval, omdat hun verklaringen zouden gaan over de verplaatsing van de coffeeshop naar een andere locatie. Uit wat onder 2.1. is overwogen, volgt dat dit buiten de omvang van het geding valt. De Afdeling wijst daarom, net als de rechtbank, het verzoek van [appellant] af. Zakelijk samenwerkingsverband 4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen hem en [persoon] een zakelijk samenwerkingsverband bestond. Hij voert aan dat hij, anders dan in het advies van het Bureau van 11 september 2015 staat, niet de huurder is van het pand waarin de coffeeshop is gevestigd. [persoon] verhuurde het pand via een B.V. feitelijk aan zichzelf. Daarnaast stelt [appellant] dat hij al sinds 2008 geen contact meer heeft gehad met [persoon] en dat deze zich nooit bemoeide met de coffeeshop. Verder stelt [appellant] dat hij sinds 2011 concrete pogingen heeft ondernomen om de coffeeshop los te weken van [persoon]. Er zijn honderden gesprekken geweest met de gemeente Doetinchem om de locatie van de coffeeshop te wijzigen. Als hij zelfstandig de coffeeshop zou hebben verhuisd naar een andere locatie, dan zou er zoveel zijn veranderd dat dit ook zou leiden tot intrekking van de exploitatievergunning. De rechtbank heeft in dit verband dan ook ten onrechte zijn beroep op de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2721, verworpen. [persoon] heeft nooit op de exploitatievergunning gestaan, is sinds 2008 niet meer in Doetinchem geweest en kan dus ook niet hebben gewerkt in de coffeeshop. 4.1. In het advies van het Bureau van 11 september 2015 staat over het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en de coffeeshop en [persoon] het volgende. De coffeeshop wordt feitelijk geëxploiteerd door [bedrijf A]. [appellant] is daarvan de bestuurder. Vanaf 22 maart 2006 houdt het [bedrijf B] 70% van de aandelen van [bedrijf A]. [bedrijf B] is een dochtermaatschappij van de [bedrijf C]. [persoon] is de enige bestuurder en houder van alle certificaten van de aandelen van [bedrijf C]. [persoon] heeft daarom middellijk zeggenschap over [bedrijf A]. De overige 30% van de aandelen zijn van [appellant]. [persoon] heeft wel het recht op vruchtgebruik van deze aandelen. Het pand waarin de coffeeshop is gevestigd, is het eigendom van [persoon]. 4.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er een zakelijk samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet bibob bestaat tussen [appellant] en [persoon]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:834), moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. Uit de adviezen van het Bureau blijkt dat [persoon] sinds 2006 middellijk zeggenschap over de coffeeshop had, dat hij het vruchtgebruik had over de aandelen van [appellant] en dat het pand waarin de coffeeshop is gevestigd zijn eigendom is. Zoals verder uit de adviezen blijkt, werd het pand verhuurd aan [bedrijf A], de exploitant van de coffeeshop en is 30% van de aandelen van de B.V. eigendom van [appellant]. In zoverre heeft de rechtbank terecht overwogen dat [persoon] het pand verhuurde aan [appellant]. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij sinds 2008 geen contact meer heeft gehad met [persoon]. De burgemeester heeft in dit verband terecht gewezen op een verzoek van [appellant] van 15 januari 2014 om een tweetal personen aan de personeelslijst van de coffeeshop toe te voegen. In de met deze personen gesloten arbeidsovereenkomsten staat dat [persoon] namens zijn [bedrijf D] deze overeenkomsten op 31 januari 2013 en 29 april 2013 in Rotterdam heeft ondertekend. De burgemeester heeft hieruit de conclusie mogen trekken dat [persoon] invloed had op de selectie van personeelsleden van de coffeeshop en dus bemoeienis had met de coffeeshop. 4.3. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het zakelijk samenwerkingsverband met [persoon] hem niet mag worden tegengeworpen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2015 niet kan slagen. 6. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning voor de coffeeshop in redelijkheid op grond van artikel 7, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob heeft kunnen afwijzen. Het hoger beroep van [appellant] slaagt dus niet en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. In de zaak waarin de Afdeling deze uitspraak heeft gewezen, werd de aan de vennootschap verleende exploitatievergunning ingetrokken, omdat een vennoot een strafbaar feit had gepleegd. Om het zakelijk samenwerkingsverband te verbreken, had de andere vennoot een nieuwe B.V. opgericht, waarbij de ene vennoot geen rol had en van waaruit de huur van het pand werd betaald. Ook de vergunningplichtige activiteiten werden vanuit die B.V. uitgevoerd. De ene vennoot was wel in loondienst bij de andere vennoot, maar hij werd direct op non-actief gesteld nadat de andere vennoot op de hoogte raakte van het door hem gepleegde strafbare feit. Na het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning werd de ene vennoot ontslagen. Die vennoot had na deze inspanningen van de andere vennoot nog maar een beperkte rol. Hij was op de exploitatievergunning vermeld en was huurder van het desbetreffende pand. 4.4. De situatie waarin [appellant] verkeert, is niet vergelijkbaar met de situatie zoals in de uitspraak van 26 augustus 2015, omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij enige concrete en voldoende rechtens relevante pogingen heeft ondernomen om het zakelijk samenwerkingsverband met [persoon] te verbreken. Uit de gesprekken die hij hierover zou hebben gevoerd met de gemeente Doetinchem, kan ten hoogste worden afgeleid dat [appellant] de intentie had om het zakelijk samenwerkingsverband met [persoon] te beëindigen. [appellant] heeft zelfstandig geen concrete pogingen ondernomen om meer afstand tussen hem en [persoon] te creëren. De burgemeester heeft zich hierover op het standpunt mogen stellen dat de verantwoordelijkheid hiervoor in de eerste plaats bij [appellant] rust. Daarnaast heeft de burgemeester aan [appellant] mogen tegenwerpen dat hij eerst na het besluit van 26 juni 2017 zijn aandelen in [bedrijf A] heeft overgedragen aan [persoon]. Anders dan in de uitspraak van 26 augustus 2015 het geval was, was de rol van [persoon] ten tijde van het besluit van 26 juni 2017 niet beperkt, omdat hij in elk geval nog middellijke zeggenschap over [bedrijf A] had. 4.5. De Afdeling merkt overigens voor de goede orde op dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit zakelijk samenwerkingsverband nooit kon worden verbroken, omdat hij anders geen exploitatievergunning voor de coffeeshop meer zou krijgen. De burgemeester heeft daarover toegelicht dat in 2011, toen [appellant] zich tot de gemeente wendde in verband met geruchten over [persoon], nog niet het beleid gold dat ook anderen in aanmerking kwamen voor een vrijgekomen exploitatievergunning. In het coffeeshopbeleid van vóór januari 2014 was er daarnaast ruimte voor een derde coffeeshop in de gemeente Doetinchem. Het betoog slaagt niet. Ernstig gevaar 5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. Hij voert aan dat de conclusies van het Bureau in de adviezen van 5 maart 2015, 11 september 2015 en 23 november 2016 in dit verband onjuist zijn. [persoon] heeft nooit de kans gehad om de exploitatievergunning te misbruiken, wat bekend was bij de gemeente. Daarom heeft hij jarenlang de coffeeshop kunnen exploiteren. Volgens [appellant] heeft hij sinds 2006 elke drie maanden de boekhouding van de coffeeshop ingeleverd bij de gemeente. Ook controleerde hij dagelijks de dagstaten waarbij nooit onregelmatigheden zijn geconstateerd. Dit was evenmin het geval bij de jaarlijkse onaangekondigde controles door de fiscus. Daarnaast stelt [appellant] dat [persoon] nooit fysiek aanwezig is geweest in de coffeeshop, omdat hij sinds 2005 op Aruba verbleef, en was er daarom ook geen contact tussen hen. Aan het samenhangcriterium wordt dus niet voldaan. In dit verband wijst [appellant] erop dat [persoon] geen medewerker, mede-exploitant, inkoper was of op de loonlijst van de coffeeshop stond. De exploitatievergunning is daarom aantoonbaar niet oneigenlijk gebruikt, aldus [appellant]. 5.1. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten waarbij op geld waardeerbare voordelen zijn verkregen. Daarbij wordt ook de grootte van de verkregen voordelen betrokken. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in onderdeel b van dat artikellid voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven. 5.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1993) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. 5.3. Het Bureau heeft aan de conclusie dat een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet Bibob het volgende ten grondslag gelegd. Het is een feit van algemene bekendheid dat met het overtreden van de Opiumwet grote winsten behaald kunnen worden. [persoon] heeft een lange periode in strijd gehandeld met de Opiumwet. Deze door [persoon] gepleegde strafbare feiten zijn naar hun aard gericht op het behalen van financieel voordeel. Verder heeft de rechtbank in het vonnis van 26 juni 2014 overwogen dat [persoon] zich bezig heeft gehouden met grootschalige handel in hennep. Het ging daarbij om tientallen kilo's hennep. Het verkregen of te verkrijgen financieel voordeel is daarom groot tot zeer groot, aldus het Bureau. Aan de conclusie dat een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet Bibob heeft het Bureau ten grondslag gelegd dat [persoon] in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 5 november 2012 structureel maar in elk geval herhaaldelijk in strijd met de Opiumwet heeft gehandeld. Deze strafbare feiten hangen samen met de activiteiten waarvoor de exploitatievergunning is aangevraagd. De aangevraagde vergunning maakt het verder mogelijk om de strafbare feiten waarvoor [persoon] is veroordeeld te plegen. Daarbij is van belang dat [persoon] volgens de rechtbank zich in de uitoefening van een beroep of bedrijf schuldig heeft gemaakt aan het overtreden van de Opiumwet, ten behoeve van de exploitatie van de coffeeshop. Aan het samenhangcriterium is daarom voldaan. Verder staat in het vonnis van de rechtbank van 26 juni 2014 dat [naam 3] bij de politie heeft verklaard "dat hij sinds twee jaar voor [persoon] van coffeeshop 't Rotterdammertje in Doetinchem dozen of tassen vervoerde van en naar [naam 4]", aldus het Bureau. 5.4. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester zich in het besluit van 26 juni 2017 ervan heeft vergewist dat de adviezen van het Bureau van 5 maart 2015, 11 september 2015 en 23 november 2016 en het onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Hoewel het gerechtshof bij arrest van 9 november 2015 de gevangenisstraf die de rechtbank aan [persoon] had opgelegd, heeft verlaagd tot acht maanden, heeft de burgemeester terecht erop gewezen dat het Bureau, gelet op het advies van 23 november 2016, geen aanleiding heeft gezien om het advies van 11 september 2015 te wijzigen.