ECLI:NL:RVS:2019:3497

201808850/1/A3. Datum uitspraak: 16 oktober 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 september 2018 in zaak nr. 18/1101 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij besluit van 11 april 2017 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd ter hoogte van € 41.000,00 wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw). Bij besluit van 6 februari 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, vergezeld door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. van Geel en mr. W. Autar, zijn verschenen.

Inleiding 1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.    [appellante] is een transportbedrijf, gevestigd in [plaats]. Op 15 februari 2016 hebben twee inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) een administratiecontrole ingesteld bij [appellante] naar de naleving van de Atw. Die controle is op 4 februari 2016 aangekondigd. 2.1.    In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 7 juni 2016 is vermeld dat de administratiecontrole betrekking heeft op het tijdvak van 7 september 2015 tot en met 4 oktober 2015. De inspecteurs hebben inzage gevorderd in onder meer de digitale data van de bestuurderskaarten van de chauffeurs (de C-bestanden) en van de tachografen van de voertuigen (de M-bestanden) over het voormelde tijdvak. [appellante] heeft niet aan deze vordering voldaan. Na controle bleek dat op de door [appellante] overhandigde USB-stick, digitale data van zowel chauffeurs als voertuigen ontbraken. Daarop hebben de inspecteurs [appellante] bij e-mailbericht van 18 februari 2016 in de gelegenheid gesteld de ontbrekende digitale data alsnog vóór 7 maart 2016 over te leggen. De inspecteurs hebben bij e-mails van 16 en 17 maart 2016 nogmaals verzocht om de ontbrekende data. Op 24 maart 2016 hebben de inspecteurs een e-mailbericht van [appellante] met verscheidene bijlagen ontvangen. 2.2.    Na analyse van de data hebben de inspecteurs geconstateerd dat ten aanzien van het voertuig met kenteken [..-…-.] de M-bestanden ontbraken, terwijl volgens de digitale data van de C-bestanden wel vervoerswerkzaamheden met dat voertuig zijn verricht. Datzelfde hebben de inspecteurs geconstateerd voor de voertuigen met kentekens [..-…-.] enz. De inspecteurs hebben 253 overtredingen geconstateerd. Besluitvorming 3.    De minister heeft aanleiding gezien om [appellante] bij besluit van 11 april 2017 een boete op te leggen van € 41.000,00. Volgens de minister heeft [appellante] artikel 4:3 van de Atw overtreden, waarin staat dat een werkgever een deugdelijke registratie moet voeren ter zake van de arbeids- en rusttijden. De minister heeft uitsluitend de eerste 6 aan deze overtredingen gerelateerde werknemers bij zijn besluitvorming betrokken en voor 11 overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een boete opgelegd. Dat besluit heeft de minister bij het besluit van 6 februari 2018 gehandhaafd. Aangevallen uitspraak 4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister Verordening 561/2006 (EG) tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 (PB 2006 L 102; hierna: Verordening 561/2006) terecht van toepassing heeft geacht. Het standpunt van [appellante], dat de ontbrekende M-bestanden in de administratie aanwezig waren ten tijde van de administratiecontrole, heeft de rechtbank niet gevolgd. Verder heeft zij geoordeeld dat de minister de boete terecht overeenkomstig de gunstiger Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: de Beleidsregel 2016) heeft vastgesteld. Volgens de rechtbank bestaan geen bijzondere feiten of omstandigheden die voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om de opgelegde boete te verlagen. Hoger beroep 5.    [appellante] voert in hoger beroep drie gronden aan. Zij betoogt dat Verordening 561/2006 niet van toepassing is. Verder betoogt [appellante] dat zij de overtredingen niet heeft begaan en voorts betoogt zij dat de rechtbank aanleiding had moeten zien om de boete te verlagen. i.    Is Verordening 561/2006 van toepassing? 6.    Volgens [appellante] bevat het boeterapport enkel een stellingname van de inspecteurs over de toepasselijkheid van Verordening 561/2006. De feiten en omstandigheden op basis waarvan de inspecteurs tot die conclusie zijn gekomen, blijken niet uit de boeterapport. Het is bovendien, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet aan haar om aan te geven in welke landen met de voertuigen is gereden, aldus [appellante]. 6.1.    In artikel 2.4:1, vierde lid van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) is nader omschreven op welke wijze aan de registratieverplichting van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw dient te worden voldaan (zie rechtsoverweging 4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749). In artikel 2.4:1, vierde lid, van het Atbv is bepaald dat een werkgever in overeenstemming moet handelen met artikel 10, vijfde lid, van Verordening 561/2006. Daarom dient voor de vraag of [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden, te worden beoordeeld of Verordening 561/2006 van toepassing is. 6.2.    In het boeterapport is over de toepasselijkheid van Verordening 561/2006 vermeld dat de inspecteurs in de bedrijfsadministratie zagen dat in de onderneming minimaal 27 vrachtauto’s werden gebruikt, die zijn uitgerust met een tachograaf overeenkomstig de van toepassing zijnde Europeesrechtelijke regelgeving. Daarnaast staat in het boeterapport dat onderneming [appellante] gebruik maakte van de communautaire vergunning van onderneming [appellante]. Volgens het boeterapport zag een van de inspecteurs dat Verordening 561/2006 van toepassing was en hebben directeur en fleetmanager verklaard dat het wegvervoer uitsluitend binnen de Gemeenschap of tussen de Gemeenschap, Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte plaatsvond. De minister heeft verder toegelicht dat de chauffeur van de vrachtwagen tijdens zijn vervoerswerkzaamheden op grond van Europeesrechtelijke regelgeving verplicht is om de landcode van het land waarin hij zich bevindt in te voeren. Deze gegevens worden ook op de bestuurderskaart geregistreerd. Ook wordt tijdens een administratiecontrole gekeken naar de verplicht bij te houden opdrachtplanning en heeft de minister gewezen op de bij het boeterapport gevoegde lijst van gegevensdragers, waaruit volgt dat ook de planningsoverzichten en rittenkaarten tijdens de administratiecontrole beschikbaar dienen te zijn. 6.3.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen bestaan geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de bevindingen van de inspecteurs zoals neergelegd in het ambtsedig opgemaakte boeterapport. Het is vervolgens aan [appellante] om deze bevindingen te betwisten. Zoals de rechtbank verder heeft overwogen, heeft [appellante] volstaan met de stelling dat Verordening 561/2006 niet van toepassing is. Dat is niet voldoende om de bevindingen uit het boeterapport te weerleggen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat Verordening 561/2006 van toepassing is en voor [appellante] de verplichting bestond om een deugdelijke registratie bij te houden in de zin van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. ii.    Zijn de overtredingen begaan? 7.    [appellante] stelt dat de minister voor het ontbreken van de M-bestanden heeft verwezen naar door de inspecteurs zelf opgemaakte overzichten met data, kentekens en namen. Volgens [appellante] leveren deze overzichten echter niet het benodigde bewijs voor de overtredingen. Zij heeft ter ondersteuning van haar standpunt dat de registratie deugdelijk is, bestanden van de voertuigen met kentekens [..-…-.] overgelegd die volgens haar ten tijde van de controle in haar administratie aanwezig waren. Uit de bestandsnamen volgt op welk moment de bestanden zijn gecreëerd en dat deze ten tijde van de controle in de administratie aanwezig waren. Daarmee bestaat volgens [appellante] voldoende twijfel over de vraag of zij de overtredingen heeft begaan en dient haar daarom het voordeel van de twijfel te worden gegund. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet ingezien, aldus [appellante]. 7.1.    In bijlage 8 bij het boeterapport is een overzicht opgenomen van ontbrekende bestanden motorvoertuigen (M-bestanden). De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat dit overzicht is gegenereerd met behulp van het softwareprogramma Digitale en Analoge Tachograaf Analyse (DIANTA).

9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier. w.g. Bijloos    w.g. Grimbergen voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019 581.   BIJLAGE   Verordening nr. 561/2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad Artikel 2 […]. 2. Deze verordening is, ongeacht het land waar het voertuig is ingeschreven, van toepassing op wegvervoer dat plaatsvindt: a) uitsluitend binnen de Gemeenschap; of b) tussen de Gemeenschap, Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. 3. De AETR is, in plaats van deze verordening, van toepassing op internationale vervoersactiviteiten over de weg die gedeeltelijk buiten de in lid 2 gedefinieerde gebieden plaatsvinden, met: a) voertuigen die zijn ingeschreven in de Gemeenschap of in landen die overeenkomstsluitende partij zijn bij de AETR, voor de gehele rit. b) voertuigen die zijn ingeschreven in een derde land dat geen overeenkomstsluitende partij is bij de AETR, alleen voor het gedeelte van de rit dat plaatsvindt op het grondgebied van de Gemeenschap of van landen die overeenkomstsluitende partij zijn bij de AETR. […]. Artikel 10 […]. 5. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen: i) zorgt ervoor dat alle relevante gegevens zo vaak als is voorgeschreven door de lidstaat, van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht. Tevens brengt de vervoersonderneming de relevante gegevens frequenter over om ervoor te zorgen dat alle door of voor die onderneming verrichte activiteiten worden overgebracht; ii) zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn; […]. Arbeidstijdenwet Artikel 4:3 1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld. […]. Artikel 10:1 1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, tweede lid, 3:4, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, eerste lid, 5:5, eerste en tweede lid, 5:7, eerste en tweede lid, 5:8, eerste tot en met vijfde lid, zevende en negende lid, 5:9, eerste tot en met zevende lid, 5:14, derde lid, 5:15, zevende lid, 5:16, eerste lid, voor zover het niet naleven van dit artikellid een overtreding oplevert, 8:6, tweede lid, alsmede - voor zover aangeduid als overtredingen - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, 5:12, eerste en tweede lid, 8:1, vijfde lid, en 9:2, eerste lid, ten aanzien van het gebruik van middelen ten behoeve van het installeren, onderzoeken of herstellen van een apparaat als bedoeld in artikel 9:1, eerste lid. […]. Artikel 10:5 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. […]. 3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan. […]. Artikel 10:7 1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. […]. 6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […]. Arbeidstijdenbesluit vervoer Artikel 2.4:1 1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de wet neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben. […]. 4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006. […]. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 Artikel 1 […]. 2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd. […]. Artikel 2 Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, ingeval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. Artikel 4 Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met: a. minder dan 25 werknemers: 3, b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers: 6, c. 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers: 9, d.100 of meer werknemers: 12. Artikel 5 1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie: a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers; b. 0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers; c. 0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers. Uit de "Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus), als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer 2016, volgt dat voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet een boete van € 4.400,00 staat.

Dit is de controleapplicatie van de Inspectie waarmee de gegevens uit de C- en M-bestanden worden geanalyseerd en gecontroleerd. Uit dat overzicht komt naar voren dat M-bestanden ontbreken. Verder heeft [appellante] naar aanleiding van de e-mails van 16 en 17 maart 2016 van de inspecteurs bij e-mailbericht van 24 maart 2016 het bestand "[appellante].zip" overgelegd. In het besluit van 11 april 2017 heeft de minister vastgesteld dat in dat zipbestand slechts één M-bestand is opgenomen dat betrekking heeft op het voertuig met kenteken [..-…-.]. Dit bestand is gedownload op 18 september 2015 en kan geen betrekking hebben op digitale data van na deze datum. Uit het boeterapport volgt echter dat twee bestuurders na 18 september 2015 nog werkzaamheden hebben verricht met dat voertuig. Zodoende ontbreken voor dit voertuig nog M-bestanden, aldus de minister. Verder zijn, aldus het besluit van 11 april 2017, van het voertuig [..-…-.] in het geheel geen digitale bestanden overgelegd, terwijl ook met dat voertuig werkzaamheden zijn verricht in de controleperiode. De bij de aanvullende gronden van beroep gevoegde bijlage met bestanden is, anders dan [appellante] stelt onvoldoende om de nodige twijfel te zaaien over de vraag, of [appellante] de overtredingen heeft begaan. Dat de bestanden van het voertuig [..-…-.] in een zip-bestand van een andere onderneming waren opgenomen, zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. De inspecteurs hebben uitdrukkelijk gevorderd de administratie per onderneming over te leggen, aangezien het toezicht per onderneming plaatsvond en [appellante] per onderneming een deugdelijke registratie dient te voeren die het toezicht op de naleving van de Atw mogelijk maakt. Dat [appellante] ten tijde van de administratiecontrole softwareproblemen ondervond en de gegevens als gevolg van die problemen niet inzichtelijk konden worden gemaakt voor de inspecteurs, dient voor haar rekening en risico te blijven. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister van de in het boeterapport geconstateerde overtredingen mocht uitgaan. De minister was bevoegd om daarvoor een boete op te leggen. iii.    Bestaat aanleiding voor verlaging van de boete? 8.    Voorts betoogt [appellante] dat de opgelegde boete te hoog is in verhouding tot de begane overtredingen. Er dient rekening te worden gehouden met de omstandigheden waaronder de individuele overtredingen zijn begaan. Daarbij dient te worden gedacht aan de aard en de ernst van de overtreding, maar ook aan de mate van verwijtbaarheid. Die afweging is niet gemaakt. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat verwijzing naar de Beleidsregel 2016 volstaat, aldus [appellante]. 8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 4.1 van de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2044), gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 8.2.    De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel 2016 beoogt de minister bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel 2016 behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 4.400,00 voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk (zie rechtsoverweging 4.2 van de hiervoor vermelde uitspraak van 20 juni 2018). De rechtbank heeft dit ook gevonden. 8.3.    Volgens de Beleidsregel 2016 bedraagt de maximale boete in dit geval, gelet op het aantal werknemers in dienst bij [appellante], 0,50 maal het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Aan [appellante] is in overeenstemming hiermee een boete van € 41.000,00 opgelegd. De minister heeft, zo volgt uit de besluitvorming, verder beoordeeld of [appellante] de maximale zorg heeft betracht om de vastgestelde overtredingen te voorkomen en of toepassing van de Beleidsregel 2016 voor haar gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die Beleidsregel te dienen doelen. Over een periode van een aantal weken zijn in elk geval 11 overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw geconstateerd, waarvoor een boete is opgelegd. Die overtredingen hebben betrekking op twee voertuigen en drie chauffeurs, waarvan gegevens ontbreken over een periode van 10 dagen. Uit artikel 10:5, derde lid, van de Atw volgt dat overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan de overtreding is begaan. Anders dan [appellante] stelt, gaat het dus niet om een enkele overtreding, waarbij slechts één bestand ontbreekt en gaat de vergelijking met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749 niet op. [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat de boete onevenredig is. Daarom is een verlaging van de boete niet aan de orde.