ECLI:NL:RVS:2019:3442

201905386/1/V3. Datum uitspraak: 15 oktober 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 10 juli 2019 in zaak nr. NL19.14572 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris.

Bij besluit van 23 juni 2019 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Inleiding 1.    De vreemdeling heeft op 30 mei 2019 aan de buitengrens een asielverzoek ingediend. In verband hiermee is het besluit over zijn toegang tot Nederland uitgesteld en is aan hem een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd krachtens artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor de duur van de behandeling van het asielverzoek in de grensprocedure. Dit verzoek is bij besluit van 23 juni 2019 afgewezen als kennelijk ongegrond. Ook is de vreemdeling in dat besluit opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. Omdat de Vw 2000 geen geschikte grondslag kent voor vrijheidsontneming aan de grens na afwijzing van het asielverzoek (zie de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1710), is aan de vreemdeling de toegang tot Nederland verleend en is hij bij besluit van 23 juni 2019 krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. 1.1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of vreemdelingen van wie het asielverzoek is afgewezen als kennelijk ongegrond rechtmatig verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Ook gaat deze uitspraak over de vraag of de grond dat bewaring noodzakelijk is met het oog op vaststelling van de identiteit of nationaliteit (artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000) als grondslag voor de maatregel van bewaring kan dienen na afwijzing van het asielverzoek. 1.2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Grief 2.    De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vreemdeling na de afwijzing van zijn asielverzoek geen rechtmatig verblijf had als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 en hij hem dus ten onrechte een maatregel krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 heeft opgelegd. Daarover voert hij allereerst aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, en de beschikking van 5 juli 2018, C., J. en S., ECLI:EU:C:2018:544, volgt dat artikel 82, tweede lid, van de Vw 2000 gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten. Dit maakt dat ook aan besluiten waarbij het asielverzoek is afgewezen als kennelijk ongegrond automatisch schorsende werking toekomt voor de duur van de rechtsmiddelentermijn. Gedurende die periode heeft die vreemdeling rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, aldus de staatssecretaris. Ten tweede wijst hij erop dat het recht omschreven in artikel 7.3, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) om een verzoek om een voorlopige voorziening af te wachten, tevens is aan te merken als een recht om te blijven als bedoeld in de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) in overeenstemming met voornoemd arrest en beschikking. Dit valt volgens hem ook aan te merken als rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank daarom ten onrechte overwogen dat hier geen ruimte is voor richtlijnconforme interpretatie. Tot slot wijst hij erop dat de vreemdeling niet beschikt over officiële identificerende documenten. Hoewel hem tijdens de asielprocedure het voordeel van de twijfel is gegeven waar het gaat om zijn identiteit en nationaliteit, zijn deze niet vast komen te staan. De Dienst Terugkeer en Vertrek zet het onderzoek naar de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling na het afwijzende besluit voort. Daarbij merkt hij nog op dat eventuele onderzoeksresultaten, wanneer het beroep tegen het afwijzende besluit nog aanhangig is, met toepassing van artikel 83 van de Vw 2000 in de lopende procedure betrokken kunnen worden. Gelet hierop betoogt de staatssecretaris dat hij de vreemdeling terecht krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring heeft gesteld.

3.    De staatssecretaris kan de bewaringsmaatregel als bedoeld in artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 opleggen aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h, voor zover dit betrekking heeft op een aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van die wet, wanneer deze noodzakelijk is met het oog op vaststelling van de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling. 3.1.    De door de vreemdeling op 30 mei 2019 ingediende aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, is een aanvraag als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000. De vraag is vervolgens of de vreemdeling na afwijzing van die aanvraag als kennelijk ongegrond, rechtmatig verblijf had als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Verder ligt de vraag voor of de grond dat nog onderzoek wordt gedaan naar de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling hier kan worden toegepast. Op deze vragen zal hieronder worden ingegaan. Het rechtmatig verblijf 4.    Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen volgt uit het arrest Gnandi dat de Terugkeerrichtlijn (PB 2008 L 348) er niet aan in de weg staat dat over een derdelander die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend een terugkeerbesluit wordt genomen zodra dit verzoek is afgewezen zonder de uitkomst van het beroep tegen de afwijzing in rechte af te wachten. Voorwaarde daarbij is wel dat de betrokken lidstaat waarborgt dat het rechtsmiddel tegen het besluit waarbij dat verzoek is afgewezen ten volle doeltreffend is. Daarvoor is onder meer vereist dat alle gevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst gedurende de rechtsmiddelentermijn (uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1710).     In de beschikking C., J. en S. neemt het Hof zijn overwegingen uit het arrest Gnandi als uitgangspunt en oordeelt dat deze ook van toepassing zijn wanneer het asielverzoek van een vreemdeling is afgewezen als kennelijk ongegrond. Daarbij overweegt het Hof dat uit het vijfde en zesde lid van artikel 46 van de Procedurerichtlijn volgt dat een vreemdeling in een dergelijk geval niet van rechtswege op het grondgebied van een lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel. Het Hof wijst er daarna op dat die vreemdeling zich overeenkomstig het zesde lid wel moet kunnen wenden tot een rechterlijke instantie die zal beslissen of hij op het grondgebied van deze lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel ten gronde. Ook overweegt het Hof dat uit het achtste lid van artikel 46 van de Procedurerichtlijn volgt dat de betrokken lidstaat die vreemdeling moet toestaan op zijn grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure om te bepalen of hij mag blijven in afwachting van de uitspraak op het beroep. Hieruit volgt volgens het Hof dat een vreemdeling van wie het asielverzoek is afgewezen als kennelijk ongegrond gedurende de periode waarin een rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen het besluit tot afwijzing van de asielaanvraag niet op grond van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn in bewaring mag worden gesteld. Wanneer die vreemdeling een dergelijk rechtsmiddel instelt, kan hij volgens het Hof bovendien evenmin volgens die bepaling in bewaring worden gesteld zolang hij volgens artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven. 4.1.    Uit het voorgaande volgt dat in het geval een asielverzoek als ongegrond is afgewezen de gevolgen van dat besluit worden opgeschort tot de termijn voor het instellen van beroep ongebruikt is verstreken of, indien beroep is ingesteld, tot de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep. Is het asielverzoek echter afgewezen als kennelijk ongegrond dan moeten de gevolgen van het besluit worden opgeschort gedurende de termijn voor het instellen van beroep of, als de vreemdeling de voorzieningenrechter heeft verzocht de uitzetting te voorkomen tot op het verzoek om voorlopige voorziening is beslist. Anders dan bij ongegronde asielverzoeken hoeft de lidstaat de betrokken vreemdeling na de uitspraak op dit verzoek dus alleen toe te staan op zijn grondgebied te blijven wanneer de voorzieningenrechter bepaalt dat zijn uitzetting achterwege moet blijven totdat op het beroep is beslist. 4.2.    Ingevolge artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling uitsluitend rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een beroepschrift, terwijl zijn uitzetting bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege moet blijven totdat op het beroepschrift is beslist. Uit artikel 82, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 volgt dat de gevolgen van een besluit waarbij het asielverzoek als kennelijk ongegrond is afgewezen niet worden opgeschort. Volgens het zesde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over het recht om in afwachting van de uitspraak op een verzoek om voorlopige voorziening in Nederland te mogen blijven. Uit artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 volgt dat een vreemdeling de voorzieningenrechter kan verzoeken zijn uitzetting te voorkomen tot op zijn beroepschrift is beslist en het hem is toegestaan de uitspraak op dit verzoek in Nederland af te wachten. Anders dan in de uitspraak van 10 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6645, is de Afdeling van oordeel dat uit de genoemde bepalingen, in samenhang gelezen, volgt dat een vreemdeling in gevallen als hier aan de orde rechtmatig verblijf heeft op grond van de wet tot op het verzoek om voorlopige voorziening is beslist. Indien dit verzoek wordt toegewezen dan heeft deze vreemdeling rechtmatig verblijf op grond van een rechterlijke beslissing tot op het beroep is beslist. Dit brengt met zich dat daar waar in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 wordt gesproken over beroepschrift, daarom tevens verzoekschrift moet worden gelezen. 4.3.    Dat het Hof in het arrest Gnandi heeft overwogen dat het verblijf van een vreemdeling gedurende de rechtsmiddelentermijn illegaal is in de zin van de Terugkeerrichtlijn staat er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet aan in de weg om hem op grond van nationale wet- en regelgeving rechtmatig verblijf toe te kennen. Dit nationale verblijfsrecht is uitsluitend van tijdelijke aard en is alleen bedoeld om te voldoen aan het vereiste dat de lidstaten een vreemdeling in gevallen als hier aan de orde toestaan om tijdens de rechtsmiddelentermijn dan wel in afwachting van de beslissing op het beroep, op hun grondgebied te blijven. Hiermee wordt aan deze vreemdeling geen vergunning tot verblijf verleend en het betekent ook niet dat zijn verblijf legaal wordt in de zin van de Terugkeerrichtlijn. 4.4.    De grief slaagt in zoverre. Het onderzoek naar de identiteit en nationaliteit 5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 juni 2019 volgt uit de bewoordingen van artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn (PB 2013 L 180), "om gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek […]", dat deze grondslag alleen bedoeld is voor de duur van de behandeling van het asielverzoek door de staatssecretaris. Een dergelijke beperking ontbreekt in de tekst van artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, van die richtlijn. Gelet hierop is niet uitgesloten dat op deze grond een maatregel van bewaring kan worden opgelegd tijdens de rechtsmiddelentermijn, voor zover het bestuursorgaan na de beslissing op het asielverzoek de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling nog moet vaststellen of nagaan. 5.1.    De tekst van artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 - de implementatie van artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, van de Opvangrichtlijn - geeft geen aanleiding om anders te oordelen. Het is in deze gevallen vervolgens aan de staatssecretaris om in de maatregel van bewaring te motiveren dat en waarom nader onderzoek moet plaatsvinden om de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling vast te stellen.

6.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Het beroep bij de rechtbank 7.    De klacht van de vreemdeling dat de toelichting in de maatregel van bewaring ten onrechte is gerelateerd aan de Terugkeerrichtlijn en voor zover hij hiermee betoogt dat de maatregel daarom in strijd is met de beschikking C., J. en S., faalt. Uit de toelichting in de maatregel blijkt namelijk niet dat deze, in strijd met voornoemde beschikking, in werkelijkheid is gebaseerd op artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn. 8.    Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 10 juli 2019 in zaak nr. NL19.14572; III.    verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond; IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier. w.g. Verheij    w.g. Van de Kolk voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2019 765.   BIJLAGE - Wettelijk kader   Procedurerichtlijn Artikel 46 1. De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen: a) een beslissing die inzake hun verzoek om internationale bescherming is gegeven, met inbegrip van een beslissing: i) om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus en/of subsidiairebeschermingsstatus; ii) om een verzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen overeenkomstig artikel 33 lid 2; […]. 5. Onverminderd lid 6 staan de lidstaten de verzoekers toe om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel. 6. In het geval van een beslissing om: a) een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen overeenkomstig artikel 32, lid 2, of als ongegrond na behandeling overeenkomstig artikel 31, lid 8, […]; b) een verzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen krachtens artikel 33, lid 2, onder a), b) of d); […], is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel. […]. 8. Lidstaten staan de verzoeker toe om op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de in leden zes en zeven bedoelde procedure om te bepalen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied mag blijven. […]. Terugkeerrichtlijn Artikel 15 1. Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien: a) er een risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. […] Opvangrichtlijn Artikel 8 1. De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming. 2. In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. 3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden: a) om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan; b) om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker; […] Vreemdelingenwet 2000 Artikel 6 […] 3. De vreemdeling wiens aanvraag overeenkomstig artikel 3, derde lid, wordt behandeld in de grensprocedure, kan eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. […] Artikel 8 De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf: […]     h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschift of het beroepschrift is beslist; […] Artikel 59b 1. De vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g of h, voor zover dit betrekking heeft op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, kan door Onze Minister in bewaring worden gesteld, indien:     a. bewaring noodzakelijk is met het oog op vaststelling van de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling; […] […] Artikel 82 1. De werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien: […]     c. de aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, met uitzondering van artikel 30b, eerste lid, onderdeel h; […] 6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het recht om al dan niet in afwachting van de uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening in Nederland te mogen blijven. Artikel 83 1. De rechtbank houdt bij de beoordeling van het beroep rekening met: a. feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit zijn aangevoerd, en b. wijzigingen van beleid die na het bestreden besluit zijn bekendgemaakt. 2. Met de in het eerste lid bedoelde gegevens wordt slechts rekening gehouden indien deze relevant kunnen zijn voor: a. de beschikking omtrent de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 28 en 33; […] 3. Met de in het eerste lid bedoelde gegevens wordt geen rekening gehouden voor zover de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd. 4. Indien de indiener van het beroepschrift zich beroept op feiten of omstandigheden als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, maar deze niet aanstonds aannemelijk maakt, stelt de rechtbank hem zo nodig in de gelegenheid deze feiten of omstandigheden binnen een door de rechtbank te bepalen termijn alsnog aannemelijk te maken, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd. 5. Onze Minister laat de wederpartij en de rechtbank zo spoedig mogelijk schriftelijk weten of de gegevens, bedoeld in het eerste lid, aanleiding zijn voor handhaving, wijziging of intrekking van het bestreden besluit. De rechtbank kan daarvoor een termijn stellen. 6. Indien Onze Minister zich beroept op gegevens als bedoeld in het eerste lid, biedt de rechtbank de vreemdeling de gelegenheid om daarop schriftelijk te reageren. 7. Het vijfde en zesde lid zijn niet van toepassing indien: a. aan een schriftelijke reactie redelijkerwijs geen behoefte bestaat; b.