ECLI:NL:RVS:2019:2942

201807501/1/V6. Datum uitspraak: 28 augustus 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2018 in zaak nr. 17/7967 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en een boete van € 6.750,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav, in totaal € 30.750,00. Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen voor zover een boete van € 6.750,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav is opgelegd en die boete op € 4.500,00 vastgesteld. De minister heeft de totale boete derhalve vastgesteld op € 28.500,00. Bij uitspraak van 6 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Hoefnagels, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. B.J. van Gent, mr. J.J.A. Huisman en M.J.M. Eggen, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 201807492/1/V6, 201807499/1/V6, 201807597/1/V6, 201807650/1/V6, 201807652/1/V6, 201807655/1/V6, 201807658/1/V6, 201807659/1/V6, 201807660/1/V6, 201807665/1/V6, 201807669/1/V6, 201807677/1/V6 en 201807687/1/V6.

1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.    In het op ambtsbelofte door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW opgemaakte boeterapport van 28 juli 2015, kenmerk 121300787/56, en de bijlagen staat het volgende. De Inspectie SZW heeft een onderzoek ingesteld naar de naleving van de Wav naar aanleiding van een melding van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: het UWV). Bij het UWV bestond een vermoeden dat door het Roemeense bedrijf [bedrijf A] onterecht was genotificeerd voor grensoverschrijdende dienstverrichting. De arbeidsinspecteurs hebben geconstateerd dat drie Roemeense vreemdelingen in de periode 16 juli 2013 tot en met 18 juli 2013 (hierna: de periode) voor [appellante] vloerwerkzaamheden op de [locatie] te Den Haag (hierna: de locatie) hebben verricht. [bedrijf B], gevestigd te [plaats], heeft de opdracht voor de vloerwerkzaamheden gegeven aan [appellante]. [appellante] heeft de opdracht vervolgens gegeven aan [bedrijf C], gevestigd te [plaats]. [bedrijf C] heeft de opdracht vervolgens gegeven aan [bedrijf D], gevestigd te [plaats], die voor de uitvoering van de werkzaamheden [bedrijf A] heeft ingeschakeld. Het UWV Werkbedrijf heeft voor de vloerwerkzaamheden geen tewerkstellingsvergunningen verleend en de vreemdelingen beschikten niet over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden. Het onderzoek heeft zich voornamelijk gericht op de vraag of de vrijstelling van de tewerkstellingsvergunningplicht voor buitenlandse dienstverrichters in dit geval van toepassing is. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat [appellante] heeft verzuimd om bij aanvang van de vloerwerkzaamheden kopieën van de identiteitsbewijzen van de drie vreemdelingen te verstrekken aan de werkgever bij wie feitelijk de arbeid werd verricht, waardoor [appellante] artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Arbeid 3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] arbeid hebben verricht op de locatie. [appellante] voert aan dat in het dossier geen enkel bewijsstuk is opgenomen waaruit dit blijkt. 3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen de vloerwerkzaamheden in de periode op de locatie hebben verricht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:738) komt onder omstandigheden aan het ontbreken van een directe waarneming door een arbeidsinspecteur geen doorslaggevende betekenis toe. De verrichte arbeid kan ook blijken uit administratief onderzoek, verklaringen van getuigen en andere feiten en omstandigheden. Uit de opdrachtbevestiging van 8 juli 2013 van [appellante] aan [bedrijf B] blijkt dat de werkzaamheden werden gerealiseerd in de periode van 16 juli 2013 tot en met 19 juli 2013. Uit de opdrachtbevestiging van 26 juni 2013 en de factuur van 16 september 2013 blijkt dat [bedrijf C] de opdracht van [appellante] om een gietvloer aan te leggen op de locatie heeft aangenomen. [bedrijf C] heeft blijkens twee ongedateerde facturen de opdracht uitbesteed aan [bedrijf D]. [bedrijf D] heeft vervolgens [bedrijf A] ingeschakeld. [bedrijf A] heeft in de notificatiemelding van 10 juni 2013 opgegeven dat negen Roemeense vreemdelingen, waaronder [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3], de werkzaamheden op de locatie zouden verrichten. In de factuur van 26 juli 2013 van [bedrijf A] aan [bedrijf D] staat als periode voor de werkzaamheden vermeld 16 juli 2013 tot en met 18 juli 2013. Deze periode staat tevens met de locatie vermeld in de gezamenlijke agenda van [bedrijf D] en [bedrijf A]. Bij e-mail van 6 juni 2014 heeft [bedrijf D] bevestigd dat de werkzaamheden door [bedrijf A] op de locatie zijn uitgevoerd. [persoon], door [bedrijf B] aangesteld als projectbegeleider, heeft verder in zijn verklaring van 6 juli 2015 bevestigd dat de vloerwerkzaamheden door buitenlanders, naar hij nu weet met de Roemeense nationaliteit, zijn uitgevoerd in de periode van 16 juli 2013 tot en met 19 juli 2013, waarbij de werkzaamheden werden verricht door vier personen per dag. Blijkens het mandagenregister van 29 augustus 2013 bij een ander project van [bedrijf D] waren slechts de vreemdelingen [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] in de periode niet bij het andere project aanwezig, waarmee de staatssecretaris in samenhang met bovenstaande elementen heeft aangetoond dat de vloerwerkzaamheden in de periode door deze Roemeense vreemdelingen op de locatie werden verricht. Het betoog faalt. Grensoverschrijdende dienstverrichting 4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is geweest van zuivere grensoverschrijdende dienstverrichting. [appellante] voert aan dat de rechtbank de criteria, geformuleerd in het arrest van het Hof van Justitie van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., ECLI:EU:C:2011:64, verkeerd heeft toegepast. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de vreemdelingen in dienst waren en zijn gebleven van [bedrijf A]. [appellante] wijst erop dat gelet op Richtlijn 91/71/EG (PB 1997 L 18, hierna: de Detacheringsrichtlijn) aan de hand van het Nederlands arbeidsrecht moet worden vastgesteld of de vreemdelingen moeten worden gezien als werknemers van [bedrijf A]. Uit de overeenkomsten voor diensten tussen de vreemdelingen en [bedrijf A], de verklaring van [directeur] van [bedrijf A], en de verklaringen van de vreemdelingen blijkt volgens [appellante] dat de vreemdelingen in dienst waren en zijn gebleven bij [bedrijf A]. 4.1.    Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest van 10 februari 2011, is de terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, onder c, van de Detacheringsrichtlijn een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Uit het als bijlage bij het boeterapport van 28 juli 2015 gevoegde informatieverzoek van 15 november 2013 van de Inspectie SZW aan de Roemeense autoriteiten blijkt dat [bedrijf A] slechts één werknemer, directeur [directeur], in dienst heeft. Zij functioneert ook als enig vennoot en administrateur van [bedrijf A]. Blijkens het informatieverzoek van 13 maart 2015 zijn de vreemdelingen in Roemenië geregistreerd als zelfstandig ondernemer. De vreemdelingen hebben geen arbeidsovereenkomsten gesloten met [bedrijf A]. In de overeenkomsten voor diensten tussen de vreemdelingen en [bedrijf A] staat vermeld dat de vreemdelingen onafhankelijke professionals zijn. Uit het boeterapport komt verder naar voren dat [bedrijf A] voornamelijk een administratieve rol heeft gespeeld bij de werkzaamheden van de vreemdelingen en dat [bedrijf D] het gezag over de vreemdelingen uitvoerde. [directeur] heeft verklaard dat zij een overzicht ontvangt van [vreemdeling 3] die, evenals [vreemdeling 4], als voorman optreedt. In dat overzicht staat welke vreemdelingen hebben gewerkt en hoeveel dagen en uren zij hebben gewerkt. Aan de hand hiervan maakt [directeur] een definitieve factuur op voor [bedrijf A] en zorgt zij voor de loonbetalingen aan de vreemdelingen. [bedrijf D] zet volgens [directeur] een opdracht in de Google agenda, waarin [bedrijf D] de dagen van de opdracht noteert, het aantal vierkante meters vloer en hoeveel werknemers nodig zijn. [vreemdeling 4] en [vreemdeling 3] kunnen de Google agenda vervolgens inzien. [vreemdeling 3] heeft verklaard dat hij aan de hand van de Google agenda ziet wat hij moet doen. [bedrijf D] stuurt volgens [vreemdeling 3] de vreemdelingen aan en controleert of de opdracht goed is uitgevoerd. [bedrijf D] regelt de huisvesting, de vliegtickets en de bedrijfsauto. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris voldoende feiten en omstandigheden genoemd op basis waarvan moet worden geoordeeld dat de vreemdelingen niet in dienst waren van [bedrijf A].

9.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 oktober 2017 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door, gelet op het onder 8.2 overwogene, de boete op € 27.075,00 vast te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 10.     De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2018 in zaak nr. 17/7967; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 oktober 2017, kenmerk WBJA/ABWA/1.2016.2061.001/BOB; V.    herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 oktober 2016, kenmerk 071503599/03; VI.    bepaalt dat het bedrag van de aan [appellante] opgelegde boete wordt vastgesteld op € 27.075,00 (zegge: zevenentwintig duizend vijfenzeventig euro); VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier. w.g. Verheij    w.g. Groenendijk voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019 164-876.   BIJLAGE   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 6 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […] 2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. […] Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Artikel 45 1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij. […] Artikel 56 In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. […] Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997 L 18) Artikel 1 1. Deze richtlijn is van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een Lid-Staat. […] 3. Deze richtlijn is van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen: a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of […] c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat. Bijlage VII Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen Roemenië (PB 2005 L 157) Punt 1 Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG tussen Roemenië enerzijds en elk van de huidige lidstaten anderzijds, zijn artikel 39 en de eerste alinea van artikel 49 van het EG-Verdrag slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14. Punt 2 In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 zullen de huidige lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Roemenië nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Roemeense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Roemenië. […] Punt 14 […] Niettegenstaande de toepassing van het bepaalde in de punten 1 tot en met 13 geven de huidige lidstaten, wat de toegang tot hun arbeidsmarkt betreft, gedurende eender welke periode tijdens welke nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen worden toegepast, voorrang aan werknemers die onderdaan van de lidstaten zijn boven werknemers die onderdaan van een derde land zijn. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. 2. De beslistermijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen. Wet arbeid vreemdelingen Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. […] Artikel 3 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot: a. een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning niet mag worden verlangd; […] Artikel 15 1. Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt. […] Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, zoals deze ten tijde van belang luidde Artikel 1e 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, mits a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is, b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en c.

201807501/1/V6. Datum uitspraak: 28 augustus 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2018 in zaak nr. 17/7967 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en een boete van € 6.750,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav, in totaal € 30.750,00. Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen voor zover een boete van € 6.750,00 wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav is opgelegd en die boete op € 4.500,00 vastgesteld. De minister heeft de totale boete derhalve vastgesteld op € 28.500,00. Bij uitspraak van 6 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Hoefnagels, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. B.J. van Gent, mr. J.J.A. Huisman en M.J.M. Eggen, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 201807492/1/V6, 201807499/1/V6, 201807597/1/V6, 201807650/1/V6, 201807652/1/V6, 201807655/1/V6, 201807658/1/V6, 201807659/1/V6, 201807660/1/V6, 201807665/1/V6, 201807669/1/V6, 201807677/1/V6 en 201807687/1/V6.

1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.    In het op ambtsbelofte door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW opgemaakte boeterapport van 28 juli 2015, kenmerk 121300787/56, en de bijlagen staat het volgende. De Inspectie SZW heeft een onderzoek ingesteld naar de naleving van de Wav naar aanleiding van een melding van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: het UWV). Bij het UWV bestond een vermoeden dat door het Roemeense bedrijf [bedrijf A] onterecht was genotificeerd voor grensoverschrijdende dienstverrichting. De arbeidsinspecteurs hebben geconstateerd dat drie Roemeense vreemdelingen in de periode 16 juli 2013 tot en met 18 juli 2013 (hierna: de periode) voor [appellante] vloerwerkzaamheden op de [locatie] te Den Haag (hierna: de locatie) hebben verricht. [bedrijf B], gevestigd te [plaats], heeft de opdracht voor de vloerwerkzaamheden gegeven aan [appellante]. [appellante] heeft de opdracht vervolgens gegeven aan [bedrijf C], gevestigd te [plaats]. [bedrijf C] heeft de opdracht vervolgens gegeven aan [bedrijf D], gevestigd te [plaats], die voor de uitvoering van de werkzaamheden [bedrijf A] heeft ingeschakeld. Het UWV Werkbedrijf heeft voor de vloerwerkzaamheden geen tewerkstellingsvergunningen verleend en de vreemdelingen beschikten niet over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden. Het onderzoek heeft zich voornamelijk gericht op de vraag of de vrijstelling van de tewerkstellingsvergunningplicht voor buitenlandse dienstverrichters in dit geval van toepassing is. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat [appellante] heeft verzuimd om bij aanvang van de vloerwerkzaamheden kopieën van de identiteitsbewijzen van de drie vreemdelingen te verstrekken aan de werkgever bij wie feitelijk de arbeid werd verricht, waardoor [appellante] artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Arbeid 3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] arbeid hebben verricht op de locatie. [appellante] voert aan dat in het dossier geen enkel bewijsstuk is opgenomen waaruit dit blijkt. 3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen de vloerwerkzaamheden in de periode op de locatie hebben verricht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:738) komt onder omstandigheden aan het ontbreken van een directe waarneming door een arbeidsinspecteur geen doorslaggevende betekenis toe. De verrichte arbeid kan ook blijken uit administratief onderzoek, verklaringen van getuigen en andere feiten en omstandigheden. Uit de opdrachtbevestiging van 8 juli 2013 van [appellante] aan [bedrijf B] blijkt dat de werkzaamheden werden gerealiseerd in de periode van 16 juli 2013 tot en met 19 juli 2013. Uit de opdrachtbevestiging van 26 juni 2013 en de factuur van 16 september 2013 blijkt dat [bedrijf C] de opdracht van [appellante] om een gietvloer aan te leggen op de locatie heeft aangenomen. [bedrijf C] heeft blijkens twee ongedateerde facturen de opdracht uitbesteed aan [bedrijf D]. [bedrijf D] heeft vervolgens [bedrijf A] ingeschakeld. [bedrijf A] heeft in de notificatiemelding van 10 juni 2013 opgegeven dat negen Roemeense vreemdelingen, waaronder [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3], de werkzaamheden op de locatie zouden verrichten. In de factuur van 26 juli 2013 van [bedrijf A] aan [bedrijf D] staat als periode voor de werkzaamheden vermeld 16 juli 2013 tot en met 18 juli 2013. Deze periode staat tevens met de locatie vermeld in de gezamenlijke agenda van [bedrijf D] en [bedrijf A]. Bij e-mail van 6 juni 2014 heeft [bedrijf D] bevestigd dat de werkzaamheden door [bedrijf A] op de locatie zijn uitgevoerd. [persoon], door [bedrijf B] aangesteld als projectbegeleider, heeft verder in zijn verklaring van 6 juli 2015 bevestigd dat de vloerwerkzaamheden door buitenlanders, naar hij nu weet met de Roemeense nationaliteit, zijn uitgevoerd in de periode van 16 juli 2013 tot en met 19 juli 2013, waarbij de werkzaamheden werden verricht door vier personen per dag. Blijkens het mandagenregister van 29 augustus 2013 bij een ander project van [bedrijf D] waren slechts de vreemdelingen [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] in de periode niet bij het andere project aanwezig, waarmee de staatssecretaris in samenhang met bovenstaande elementen heeft aangetoond dat de vloerwerkzaamheden in de periode door deze Roemeense vreemdelingen op de locatie werden verricht. Het betoog faalt. Grensoverschrijdende dienstverrichting 4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is geweest van zuivere grensoverschrijdende dienstverrichting. [appellante] voert aan dat de rechtbank de criteria, geformuleerd in het arrest van het Hof van Justitie van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., ECLI:EU:C:2011:64, verkeerd heeft toegepast. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de vreemdelingen in dienst waren en zijn gebleven van [bedrijf A]. [appellante] wijst erop dat gelet op Richtlijn 91/71/EG (PB 1997 L 18, hierna: de Detacheringsrichtlijn) aan de hand van het Nederlands arbeidsrecht moet worden vastgesteld of de vreemdelingen moeten worden gezien als werknemers van [bedrijf A]. Uit de overeenkomsten voor diensten tussen de vreemdelingen en [bedrijf A], de verklaring van [directeur] van [bedrijf A], en de verklaringen van de vreemdelingen blijkt volgens [appellante] dat de vreemdelingen in dienst waren en zijn gebleven bij [bedrijf A]. 4.1.    Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest van 10 februari 2011, is de terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, onder c, van de Detacheringsrichtlijn een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Uit het als bijlage bij het boeterapport van 28 juli 2015 gevoegde informatieverzoek van 15 november 2013 van de Inspectie SZW aan de Roemeense autoriteiten blijkt dat [bedrijf A] slechts één werknemer, directeur [directeur], in dienst heeft. Zij functioneert ook als enig vennoot en administrateur van [bedrijf A]. Blijkens het informatieverzoek van 13 maart 2015 zijn de vreemdelingen in Roemenië geregistreerd als zelfstandig ondernemer. De vreemdelingen hebben geen arbeidsovereenkomsten gesloten met [bedrijf A]. In de overeenkomsten voor diensten tussen de vreemdelingen en [bedrijf A] staat vermeld dat de vreemdelingen onafhankelijke professionals zijn. Uit het boeterapport komt verder naar voren dat [bedrijf A] voornamelijk een administratieve rol heeft gespeeld bij de werkzaamheden van de vreemdelingen en dat [bedrijf D] het gezag over de vreemdelingen uitvoerde. [directeur] heeft verklaard dat zij een overzicht ontvangt van [vreemdeling 3] die, evenals [vreemdeling 4], als voorman optreedt. In dat overzicht staat welke vreemdelingen hebben gewerkt en hoeveel dagen en uren zij hebben gewerkt. Aan de hand hiervan maakt [directeur] een definitieve factuur op voor [bedrijf A] en zorgt zij voor de loonbetalingen aan de vreemdelingen. [bedrijf D] zet volgens [directeur] een opdracht in de Google agenda, waarin [bedrijf D] de dagen van de opdracht noteert, het aantal vierkante meters vloer en hoeveel werknemers nodig zijn. [vreemdeling 4] en [vreemdeling 3] kunnen de Google agenda vervolgens inzien. [vreemdeling 3] heeft verklaard dat hij aan de hand van de Google agenda ziet wat hij moet doen. [bedrijf D] stuurt volgens [vreemdeling 3] de vreemdelingen aan en controleert of de opdracht goed is uitgevoerd. [bedrijf D] regelt de huisvesting, de vliegtickets en de bedrijfsauto. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris voldoende feiten en omstandigheden genoemd op basis waarvan moet worden geoordeeld dat de vreemdelingen niet in dienst waren van [bedrijf A].

9.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 oktober 2017 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door, gelet op het onder 8.2 overwogene, de boete op € 27.075,00 vast te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 10.     De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2018 in zaak nr. 17/7967; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 oktober 2017, kenmerk WBJA/ABWA/1.2016.2061.001/BOB; V.    herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 oktober 2016, kenmerk 071503599/03; VI.    bepaalt dat het bedrag van de aan [appellante] opgelegde boete wordt vastgesteld op € 27.075,00 (zegge: zevenentwintig duizend vijfenzeventig euro); VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier. w.g. Verheij    w.g. Groenendijk voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019 164-876.   BIJLAGE   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 6 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […] 2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. […] Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Artikel 45 1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij. […] Artikel 56 In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. […] Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997 L 18) Artikel 1 1. Deze richtlijn is van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een Lid-Staat. […] 3. Deze richtlijn is van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen: a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of […] c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat. Bijlage VII Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen Roemenië (PB 2005 L 157) Punt 1 Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG tussen Roemenië enerzijds en elk van de huidige lidstaten anderzijds, zijn artikel 39 en de eerste alinea van artikel 49 van het EG-Verdrag slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14. Punt 2 In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 zullen de huidige lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Roemenië nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Roemeense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Roemenië. […] Punt 14 […] Niettegenstaande de toepassing van het bepaalde in de punten 1 tot en met 13 geven de huidige lidstaten, wat de toegang tot hun arbeidsmarkt betreft, gedurende eender welke periode tijdens welke nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen worden toegepast, voorrang aan werknemers die onderdaan van de lidstaten zijn boven werknemers die onderdaan van een derde land zijn. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. 2. De beslistermijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen. Wet arbeid vreemdelingen Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. […] Artikel 3 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot: a. een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning niet mag worden verlangd; […] Artikel 15 1. Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt. […] Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, zoals deze ten tijde van belang luidde Artikel 1e 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, mits a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is, b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en c.

[appellante] wijst er terecht op dat enkele vreemdelingen en [directeur] hebben verklaard dat de vreemdelingen werkzaam zijn voor [bedrijf A] en dat de vreemdelingen overeenkomsten voor diensten hebben gesloten met [bedrijf A], waardoor de vreemdelingen feitelijk niet als zelfstandige werkzaam zijn geweest. Dit is echter niet van doorslaggevende betekenis, omdat dit niet betekent dat de vreemdelingen ook daadwerkelijk in dienst waren van [bedrijf A]. Reeds omdat de vreemdelingen niet in dienst waren van [bedrijf A] is er geen sprake van een grensoverschrijdende dienstverrichting. Dit betekent dat de vloerwerkzaamheden die de drie vreemdelingen hebben verricht buiten het kader van de Detacheringsrichtlijn vallen. De Wav is onverkort van toepassing en de rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat [appellante] voor de vloerwerkzaamheden diende te beschikken over tewerkstellingsvergunningen. Aangezien het UWV Werkbedrijf geen tewerkstellingsvergunningen heeft verleend, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Het betoog faalt. 5.    Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris er niet in is geslaagd om aan te tonen dat is voldaan aan de overige criteria die in het arrest van het Hof van 10 februari 2011 zijn gesteld aan grensoverschrijdende dienstverrichting, behoeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, geen bespreking. Matiging 6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de boete ten onrechte niet heeft gematigd, omdat zij zich hoog in de werkgeversketen bevindt en daarmee niet de onderneming is die feitelijk de Roemeense vreemdelingen heeft ingezet. [appellante] vertrouwde erop dat [bedrijf C] Nederlandse werknemers zou inzetten. Verder heeft zij nauwelijks voordeel gehad bij de illegale tewerkstelling. Ook was het voor [appellante] niet mogelijk om te controleren of de uitzondering van grensoverschrijdende dienstverrichting voor de Roemeense vreemdelingen van toepassing was. Tot slot voert [appellante] aan dat overeenkomstig artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging 2016 de boete dient te worden gematigd tot het boetebedrag dat geldt voor één overtreding van artikel 15 van de Wav, want [appellante] heeft artikel 2, eerste lid, van de Wav niet overtreden. 6.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. De staatssecretaris moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de staatssecretaris beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de staatssecretaris in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 6.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. 6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:542), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de arbeid na te gaan of aan de voorschriften van die wet wordt voldaan. Dat [appellante] erop vertrouwde dat [bedrijf C] Nederlandse werknemers zou inzetten en dat de werkzaamheden door vreemdelingen zijn verricht, komt voor haar risico. Het betoog van [appellante] dat het voor haar niet mogelijk was om te controleren of de uitzondering van grensoverschrijdende dienstverrichting van toepassing was slaagt al niet, omdat niet is gebleken dat [appellante] onderzoek naar deze uitzondering heeft gedaan. Gelet op de mate van verwijtbaarheid kan de door [appellante] gestelde omstandigheid dat zij nauwelijks financieel voordeel heeft behaald en dat zij zich hoog in de werkgeversketen bevindt, niet tot een matiging van de boete leiden. Met de tewerkstelling van de vreemdelingen heeft [appellante] in strijd gehandeld met de voornaamste doelstelling van de Wav, het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Verder komt [appellante] niet in aanmerking voor matiging van de boete op grond van artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging 2016, omdat zij, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat niet is gebleken van omstandigheden, zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang bezien, die ertoe leiden dat de overtreding [appellante] niet of in verminderde mate kan worden verweten. Het betoog faalt. Artikel 5:51 van de Awb 7.    [appellante] betoogt dat de boete dient te worden gematigd, omdat de redelijke termijn van artikel 5:51 van de Awb is overschreden. 7.1.    Het boeterapport, waarop de staatssecretaris de boeteoplegging heeft gebaseerd, is op 28 juli 2015 opgemaakt en, blijkens de afsluiting op pagina 36, verzonden naar de boeteoplegger. De boetekennisgeving aan [appellante] dateert van 26 februari 2016. Het besluit tot oplegging van de boete is van 25 oktober 2016. Hiermee is de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen termijn van 13 weken overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831) is deze termijn echter een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen gevolgen zijn verbonden. Derhalve heeft de rechtbank hier terecht geen aanleiding in gezien om de boete te matigen. Het betoog faalt. Overschrijding redelijke termijn 8.    [appellante] betoogt dat zij op de rechtbankzitting heeft aangevoerd dat de boete dient te worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De rechtbank heeft dit betoog volgens [appellante] ten onrechte buiten beschouwing gelaten. 8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraken van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, en 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3938) is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is.

[appellante] wijst er terecht op dat enkele vreemdelingen en [directeur] hebben verklaard dat de vreemdelingen werkzaam zijn voor [bedrijf A] en dat de vreemdelingen overeenkomsten voor diensten hebben gesloten met [bedrijf A], waardoor de vreemdelingen feitelijk niet als zelfstandige werkzaam zijn geweest. Dit is echter niet van doorslaggevende betekenis, omdat dit niet betekent dat de vreemdelingen ook daadwerkelijk in dienst waren van [bedrijf A]. Reeds omdat de vreemdelingen niet in dienst waren van [bedrijf A] is er geen sprake van een grensoverschrijdende dienstverrichting. Dit betekent dat de vloerwerkzaamheden die de drie vreemdelingen hebben verricht buiten het kader van de Detacheringsrichtlijn vallen. De Wav is onverkort van toepassing en de rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat [appellante] voor de vloerwerkzaamheden diende te beschikken over tewerkstellingsvergunningen. Aangezien het UWV Werkbedrijf geen tewerkstellingsvergunningen heeft verleend, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Het betoog faalt. 5.    Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris er niet in is geslaagd om aan te tonen dat is voldaan aan de overige criteria die in het arrest van het Hof van 10 februari 2011 zijn gesteld aan grensoverschrijdende dienstverrichting, behoeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, geen bespreking. Matiging 6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de boete ten onrechte niet heeft gematigd, omdat zij zich hoog in de werkgeversketen bevindt en daarmee niet de onderneming is die feitelijk de Roemeense vreemdelingen heeft ingezet. [appellante] vertrouwde erop dat [bedrijf C] Nederlandse werknemers zou inzetten. Verder heeft zij nauwelijks voordeel gehad bij de illegale tewerkstelling. Ook was het voor [appellante] niet mogelijk om te controleren of de uitzondering van grensoverschrijdende dienstverrichting voor de Roemeense vreemdelingen van toepassing was. Tot slot voert [appellante] aan dat overeenkomstig artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging 2016 de boete dient te worden gematigd tot het boetebedrag dat geldt voor één overtreding van artikel 15 van de Wav, want [appellante] heeft artikel 2, eerste lid, van de Wav niet overtreden. 6.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. De staatssecretaris moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de staatssecretaris beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de staatssecretaris in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 6.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. 6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:542), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de arbeid na te gaan of aan de voorschriften van die wet wordt voldaan. Dat [appellante] erop vertrouwde dat [bedrijf C] Nederlandse werknemers zou inzetten en dat de werkzaamheden door vreemdelingen zijn verricht, komt voor haar risico. Het betoog van [appellante] dat het voor haar niet mogelijk was om te controleren of de uitzondering van grensoverschrijdende dienstverrichting van toepassing was slaagt al niet, omdat niet is gebleken dat [appellante] onderzoek naar deze uitzondering heeft gedaan. Gelet op de mate van verwijtbaarheid kan de door [appellante] gestelde omstandigheid dat zij nauwelijks financieel voordeel heeft behaald en dat zij zich hoog in de werkgeversketen bevindt, niet tot een matiging van de boete leiden. Met de tewerkstelling van de vreemdelingen heeft [appellante] in strijd gehandeld met de voornaamste doelstelling van de Wav, het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Verder komt [appellante] niet in aanmerking voor matiging van de boete op grond van artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging 2016, omdat zij, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat niet is gebleken van omstandigheden, zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang bezien, die ertoe leiden dat de overtreding [appellante] niet of in verminderde mate kan worden verweten. Het betoog faalt. Artikel 5:51 van de Awb 7.    [appellante] betoogt dat de boete dient te worden gematigd, omdat de redelijke termijn van artikel 5:51 van de Awb is overschreden. 7.1.    Het boeterapport, waarop de staatssecretaris de boeteoplegging heeft gebaseerd, is op 28 juli 2015 opgemaakt en, blijkens de afsluiting op pagina 36, verzonden naar de boeteoplegger. De boetekennisgeving aan [appellante] dateert van 26 februari 2016. Het besluit tot oplegging van de boete is van 25 oktober 2016. Hiermee is de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen termijn van 13 weken overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831) is deze termijn echter een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen gevolgen zijn verbonden. Derhalve heeft de rechtbank hier terecht geen aanleiding in gezien om de boete te matigen. Het betoog faalt. Overschrijding redelijke termijn 8.    [appellante] betoogt dat zij op de rechtbankzitting heeft aangevoerd dat de boete dient te worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De rechtbank heeft dit betoog volgens [appellante] ten onrechte buiten beschouwing gelaten. 8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraken van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, en 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3938) is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is.