ECLI:NL:RVS:2019:2504

201806272/1/V3.Datum uitspraak: 25 juli 2019 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [de vreemdelingen], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 12 juli 2018 in zaak nr. 17/16746 in het geding tussen: de vreemdelingen en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Bij besluit van 7 juni 2017 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de vreemdelingen geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan in Nederland hebben gehad. Bij besluit van 22 december 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 juli 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Erik, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Balfoort en mr. L.J.T. van Es, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken ECLI:NL:RVS:2019:2502 en ECLI:NL:RVS:2019:2503.

Inleiding 1. De vreemdelingen zijn gehuwd en hebben beiden de Bulgaarse nationaliteit. De man staat sinds 17 maart 2008 in Nederland ingeschreven in de BRP en de vrouw sinds 30 december 2014. De vreemdelingen ontvangen sinds 27 december 2016 een uitkering in het kader van de Participatiewet in de vorm van een AIO-aanvulling. 1.1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de vreemdelingen rechtmatig verblijf hebben gehad als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), waardoor zij duurzaam verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 hebben verkregen. 2. De staatssecretaris heeft vastgesteld dat de vreemdelingen niet hebben aangetoond dat zij werkzaam zijn geweest als zelfstandige of in loondienst, dan wel over voldoende middelen van bestaan hebben beschikt als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000. Om deze reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 7 juni 2017 vastgesteld dat de vreemdelingen nooit rechtmatig verblijf hebben gehad. De vreemdelingen hebben dus geen ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland gehad gedurende vijf jaar en zij kunnen daarom geen aanspraak maken op het duurzaam verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, aldus de staatssecretaris. 2.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 3. De rechtbank heeft vooropgesteld dat de vrouw hoe dan ook geen duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen, nu zij nog geen vijf jaar in Nederland heeft verbleven. 3.1. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen met de overgelegde stukken niet hebben aangetoond dat de man reële en daadwerkelijk arbeid heeft verricht en daarom als zelfstandige rechtmatig verblijf heeft gehad als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. Het standpunt van de vreemdelingen dat zij in een overmachtssituatie verkeren en daardoor geen nadere stukken over kunnen leggen, heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank terecht niet gevolgd. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen niet hebben aangetoond dat zij over voldoende middelen van bestaan hebben beschikt als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vb 2000. De rechtbank acht het enkele feit dat de vreemdelingen tot 27 december 2016 geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel daarvoor onvoldoende. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de staatsecretaris gevolgd in zijn standpunt dat ook de man geen aanspraak kan maken op het duurzaam verblijfsrecht. Grief 1 en afbakening van het geschil 4. De vreemdelingen hebben ter zitting bij de Afdeling erkend dat de vrouw nog geen vijf jaar ononderbroken in Nederland heeft verbleven en dat zij hoe dan ook geen duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen. De eerste grief faalt al daarom. Het geschil voor zover het de vrouw betreft spitst zich toe op de vraag of zij rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000. Grieven 2 en 4 en formulering van de daaruit voortvloeiende rechtsvraag 5. De vreemdelingen klagen, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet over voldoende middelen van bestaan beschikken als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn. De vreemdelingen voeren aan dat zij eerst op 27 december 2016, en dus nadat de man vijf jaar in Nederland heeft verbleven, een beroep hebben gedaan op de publieke middelen. De vreemdelingen hebben een beroep gedaan op de conclusie van advocaat-generaal Wathelet van 26 juli 2017, in de zaak Gusa tegen Ierland, ECLI:EU:C:2017:607. Daarnaast betogen zij dat zij hebben onderbouwd dat de man steeds als zelfstandige heeft gewerkt en daaruit inkomsten had. Ten slotte klagen de vreemdelingen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris met terugwerkende kracht mag beoordelen of burgers van de Unie of hun familieleden over voldoende middelen van bestaan beschikken. 6. In zijn conclusie heeft advocaat-generaal Wathelet in de punten 34 en 35 uiteengezet dat, alleen al omdat Gusa als familielid van een burger van de Unie in het eerste jaar van zijn verblijf in Ierland geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel van de Ierse staat, hij moet worden geacht gedurende die periode over voldoende middelen van bestaan te hebben beschikt als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn. 6.1. De Afdeling stelt vast dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 20 december 2017, Gusa tegen Ierland, ECLI:EU:C:2017:1004, geen oordeel heeft gegeven over dit standpunt van de advocaat-generaal. De Afdeling vat het beroep op de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Gusa dan ook zo op dat de conclusie dient ter ondersteuning van het betoog van de vreemdelingen. 7. Het betoog van de vreemdelingen stelt de rechtsvraag aan de orde of burgers van de Unie, voor zover zij niet kunnen worden aangemerkt als werknemer of zelfstandige als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn, geacht kunnen worden over voldoende middelen van bestaan te hebben beschikt als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, indien zij geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel. De beantwoording van deze rechtsvraag is relevant voor alle zaken waarin ter discussie staat of de betrokken vreemdeling heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voordat de vreemdeling het duurzaam verblijfsrecht verkrijgt, bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Leeswijzer 8. In de nu voorliggende zaak stelt de man een duurzaam verblijfsrecht te hebben verkregen. Daarom zal onder 9. tot en met 11. eerst kort worden ingegaan op de vereisten voor het verkrijgen van dit duurzaam verblijfsrecht. Daarna zal de Afdeling onder 12. en verder, de onder 7. weergegeven rechtsvraag bespreken, waarbij steeds een onderscheid wordt gemaakt tussen werknemers of zelfstandigen (artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn) en economisch inactieven (artikel 7, eerste lid, onder b, van de Verblijfsrichtlijn). 8.1. De Afdeling zal eerst aan de hand van het Unierecht beschrijven wanneer burgers van de Unie of hun familieleden aangemerkt worden als werknemer of zelfstandige als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn. Vervolgens zal worden ingegaan op de vraag of het beleid van de staatssecretaris bij werknemers of zelfstandigen in overeenstemming is met het Unierecht. Daarna zal de huidige stand van het Unierecht beschreven worden voor het middelenvereiste dat geldt voor economisch inactieven (artikel 7, eerste lid, aanhef onder b, van de Verblijfsrichtlijn). Na deze beschrijving zal de Afdeling nader ingaan op de vraag wanneer de middelen van bestaan van economisch inactieven geacht moeten worden voldoende te zijn en of de enkele omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel, voldoende is om aan te tonen dat aan het middelenvereiste, bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, is voldaan. Vervolgens komt aan de orde welke betekenis het 'geen beroep doen op het socialebijstandsstelsel' heeft in de beoordeling van de staatssecretaris of burgers van de Unie of hun familieleden over voldoende middelen van bestaan beschikken.

27. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 22 december 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit wordt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Omdat de griffier van de Afdeling de vreemdelingen heeft bericht vooralsnog af te zien van het heffen van griffierecht, bestaat geen grond te bepalen dat de staatssecretaris aan de vreemdeling het griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt. 28. Dit betekent dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij zal de staatssecretaris onder meer de vreemdelingen in de gelegenheid moeten stellen om met stukken te staven dat en hoe zij in hun levensonderhoud kon voorzien.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 12 juli 2018 in zaak nr. 17/16746; III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond; IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 22 december 2017, V-nummers […] en […]; V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdelingen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, griffier. w.g. Sevenster w.g. Van Meurs-HeuvelVoorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2019 47-872. BIJLAGE Europese regelgeving Verblijfsrichtlijn (PB 2004, L 158, met rectificatie in PB 2004, L 229) Considerans (10) Personen die hun recht van verblijf uitoefenen mogen evenwel tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Daarom dient het recht van verblijf van een burger van de Unie en zijn familieleden voor perioden van meer dan drie maanden aan bepaalde voorwaarden te zijn verbonden. (15) De familieleden moet rechtsbescherming worden geboden in geval van overlijden van de burger van de Unie, scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van geregistreerd partnerschap. Het is derhalve nodig, ter eerbiediging van het familie- leven en de menselijke waardigheid en onder bepaalde voorwaarden ter voorkoming van misbruik, maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat familieleden die al op het grondgebied van het gastland verblijven, hun verblijfsrecht in dergelijke gevallen op uitsluitend persoonlijke basis behouden. (16) Begunstigden van het verblijfsrecht mogen niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Een beroep op dat socialebijstandsstelsel mag bijgevolg niet automatisch aanleiding geven tot een verwijderingsmaatregel. Het gastland dient te onderzoeken of het gaat om tijdelijke problemen, en dient rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun, om te kunnen uitmaken of de begunstigde een onredelijke belasting is geworden voor zijn socialebijstandsstelsel en of tot verwijdering wordt overgegaan. Er kunnen in geen geval verwijderingsmaatregelen worden genomen tegen personen die onder de door het Hof van Justitie vastgestelde definitie van werknemer, zelfstandige of werkzoekende vallen, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Artikel 3 1. Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen. […] Artikel 6 1. Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. […] Artikel 7 1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven: a. a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is, b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of […] 2. Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, en voldoen aan de voorwaarden onder a), b) of c). Artikel 8 […] 4. De lidstaten mogen niet het bedrag van de bestaansmiddelen vaststellen dat zij als toereikend beschouwen, maar moeten rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Dit bedrag mag in geen geval hoger liggen dan het minimumbedrag waaronder onderdanen van het gastland in aanmerking komen voor sociale bijstand, of, indien dit criterium niet voorhanden is, dan het minimale socialezekerheidspensioen dat het gastland uitkeert. Artikel 16 1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III. 2. Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond. […] Nationale regelgeving Vreemdelingenbesluit 2000 Artikel 3.74 1. De in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Wet bedoelde middelen van bestaan zijn in ieder geval voldoende, indien de som van het loon, bedoeld in artikel 16 van de Wet financiering sociale verzekeringen, uit arbeid in loondienst, het bruto inkomen uit een inkomensvervangende uitkering krachtens een socialeverzekeringswet waarvoor premies zijn afgedragen, de bruto-winst uit arbeid als zelfstandige en het inkomen uit eigen vermogen ten minste gelijk is aan: a. het minimumloon, bedoeld in de artikelen 8, eerste lid, onder a, en 14, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, met inbegrip van de vakantiebijslag, bedoeld in artikel 15 van die wet; b. in bij regeling van Onze Minister aangewezen gevallen: 150 procent van het minimumloon, bedoeld in onderdeel a. 2. De in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Wet bedoelde middelen van bestaan zijn eveneens voldoende, indien het netto-inkomen ten minste gelijk is aan het normbedrag voor uitwonende studenten, bedoeld in de Wet op de Studiefinanciering 2000, indien de vreemdeling in Nederland verblijft of wil verblijven voor studie. 3. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld over de voorgaande leden. Daarbij kunnen gevallen worden vastgesteld waarin de in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Wet bedoelde middelen van bestaan voldoende zijn, indien het inkomen ten minste gelijk is aan een combinatie van de in het eerste en tweede lid genoemde normbedragen. 4. De normbedragen, bedoeld in de voorgaande leden, worden door Onze Minister bekendgemaakt. Artikel 8.7 1.

Ten slotte wordt ingegaan op de vraag of het in het nationale beleid neergelegde normbedrag voor economisch inactieven bepalend is in deze beoordeling en of het beleid van de staatssecretaris in overeenstemming is met het Unierecht. Daarna zal de Afdeling het antwoord op de rechtsvraag toepassen in deze zaak. Duurzaam verblijfsrecht volgens de Verblijfsrichtlijn 9. Artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 8.12 en 8.13 van het Vb 2000. Artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 8.17, eerste lid, van het Vb 2000. Gelet op onder meer het arrest van het Hof van 11 juli 2002, Marks & Spencer, ECLI:EU:C:2002:435, punt 24, betekent dit dat de artikelen 8.12, eerste lid, 8.13, eerste lid, en 8.17, eerste lid, van het Vb 2000 moeten worden uitgelegd en toegepast in het licht van de artikelen 7, eerste lid en 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. 10. Het Hof heeft in zijn arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, uitleg gegeven aan artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Het Hof heeft in de punten 46 tot en met 48 uiteengezet dat het begrip "legaal verblijf" dat in de bewoordingen "legaal […] heeft verbleven" in artikel 16, eerste lid, besloten ligt, moet worden opgevat als een verblijf in overeenstemming met de in de Verblijfsrichtlijn gestelde vereisten, in het bijzonder die van artikel 7, eerste lid, waarin het vereiste van voldoende middelen van bestaan is opgenomen. Een verblijf in overeenstemming met het recht van een lidstaat, dat evenwel niet aan de vereisten van artikel 7, eerste lid, voldoet, kan volgens het Hof niet worden aangemerkt als "legaal verblijf" in de zin van artikel 16, eerste lid. 11. Dit betekent dat een burger van de Unie om in aanmerking te komen voor het duurzaam verblijfsrecht gedurende vijf jaar werknemer of zelfstandige moet zijn geweest dan wel als economisch inactieve over voldoende middelen van bestaan moet hebben beschikt. Werknemer of zelfstandige en stand van het Unierecht 12. In de Verblijfsrichtlijn ontbreekt een nadere uitwerking van de vereisten waaraan werknemers en zelfstandigen moeten voldoen om rechten te ontlenen aan artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn. 13. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat voor werknemers geldt dat zij reële en daadwerkelijke arbeid moeten verrichten, die niet alleen marginaal en bijkomstig is (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 23 maart 1982, Levin, ECLI:EU:C:1982:105, punten 16-17). In het arrest Genc verduidelijkt het Hof dit begrip door te overwegen dat een arbeidscontract met een zeer gering aantal uren een aanwijzing kan zijn, maar niet zonder meer de conclusie rechtvaardigt dat de verrichte arbeid als alleen marginaal en bijkomstig moet worden bestempeld. Daarvoor moet de arbeidsverhouding als geheel worden beoordeeld (arrest van het Hof van 4 februari 2010, Genc, ECLI:EU:C:2010:57, punten 26-27). 13.1. Uit het arrest Jany (arrest van het Hof van 20 november 2001, ECLI:EU:C:2001:616, punt 34) kan worden afgeleid aan de hand van welke criteria de nationale rechter moet vaststellen of sprake is van de uitoefening van een economische activiteit als zelfstandige dan wel als werknemer. Volgens het Hof is hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding dat iemand gedurende bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Van een werkzaamheid anders dan in loondienst is sprake indien de activiteit door een persoon zonder gezagsverhouding wordt uitgeoefend. In punt 70 wordt verduidelijkt onder welke voorwaarden sprake is van een activiteit als zelfstandige: i. de activiteit wordt verricht zonder enige gezagsverhouding met betrekking tot de keuze van de activiteit, de arbeidsomstandigheden en de beloning; ii. onder eigen verantwoordelijkheid; en iii. tegen een beloning die volledig en rechtstreeks aan de betrokkene wordt betaald. 14. Uit overweging 13 volgt dat de staatssecretaris bij de beantwoording van de vraag of burgers van de Unie of hun familieleden werknemers zijn als bedoeld in de Verblijfsrichtlijn, aan de hand van de arbeidsverhouding als geheel moet beoordelen of de verrichte arbeid niet alleen marginaal en bijkomstig is. Vergelijkbare jurisprudentie van het Hof over economische activiteit als zelfstandige ontbreekt. Gelet op de gelijkstelling van werknemers en zelfstandigen in artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn en het feit dat het ook bij zelfstandigen om een economische activiteit moet gaan, ligt het voor de hand om voor de toepassing van de Verblijfsrichtlijn bij zelfstandigen aansluiting te zoeken bij dezelfde ondergrens die het Hof heeft geformuleerd bij werknemers. Dit betekent dat de staatssecretaris aan de hand van de arbeidsomstandigheden als geheel moet beoordelen of de economische activiteit van een zelfstandige niet alleen marginaal en bijkomstig is. Hieronder wordt ingegaan op de vraag of het beleid van de staatssecretaris aansluit op de jurisprudentie van het Hof over werknemers. Is het beleid van de staatssecretaris over werknemers en zelfstandigen in lijn met het Unierecht? 15. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat burgers van de Unie of hun familieleden als werknemer of zelfstandige kunnen worden aangemerkt als zij reële en daadwerkelijke arbeid verrichten. Hiervan is in ieder geval sprake als de inkomsten meer bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm of als de burger van de Unie ten minste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd werkt. In de gevallen waarin niet wordt voldaan aan deze '40-50-regel' maakt de staatssecretaris een individuele beoordeling of de arbeid reëel is. Hij verwijst daarvoor naar zijn beleid neergelegd in paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) en naar de Werkinstructie 2018/4 van 20 maart 2018. 15.1. De woorden 'in ieder geval' in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 laten een persoonlijke toets toe. Dit biedt de staatssecretaris voldoende ruimte om te kijken naar de algehele arbeidssituatie bij zowel werknemers als zelfstandigen. Uit de Werkinstructie 2018/4 volgt dat geen sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid bij werknemers en zelfstandigen als de verrichte arbeid alleen marginaal en bijkomstig van aard is. In de Werkinstructie heeft de staatssecretaris in navolging van het arrest Genc vermeld dat een laag arbeidsloon of een gering aantal arbeidsuren aanwijzingen kunnen zijn dat de verrichte arbeid alleen marginaal en bijkomstig is, maar dat die arbeid desondanks, na algehele beoordeling, toch in voorkomend geval als reëel en daadwerkelijk kan worden beschouwd en de burger van de Unie of zijn familielid als werknemer kan worden aangemerkt. Hij heeft daarbij factoren genoemd die bij die algehele beoordeling van belang zijn, zoals, onder meer, het recht op een aantal doorbetaalde vakantiedagen en het behoud van salaris bij ziekte. Het beleid van de staatssecretaris is in zoverre in lijn met de jurisprudentie van het Hof. 15.2. In het beleid van de staatssecretaris over zelfstandigen ontbreekt echter de beoordelingswijze wanneer de economische activiteit als alleen marginaal en bijkomstig moet worden bestempeld. De staatssecretaris moet ook in het geval burgers van de Unie of hun familieleden stellen dat zij als zelfstandige hebben gewerkt, net als bij werknemers, een algehele beoordeling maken van de economische activiteit. Voldoende middelen van bestaan bij economisch inactieven en de stand van het Unierecht 16.

Deze paragraaf is van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven. 2. Deze paragraaf is eveneens van toepassing op de familieleden die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, voor zover het betreft: a. de echtgenoot; b. de partner, waarmee de vreemdeling een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig geregistreerd partnerschap is aangegaan; c. de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, van een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid, of van diens echtgenoot of geregistreerd partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 21 jaar of ten laste is van die echtgenoot of geregistreerd partner; of d. de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die ten laste is van de vreemdeling of van het gezinslid, bedoeld onder a of b. 3. Deze paragraaf is voorts van toepassing op andere familieleden dan bedoeld in het tweede lid, die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, in geval zij: a. in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij die vreemdeling; of b. vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door die vreemdeling strikt behoeven. 4. Deze paragraaf is eveneens van toepassing op de ongehuwde partner die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met die vreemdeling heeft, en op de rechtstreekse bloedverwant in de neergaande lijn van een zodanige partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 18 jaar en die partner vergezelt of zich bij die partner in Nederland voegt. Artikel 8.12 1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, indien hij: a. in Nederland werknemer of zelfstandige is dan wel Nederland is ingereisd om werk te zoeken en kan bewijzen dat hij werk zoekt en een reële kans op werk heeft; b. voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan en over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt; […] d. een familielid als bedoeld in artikel 8.7, tweede lid, is van een vreemdeling als bedoeld onder a of b; […] Artikel 8.13 1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, voor zover hij in Nederland verblijft bij een vreemdeling als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, onder a, b of c. […] Artikel 8.15 […] 2. Onverminderd het vijfde lid eindigt het rechtmatig verblijf evenmin door het overlijden van de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, bij wie hij in Nederland verbleef: a. indien hij ten minste een jaar voor het overlijden van die vreemdeling in Nederland verbleef; […] 4. Onverminderd het vijfde lid eindigt het rechtmatig verblijf evenmin door de ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerde partnerschap: a. indien het huwelijk voor het begin van de gerechtelijke procedure tot scheiding of nietigverklaring, onderscheidenlijk het partnerschap voor beëindiging daarvan, ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan de vreemdeling ten minste één jaar in Nederland heeft verbleven; […] 5. In afwijking van het tweede lid, onder a, en het vierde lid, kan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die niet de nationaliteit van een staat bezit als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, worden beëindigd indien hij een onredelijke belasting voor het sociale bijstandsstelsel vormt, tenzij hij het duurzaam verblijfsrecht, bedoeld in artikel 8.17 heeft verkregen, of hij: a. werknemer of zelfstandige is; b. voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf in Nederland ten laste komen van de algemene middelen, en beschikt over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt; of […] Artikel 8.17 1. Duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft: a. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad; b. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf heeft gehad bij een vreemdeling als bedoeld onder a, waarbij mede wordt betrokken de periode waarin hij voldeed aan de voorwaarden van artikel 8.15, vijfde lid, onder a, b of c. […]

Wanneer een burger van de Unie of zijn familielid niet als werknemer of zelfstandige heeft gewerkt of de arbeid als werknemer of zelfstandige alleen marginaal en bijkomstig is, heeft hij geen verblijfsrecht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn en moet worden nagegaan of hij over voldoende middelen van bestaan beschikt en daarom verblijf heeft als bedoeld artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn. 17. Uit het arrest van het Hof van 16 juli 2015, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, volgt dat, volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest van het Hof van 10 december 2013, Alokpa en Moudoulou, ECLI:EU:C:2013:645), het begrip 'beschikken' over voldoende middelen van bestaan in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het volstaat dat die middelen de burgers van de Unie en hun familieleden ter beschikking staan, zonder dat die bepaling het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van die middelen, welke met name door de derdelander ter beschikking kunnen zijn gesteld (zie punt 74 van het arrest Singh e.a.). Het toevoegen van een vereiste met betrekking tot de herkomst van de middelen van bestaan zou een onevenredige inmenging vormen in de uitoefening van het door artikel 21 van het VWEU gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, aangezien dat niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten (zie punt 75 van het arrest Singh e.a.). 17.1. Uit de punten 40, 44 en 45 van het arrest Ziolkowski en Szeja volgt voorts dat economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden die rechtmatig verblijf in een lidstaat beogen te verkrijgen, zelf moeten aantonen dat zij voldoen aan de vereisten, genoemd in artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Die vereisten beogen, mede gelet op de tekst van voornoemd artikel, met name te voorkomen dat de burgers van de Unie of hun familieleden een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland zullen vormen. 17.2. Van belang is verder dat volgens de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van de EU van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting van de Verblijfsrichtlijn, COM(2009) 313, bij de beoordeling of sprake is van voldoende middelen van bestaan in ogenschouw moet worden genomen dat dat begrip moet worden uitgelegd met inachtneming van het doel van de richtlijn, namelijk het vrij verkeer vergemakkelijken, zonder dat de begunstigden van het verblijfsrecht een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. De richtsnoeren laten de nationale autoriteiten ruimte om zo nodig het bestaan van de middelen, de rechtmatigheid ervan, alsook het bedrag en de beschikbaarheid te verifiëren. De bewijsmiddelen om aan te tonen dat er voldoende middelen van bestaan zijn, mogen niet worden beperkt. 17.3. Wat hiervoor is uiteengezet, leidt tot de conclusie dat de staatssecretaris, in overeenstemming met het Unierecht, terecht verlangt dat burgers van de Unie of hun familieleden voor rechtmatig verblijf beschikken over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel zullen vormen. Bij de beoordeling van het duurzaam verblijfsrecht moet worden gekeken of in de periode voordat aanspraak gemaakt kan worden op het duurzaam verblijfsrecht, is voldaan aan het vereiste van voldoende middelen van bestaan. De bewijslast om aan te tonen dat hieraan is voldaan, ligt bij de vreemdeling. Hieronder wordt ingegaan op de vraag wanneer de middelen van bestaan geacht moeten worden voldoende te zijn. 'Geen beroep op het socialebijstandsstelsel' voldoende? 18. Het betoog van de vreemdelingen dat de enkele omstandigheid dat zij tot 27 december 2016 geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel, voldoende is om aan te tonen dat is voldaan aan het middelenvereiste, bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, kan, gelet op de huidige stand van het Unierecht inzake economisch inactieven, niet gevolgd worden. Uit de arresten genoemd onder 17. en 17.1. gelezen in samenhang met de onder 17.2. genoemde richtsnoeren, volgt dat de vreemdelingen, als burgers van de Unie, vijf jaar moet beschikken over voldoende middelen van bestaan om duurzaam verblijfsrecht te krijgen. De bewijslast ligt bij de vreemdelingen. Weliswaar gelden geen vereisten omtrent de herkomst van de middelen en de bewijsmiddelen, maar de nationale autoriteiten van het gastland mogen van de vreemdelingen verlangen dat zij inzicht geven in het bestaan van beschikbare middelen, de hoogte en de rechtmatigheid ervan alsook dat die voorzien in een zeker bestaansminimum. 18.1. In zoverre volgt de Afdeling de staatssecretaris in zijn standpunt dat de omstandigheid dat de vreemdelingen tot 27 december 2016 geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel, niet zonder meer betekent dat zij hebben beschikt over voldoende middelen van bestaan. De omstandigheid dat een vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel moet, naar het oordeel van de Afdeling, wel worden meegewogen in de beoordeling van de staatssecretaris. Dit wordt hierna toegelicht. Welke betekenis heeft het 'geen beroep doen op het socialebijstandsstelsel' in de beoordeling? 19. Uit de punten 63 en 64 van het arrest van het Hof van 19 september 2013, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, volgt dat een beroep op het socialebijstandsstelsel niet zonder meer betekent dat burgers van de Unie of hun familieleden een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormen in de zin van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn. De bevoegde nationale autoriteiten kunnen niet tot een dergelijke slotsom komen zonder op basis van de persoonlijke omstandigheden een globale beoordeling te maken van de belasting die de toekenning van die uitkering concreet zou vormen voor het nationale socialebijstandsstelsel in zijn geheel. 19.1. De Afdeling is daarom van oordeel dat omgekeerd de omstandigheid dat de burger van de Unie, als economisch inactieve, geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel ook moet worden betrokken bij de beoordeling of de burger van de Unie over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt. Indien de burger van de Unie in de relevante periode daadwerkelijk geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel, heeft hij hiermee enig bewijs geleverd dat hij met de middelen die hij tot zijn beschikking heeft gehad, kon leven, zonder ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel. De staatssecretaris moet aan deze omstandigheid betekenis hechten. 19.2. Dit element moet dan ook een zelfstandig onderdeel vormen van de beoordeling door de staatssecretaris of over voldoende middelen van bestaan wordt beschikt. Hieronder wordt uiteengezet hoe het element dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel zich verhoudt tot de in het nationaal beleid vastgelegde normbedragen voor economisch inactieven. Is een normbedrag voor economisch inactieven bepalend? 20. Volgens artikel 8, vierde lid, eerste volzin, van de Verblijfsrichtlijn mogen de lidstaten niet een vast bedrag aan middelen van bestaan vaststellen dat zij als toereikend beschouwen, maar moeten zij daarbij rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de burgers van de Unie of hun familieleden.

Bovendien mag volgens de tweede volzin van artikel 8, vierde lid, dat bedrag niet hoger liggen dan het minimumbedrag waaronder onderdanen van het gastland in aanmerking komen voor sociale bijstand, of, indien dit criterium niet voorhanden is, dan het minimale socialezekerheidspensioen dat het gastland uitkeert. 20.1. In de richtsnoeren wordt over de tweede volzin van artikel 8, vierde lid, van de Verblijfsrichtlijn opgemerkt dat van voldoende middelen van bestaan kan worden gesproken wanneer de middelen waar de burgers van de Unie of hun familieleden over beschikken het grensbedrag overschrijden dat in het gastland geldt voor de toekenning van het bestaansminimum. 20.2. Uit het arrest Brey volgt dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag mogen vaststellen, maar dat zij geen minimuminkomen kunnen bepalen waaronder ervan wordt uitgegaan dat de burger van de Unie niet over voldoende middelen van bestaan beschikt. Zij moeten altijd enige concrete beoordeling van de situatie maken (zie het arrest Brey, punt 67 en punt 68, waarin naar analogie is verwezen naar het arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117, punt 48). 20.3. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat hij voor de vraag of bij economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden sprake is van voldoende middelen van bestaan nagaat of zij voldoen aan het normbedrag dat is neergelegd in artikel 3.74 van het Vb 2000. Wanneer de burgers van de Unie of hun familieleden dat normbedrag niet halen, beoordeelt de staatssecretaris of de persoonlijke omstandigheden alsnog tot de conclusie moeten leiden dat sprake is van voldoende middelen van bestaan. Als zij eenmaal het bestaan, de rechtmatigheid en de beschikbaarheid van de middelen hebben aangetoond, kan het feit dat zij geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel bijdragen aan de conclusie dat de middelen waarover zij beschikken, voldoende moeten worden geacht, aldus de staatssecretaris. 20.4. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat wanneer de middelen van bestaan bij economisch inactieven flink onder het normbedrag liggen, de omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel een onderdeel kan zijn van de bewijsvoering, mits de burgers van de Unie of hun familieleden hebben aangetoond dat zij volledig "ontzorgd" zijn, bijvoorbeeld omdat zij geen huur betalen en/of geen uitgaven hebben aan de dagelijkse levensbehoeften omdat anderen in hun onderhoud voorzien. 20.5. De Afdeling overweegt dat de norm die de staatssecretaris bij economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden hanteert, is aan te merken als het onder 20. genoemde minimumbedrag als bedoeld in artikel 8, vierde lid, tweede volzin, van de Verblijfsrichtlijn en het referentiebedrag als beschreven in het arrest Brey. De staatssecretaris mag een dergelijk normbedrag hanteren, maar zal wanneer de burgers van de Unie of hun familieleden daaraan niet voldoen, zoals hij zelf ook onderkent, steeds aan de hand van de persoonlijke omstandigheden moeten nagaan of zij beschikken over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Die omstandigheden kunnen tot de slotsom leiden dat burgers van de Unie of hun familieleden ook als hun middelen onder het in het nationaal beleid vastgelegde normbedrag liggen, toch over voldoende middelen van bestaan beschikken. 20.6. De omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel is, zoals hiervoor onder 19.2. al is overwogen, een zelfstandig onderdeel in de beoordeling van de staatsecretaris voor het beschikken over voldoende middelen van bestaan. De staatssecretaris moet, in het geval de economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden aantonen te beschikken over middelen die aanzienlijk onder een normbedrag liggen, aan de omstandigheid dat zij geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel dan ook uitdrukkelijk betekenis toekennen. Een vereiste dat de burgers van de Unie of hun familieleden daarvoor moeten aantonen dat zij volledig "ontzorgd" zijn, strekt naar het oordeel van de Afdeling te ver, want van het hebben van voldoende middelen van bestaan kan ook sprake zijn als geringe middelen tegenover structureel lage uitgaven staan. Toepassing van het antwoord op de rechtsvraag in deze zaak 21. De vreemdelingen hebben in hoger beroep aangevoerd dat de man steeds als zelfstandige heeft gewerkt. Ook hebben zij aangevoerd dat zij over voldoende middelen van bestaan hebben beschikt. Daarmee doen zij zowel een beroep op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, geïmplementeerd in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, als een beroep op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, geïmplementeerd in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. De Afdeling zal hieronder beide beroepen apart beoordelen. Zelfstandige 22. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris onvoldoende onderzocht of de man zelfstandige was als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. De staatsecretaris betwist op zichzelf niet dat de man in de jaren 2013, 2014 en 2015 werkzaamheden heeft ontplooid met zijn bedrijf. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 22 december 2017 op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet hebben aangetoond de man in die jaren reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht als bedoeld in het beleid dat is neergelegd in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 (40/50-regel), omdat hij niet heeft geconcretiseerd dat hij toen als zelfstandige daadwerkelijk winst heeft gemaakt. De staatssecretaris is echter niet nagegaan of de algehele arbeidssituatie van de man, voor zover hij niet voldeed aan de 40/50-regel, maakte dat hij in die jaren toch als zelfstandige als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 kon worden aangemerkt. De vraag of en zo ja, waarom, de economische activiteit als alleen marginaal en bijkomstig moet worden aangemerkt heeft de staatssecretaris niet beantwoord. 22.1. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank ten onrechte de staatssecretaris heeft gevolgd in de motivering van zijn standpunt dat de man niet heeft aangetoond dat hij als zelfstandige als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 kon worden aangemerkt. Wanneer de staatssecretaris tot het oordeel komt dat de man wel als zelfstandige kan worden aangemerkt, moet in ogenschouw worden genomen dat de vrouw, als familielid van een burger van de Unie die zelfstandige is, rechtmatig verblijf heeft krachtens artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000. Economisch inactieve 23. De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte heeft gevolgd in de motivering van zijn standpunt dat de vreemdelingen niet hebben aangetoond dat zij hebben beschikt over voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. 23.1. Zoals onder 19.2. is overwogen is de omstandigheid dat door de vreemdelingen geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel een zelfstandig onderdeel bij de beantwoording van de vraag of de vreemdelingen beschikken over voldoende middelen van bestaan. De staatssecretaris heeft de omstandigheid dat de vreemdelingen tot 27 december 2016 geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel, niet bij zijn beoordeling betrokken. De staatssecretaris heeft dan ook niet deugdelijk gemotiveerd dat de vreemdelingen niet hebben aangetoond dat zij over voldoende middelen van bestaan hebben beschikt.