ECLI:NL:RVS:2019:1808
201809361/1/A2, 201809362/1/A2, 201809365/1/A2, 201809369/1/A2 en 201809371/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting De Ozonlaag, gevestigd te Den Haag,
appellante,
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
verweerder.
Bij vijf afzonderlijke besluiten van 30 april 2018 heeft de minister de aanvragen van De Ozonlaag voor bekostiging van een op te richten scholengemeenschap voor mavo, havo en vwo te Utrecht (201809361/1/A2), Amsterdam (201809362/1/A2), Deventer (201809365/1/A2), Den Haag (201809369/1/A2) en Rotterdam (201809371/1/A2) afgewezen.
Bij vijf afzonderlijke besluiten van 12 oktober 2018 heeft de minister de door De Ozonlaag hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze vijf besluiten heeft De Ozonlaag beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 14 mei 2019, waar De Ozonlaag, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en mr. P.J. van Putten, zijn verschenen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Slump w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
17. BIJLAGE
Europees verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele vrijheden
Artikel 5, eerste lid
Recht op vrijheid en veiligheid
1. Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
(a) indien hij op rechtmatige wijze is gedetineerd na veroordeling door een daartoe bevoegde rechter;
(b) indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd, wegens het niet naleven van een overeenkomstig de wet door een gerecht gegeven bevel of teneinde de nakoming van een door de wet voorgeschreven verplichting te verzekeren;
(c) indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat, dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan;
(d) in het geval van rechtmatige detentie van een minderjarige met het doel toe te zien op zijn opvoeding of in het geval van zijn rechtmatige detentie, teneinde hem voor de bevoegde instantie te geleiden;
(e) in het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten, van geesteszieken, van verslaafden aan alcohol of verdovende middelen of van landlopers;
(f) in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Artikel 6, eerste lid
Recht op een eerlijk proces
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
Artikel 9
Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.
2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14
Verbod van discriminatie
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Artikel 17
Verbod van misbruik van recht
Geen der bepalingen van dit Verdrag mag worden uitgelegd als zou zij voor een Staat, een groep of een persoon een recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten met als doel de rechten of vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld teniet te doen of deze verdergaand te beperken dan bij dit Verdrag is voorzien.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 14
Het recht op onderwijs
1. Eenieder heeft recht op onderwijs en op toegang tot beroepsopleiding en bijscholing.
2. Dit recht houdt de mogelijkheid in, verplicht onderwijs kosteloos te volgen.
3. De vrijheid om met inachtneming van de democratische beginselen instellingen voor onderwijs op te richten en het recht van ouders om zich voor hun kinderen te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuiging, worden geëerbiedigd volgens de nationale wetten die de uitoefening ervan beheersen.
Grondwet
Artikel 23
1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.
4. In elke gemeente en in elk van de openbare lichamen, bedoeld in artikel 132a, wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.
5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.
Wet op het voortgezet onderwijs
Artikel 64
1. Bekostiging uit de openbare kas van een school neemt geen aanvang dan krachtens de bepalingen van deze afdeling.
2. Artikel 4:32 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op de bekostiging van scholen
Artikel 65
1. Onze Minister brengt voor bekostiging in aanmerking een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
b.
325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
d. 260 leerlingen, wat een school voor voorbereidend beroepsonderwijs met één profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid, betreft, met dien verstande dat meer dan één profiel binnen de desbetreffende nieuw te vormen school voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht, indien voor elk profiel aannemelijk wordt gemaakt dat dit door ten minste 160 leerlingen zal worden gevolgd, of
e. 120 leerlingen, wat een school voor praktijkonderwijs betreft.
2. Een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, wordt in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
(…)
Artikel 66
1. Het bevoegd gezag kan bij Onze Minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
2. Elke aanvraag vermeldt de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang. Een aanvraag voor een school voor praktijkonderwijs wordt ingediend in overeenstemming met de bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband waarvan de school deel gaat uitmaken en na overleg met de gemeente.
(…)
Artikel 76
Bij ministeriële regeling worden nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling.
Bij de Regeling voorzieningenplanning vo is uitvoering gegeven aan voormeld artikel 76 van de WVO.
Regeling voorzieningenplanning vo (geldend tot en met 3 september 2018)
Artikel 2
De methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of profiel vereist is op grond van de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68, eerste lid, van de wet, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
Bijlage 1 , voor zover thans van belang
Een profiel (in de betekenis van vmbo-profiel), school of scholengemeenschap komt voor bekostiging in aanmerking indien met een prognose aannemelijk wordt gemaakt dat het profiel, de school of scholengemeenschap zal worden bezocht door de aantallen leerlingen als genoemd, in de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68 van de wet (de zogenaamde stichtingsnormen). Het schoolbestuur kan op twee manieren aantonen dat het gevraagde profiel, de school of scholengemeenschap voldoet aan de stichtingsnormen: met een indirecte meting of met een directe meting.
Regeling voorzieningenplanning vo 2018 (geldend vanaf 4 september 2018)
Artikel 3, eerste lid
1 De methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap, profiel vbo of afdeling havo vereist is op grond van artikel 67, derde lid, WVO, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
Bijlage 1, voor zover thans van belang
Stichting
Inleiding
Een nieuwe school of scholengemeenschap, profiel vbo of afdeling havo komt voor bekostiging in aanmerking indien met een prognose aannemelijk wordt gemaakt dat de gevraagde voorziening zal worden bezocht door de aantallen leerlingen onderscheidenlijk genoemd in de artikelen 64, eerste en tweede lid, en 65, eerste en tweede lid, WVO (de zogenaamde stichtingsnormen). Het schoolbestuur kan op twee manieren aantonen dat de gevraagde voorziening voldoet aan de stichtingsnormen: met een indirecte meting of met een directe meting.
Aanvraagprocedure nieuwe bijzondere school of scholengemeenschap, al dan niet met afdeling havo, met combinatie van richtingen
Op grond van artikel 67, tweede lid, WVO dient bij een aanvraag voor de stichting van een bijzondere school of scholengemeenschap ook te worden vermeld van welke verlangde richting het onderwijs zal uitgaan. Sinds de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uit 2013 kan daaronder ook meer dan één richting verstaan worden. Sinds 2013 zijn dan ook nieuwe scholen en scholengemeenschappen gesticht met combinaties van richtingen. De ABRvS heeft in 2017 vervolgens vastgesteld dat in algemene zin alleen de belangstellingspercentages van combinaties van richtingen die min of meer in elkaars verlengde liggen bij elkaar opgeteld mogen worden om zodoende onder meer aan te tonen dat naar verwachting aan de wettelijke stichtingsnorm voor de gevraagde schoolsoort(en) wordt voldaan. Aannemelijk dient te zijn dat de belangstelling voor de ene richting opgeteld bij de belangstelling voor de andere richting een totaal oplevert dat representatief is voor de belangstelling voor een combinatie van die twee richtingen. Net als dat het geval is bij een aanvraag voor schoolstichting op een nog niet erkende enkelvoudige richting, wint de minister eerst advies in bij de Onderwijsraad na indiening van een aanvraag voor stichting van een school of scholengemeenschap op een combinatie van richtingen. Ook in het laatste geval verzoekt de minister de Onderwijsraad in het advies rekening te houden met de jurisprudentie.
Inleiding
1. Op 31 oktober 2017 heeft De Ozonlaag vijf aanvragen ingediend voor bekostiging van bijzondere scholen voor voortgezet onderwijs in Utrecht, Amsterdam, Deventer, Den Haag en Rotterdam. Deze scholen hebben blijkens de aanvragen de richtingen algemeen bijzonder, protestants-christelijk, rooms-katholiek, hindoeïstisch en islamitisch. Bij de aanvragen heeft De Ozonlaag prognoses van Pronexus van juli 2018 gevoegd.
Besluiten van de minister
2. De minister heeft aan de inhoudelijk gelijkluidende besluiten van 30 april 2018, gehandhaafd bij de besluiten van 12 oktober 2018, ten grondslag gelegd dat de combinatie van de hindoeïstische en islamitische richting niet doorwerkt en niet is geworteld in de samenleving en dat dit ook geldt voor een combinatie van meerdere richtingen waarvan de richtingen islamitisch en hindoeïstisch deel uitmaken. Het is daarom niet realistisch om van de door De Ozonlaag gekozen combinatie van richtingen uit te gaan. Daarmee is het ook niet gerechtvaardigd om te verwachten dat een school die uitgaat van de gekozen combinatie van richtingen in de praktijk ook daadwerkelijk zal worden bezocht door het aantal leerlingen dat de uitkomst is van een conform de wettelijke eisen opgestelde prognose, aldus de minister.
In de besluiten van 12 oktober 2018 heeft de minister daaraan onder meer nog toegevoegd dat de Afdeling in haar uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2552, heeft bevestigd dat de potentiëlen van de richtingen islamitisch en hindoeïstisch niet bij elkaar kunnen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen. Het is ook niet mogelijk om bij de beoordeling van de verzoeken de hindoeïstische richting alsnog weg te laten. Het is niet aan de minister, maar aan het bevoegd gezag om de aanvraag aan te passen. Het bevoegd gezag bepaalt immers van welke richting een bepaalde school uitgaat. Het wijzigen van de richting is een essentieel onderdeel van de school. Het aanpassen van de aanvraag door het weglaten van de hindoeïstische richting is geen wijziging van ondergeschikte aard, maar een wijziging van een essentieel onderdeel die nieuwe toetsingsaspecten met zich meebrengt.
Daarnaast betoogt de minister dat de criteria voor de mogelijkheid om richtingen te combineren zijn te vinden in de Regeling voorzieningenplanning vo 2018 (hierna: de Regeling). In bijlage 1 van de Regeling wordt ingegaan op de jurisprudentie van de Afdeling over combinaties van richtingen. Voorts heeft de minister het in de hoorzitting gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel niet verder beoordeeld, omdat De Ozonlaag dit beroep niet heeft onderbouwd. Verder is van concurrentiebeleid geen sprake, aangezien de prognosesystematiek is vastgelegd in de Regeling, waarvan niet kan worden afgeweken. Ten slotte wordt, anders dan De Ozonlaag stelt, aan het Avicennacollege te Rotterdam wel degelijk islamitisch onderwijs gegeven, aldus de minister.
Beroep
combinatie van richtingen
3. De Ozonlaag betoogt dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat zij niet voldoet aan de stichtingsnorm voor de in de aanvragen vermelde scholen. Zij voert hiertoe aan dat rekening moet worden gehouden met de inwerkingtreding van de Regeling per 3 september 2018. In de situatie waarin De Ozonlaag zich nu bevindt, kan de uitkomst van eerdere jurisprudentie zonder nieuwe procedure niet van toepassing zijn. Daarnaast voert De Ozonlaag andere gronden aan dan in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017. Dit geeft tevens aanleiding om onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:872 te betrekken bij de beoordeling. De Ozonlaag bevindt zich in het licht van de Regeling in een unieke overgangsfase, omdat het vereiste dat de richtingen in elkaars verlengde moeten liggen verband houdt met de oprichting van een school die op de werkvloer daadwerkelijk gemêleerd zal zijn. In deze procedure gaat het echter niet om een school waarbij de richtingen in elkaars verlengde liggen. De Ozonlaag wil immers, net als de Stichting Tjalling Koopmans College destijds, alleen gebruik maken van de mogelijkheid om slechts verschillende richtingen te vermelden om de wettelijke stichtingsnorm te halen. In dat verband wijst De Ozonlaag op de uitspraken van 21 augustus 2013, waarin de Afdeling heeft bepaald dat die stichting gebruik mocht maken van verschillende richtingen om een school voor persoonlijk onderwijs te stichten. Vervolgens heeft de staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen conform de uitspraken van 21 augustus 2013 en het advies van de Onderwijsraad van 29 juni 2012, een aanvraag van de Stichting Tjalling Koopmans College voor een school met vijf richtingen voor bekostiging in aanmerking gebracht. Het ging toen om de richtingen islamitisch, hindoeïstisch, algemeen bijzonder, gereformeerd vrijgemaakt en reformatorisch. De minister handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door haar niet toe te staan een school op te richten met gebruikmaking van het potentieel van verschillende richtingen, aldus De Ozonlaag.
3.1. In de hiervoor vermelde uitspraak van 20 september 2017 heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"6.2. Niet in geschil is dat onder ‘richting’ in de artikelen 65 en 66 van de WVO mede meerdere ‘richtingen’ kunnen worden begrepen en dat bij de aanvraag om bekostiging van een nieuw te stichten school van meerdere richtingen de potentiëlen van deze richtingen mogen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:872).
Evenmin is in geschil dat Stichting De Ozonlaag in het kader van de beoordeling of wordt voldaan aan de wettelijk voorgeschreven stichtingsnormen, onvoldoende netto leerlingenpotentieel heeft voor een scholengemeenschap op uitsluitend islamitische of hindoeïstische grondslag.
6.3. Dat onder ‘richting’ mede moet worden begrepen meerdere ‘richtingen’, betekent niet dat iedere combinatie van richtingen waarmee volgens de in de Regeling neergelegde rekenmethodiek wordt voldaan aan het vereiste netto leerlingenpotentieel voor een scholengemeenschap zoals neergelegd in artikel 65 van de WVO reeds daarom voor bekostiging in aanmerking moet worden gebracht. Anders dan Stichting De Ozonlaag stelt, strekken de uitspraken van de Afdeling van 21 augustus 2013 (onder meer de hiervoor vermelde uitspraak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:872) niet zo ver dat elke combinatie van (door de jurisprudentie erkende) richtingen, waarmee opgeteld aan de stichtingsnorm kan worden voldaan, aanvaardbaar is. In die uitspraken was immers slechts aan de orde of op zichzelf onder de term ‘richting’ in artikel 65 van de WVO mede begrepen kan worden ‘richtingen‘, waarbij de potentiëlen van deze richtingen bij elkaar mogen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen. Eerst thans staat ter beoordeling of de staatssecretaris aan het optellen van richtingen en hun potentiëlen grenzen kan stellen.
6.4. Volgens de Stichting De Ozonlaag dient de scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te komen omdat blijkens statistische gegevens met het potentieel van beide richtingen bij elkaar opgeteld het vereiste netto leerlingenpotentieel wordt gehaald en daarmee aan de stichtingsnormen wordt voldaan. In de door de Stichting De Ozonlaag voorgestane uitleg van artikel 65 van de WVO dient in dit verband aan de bewoordingen "redelijkerwijs kan worden aangenomen" geen zelfstandige betekenis toe te komen. Die bewoordingen duiden evenwel op een zekere marge. Voor wat betreft de cijfermatige berekening is deze ingevuld door de Regeling. Dat neemt niet weg dat daarnaast nog een zekere beslissingsruimte voor de staatsecretaris resteert. Het oogmerk van de wettelijke regeling, zoals onder meer blijkt uit de memorie van toelichting, Kamerstukken II1958/59, 4350, nr. 3, p. 15, is dat slechts levensvatbare scholen worden gesticht. Gelet op deze doelstelling kan bij een combinatie van richtingen niet klakkeloos worden volstaan met een optelsom van het leerlingenpotentieel van elke afzonderlijke richting.
5. De beroepen zijn ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Aannemelijk dient te zijn dat de belangstelling voor de ene richting opgeteld bij de belangstelling voor de andere richting een totaal oplevert dat representatief is voor de belangstelling voor een combinatie van die twee richtingen. Artikel 65 van de WVO staat er derhalve niet aan in de weg dat de staatssecretaris, bij de beoordeling of is voldaan aan de stichtingsnormen, mede betrekt of het in het concrete geval realistisch is uit te gaan van een te verwachten leerlingenaantal dat is bepaald door het optellen van de gegevens van de twee te combineren richtingen. Daarbij mag de staatssecretaris betekenis toekennen aan de mate van doorwerking van de combinatie van richtingen die aan het op de school te geven onderwijs ten grondslag wordt gelegd op andere terreinen van het maatschappelijk leven, aan het draagvlak voor de scholengemeenschap binnen de geloofsgemeenschappen van de respectievelijke richtingen en aan de onderlinge verenigbaarheid van de richtingen. Weliswaar dient de overheid zich bij haar beoordeling gelet op de in artikel 23 van de Grondwet verankerde vrijheid van onderwijs terughoudend op te stellen, doch het gaat hier niet om een eigen oordeel van de staatssecretaris over de inhoud van het onderwijs. Op grond van artikel 23 van de Grondwet en de daarop gestoelde onderwijswetgeving kan de staatssecretaris zich in het kader van de bekostiging van het onderwijs uitspreken over de betekenis van richtingen en hun onderlinge verhoudingen. Het vorenstaande brengt in algemene zin met zich dat alleen de belangstellingspercentages van richtingen die min of meer in elkaars verlengde liggen bij elkaar mogen worden opgeteld.
De staatssecretaris heeft vastgesteld dat de combinatie van islamitische en hindoeïstische richtingen niet is terug te vinden in het onderwijs en evenmin op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt. Onder meer gelet op de reacties van de Hindoeraad Nederland en de Vereniging Islamitische Schoolbesturen Organisatie (ISBO) is de staatssecretaris tevens tot de conclusie gekomen dat er een gebrek aan draagvlak is voor de gevraagde scholengemeenschap binnen zowel de islamitische als de hindoeïstische gemeenschap. Daarbij heeft de staatssecretaris mede de fundamentele verschillen tussen de islamitische en hindoeïstische richting, waarop de Hindoeraad en de ISBO hebben gewezen, in aanmerking genomen. Stichting De Ozonlaag heeft geen gronden aangevoerd op basis waarvan over deze punten anders zou moeten worden geoordeeld. De staatssecretaris heeft zich gelet hierop op het standpunt kunnen stellen dat niet in redelijkheid kan worden uitgegaan van een te verwachten leerlingenaantal dat wordt bepaald door het optellen van de potentiëlen van de islamitische richting en de hindoeïstische richting, zodat niet aan de stichtingsnorm wordt voldaan."
3.2. De Afdeling ziet geen grond om in de nu voorliggende gevallen anders te oordelen. Dit betekent dat de minister bij de beoordeling van de aanvragen van De Ozonlaag moest nagaan of de gekozen combinatie van de in de aanvragen gekozen richtingen terug is te vinden in het onderwijs en op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt en ook sprake is van richtingen die min of meer in elkaars verlengde liggen. Anders dan De Ozonlaag betoogt, is het daarom, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017, niet mogelijk om de leerlingenpotentiëlen van diverse richtingen bij elkaar op te tellen louter met het motief om aan de stichtingsnorm te voldoen voor het in aanmerking brengen voor bekostiging van een school voor voortgezet onderwijs. Het toelaten van een dergelijk motief zou erop neerkomen dat de in die uitspraak gestelde vereisten voor optelling van leerlingenprognoses - doorwerking van de combinatie van richtingen op andere terreinen van het maatschappelijk leven; in elkaars verlengde liggen van die richtingen - wel zouden gelden in het geval beoogd wordt die combinatie van richtingen daadwerkelijk gestalte te geven, maar niet zouden gelden wanneer uitdrukkelijk gesteld wordt dat een dergelijke combinatie niet nagestreefd wordt, maar deze alleen opgevoerd wordt om de stichtingsnormen te halen.
3.3. In dit verband is het niet bepalend dat de staatssecretaris van OCW op 2 juni 2015 een aanvraag van de Stichting Tjalling Koopmans College voor bekostiging van een school voor voortgezet onderwijs wel heeft ingewilligd. Zoals al blijkt uit de uitspraak van 20 september 2017, heeft de staatssecretaris dit besluit genomen op grond van de naderhand onjuist gebleken veronderstelling dat uit de uitspraken van 21 augustus 2013 volgt dat het leerlingenpotentieel van alle gekozen richtingen zonder voorbehoud bij elkaar moeten worden opgeteld. De minister is niet gehouden een onjuiste toepassing van de regelgeving te herhalen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 september 2017 het beroep op het gelijkheidsbeginsel dan ook verworpen. De Afdeling ziet geen grond om in het nu voorliggende geval anders te oordelen. De omstandigheid dat de Regeling, die de Regeling voorzieningenplanning vo heeft vervangen, pas op 4 september 2018 in werking is getreden en in dit geval nog niet van toepassing is, is evenmin van belang. Anders dan De Ozonlaag stelt, moet ook onder de gelding van de voorheen geldende Regeling voorzieningenplanning vo worden onderzocht of de combinatie van de gekozen richtingen doorwerkt in het onderwijs en andere terreinen van het maatschappelijk leven en is het ook onder deze eerdere regeling niet mogelijk de leerlingenpotentiëlen van verschillende richtingen bij elkaar op te tellen zonder de intentie een school te stichten van de opgegeven combinatie van richtingen.
ingeroepen verdragsbepalingen
4. De Ozonlaag betoogt verder dat de besluiten van de minister en een eventuele bekrachtiging daarvan door de Afdeling zou leiden tot schending van de artikelen 5, 6, 9, 14 en 17 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 14 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Zij voert hiertoe aan dat het in artikel 5 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid en veiligheid niet wordt gewaarborgd wegens het disfunctioneren van het ministerie door willekeur bij de beslissingen op de aanvragen en de beoordelingen in bezwaar en beroep. Verder dient de Afdeling, om schending van artikel 6 van het EVRM te voorkomen, de in het geding zijnde belangen nogmaals zorgvuldig af te wegen. Artikel 9 van het EVRM zou worden geschonden indien de minister, in afwijking van de Regeling, zonder de Onderwijsraad te raadplegen, de aanvragen steeds ongefundeerd zou kunnen afwijzen. Dit zou dus betekenen dat er geen theologische of juridische onderbouwing behoeft te worden gegeven van het standpunt dat er fundamentele verschillen tussen islamitische en andere denominaties bestaan, waardoor deze per definitie niet in een scholengemeenschap zouden kunnen functioneren. Artikel 17 van het EVRM is geschonden, omdat de minister willekeurig heeft gehandeld. Voor leerlingen die in hun directe omgeving geen school voor voortgezet onderwijs hebben die overeenstemt met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuiging, wordt hun recht op onderwijs als bedoeld in artikel 14 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 23 van de Grondwet, ernstig belemmerd. Deze school zou er met een goedkeuring daadwerkelijk kunnen komen en wel op dezelfde wijze als de Stichting Tjalling Koopmans College dat heeft bewerkstelligd vóór de inwerkingtreding van de Regeling.
4.1. Artikel 5 van het EVRM formuleert voorwaarden voor de vrijheidsbeneming van personen. Het in deze bepaling gewaarborgde recht is derhalve niet in het geding.
Artikel 6 van het EVRM betreft de toegang tot de rechter. De Ozonlaag is niet belemmerd om haar geschil aan de rechter - in dit kader de Afdeling - voor te leggen. Dat De Ozonlaag het niet eens is met inhoud van de besluiten van de minister, betekent niet dat zij is beperkt in het in artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht.
Het in artikel 9 van het EVRM gewaarborgde recht is evenmin in het geding.