ECLI:NL:RVS:2018:785

201702522/1/A3. Datum uitspraak: 7 maart 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 februari 2017 in zaak nr. 16/2365 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel.

Bij besluit van 24 juli 2015 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat het op 5 juli 2015 spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast door op het wegdek van de Abraham van Rijckevorselweg te Capelle aan den IJssel aangebrachte teksten te verwijderen. Bij besluit van 12 augustus 2015 heeft het college de kosten voor het toepassen van bestuursdwang ten bedrage van € 9.723,07 op [appellant] verhaald. Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.S. Bilgi en mr. R.S. Wijling, beiden advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.L. van den Herik, M. Praamsma en R. IJsselstein, zijn verschenen.

Inleiding 1.    In de vroege morgen van 5 juli 2015 is door politiemedewerkers geconstateerd dat met verf op negentien plaatsen teksten zoals "FREE MALUKU", "RMS" en "FREE TETERISSA" waren aangebracht op het wegdek van de Abraham van Rijckevorselweg. De deelnemers aan de Tour de France zouden later op die dag over dit weggedeelte rijden. [appellant] is toen door de politie aangehouden. De politie heeft een toezichthouder van de gemeente op de hoogte gesteld van de teksten op de weg. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast door het wegdek te laten reinigen. Dit is aan [appellant] bekendgemaakt bij het besluit van 24 juli 2015. Vervolgens zijn bij het besluit van 12 augustus 2015 de kosten ten bedrage van € 9.723,07 op hem verhaald. Regelgeving 2.    De tekst van de relevante bepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de Algemene plaatselijke verordening Capelle aan den IJssel 2013 (hierna: de Apv) is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. De besluiten van het college 3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door het aanbrengen van de teksten de weg is beklad en daarom in strijd met artikel 2:42, eerste lid, van de Apv is gehandeld. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met het aanbrengen van de teksten de weg zonder vergunning anders is gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie ervan, hetgeen een overtreding is van artikel 2:10, eerste lid, van de Apv. Het college heeft [appellant] als overtreder aangemerkt, omdat hij door de politie op heterdaad is aangehouden en in het gehoor bij de politie te kennen heeft gegeven de teksten te hebben aangebracht. Voor zover hij de verf niet op alle plekken zelf feitelijk op het wegdek heeft aangebracht, acht het college het aannemelijk dat hij bewust en nauw heeft samengewerkt met een andere persoon. Het college heeft het noodzakelijk geacht om de teksten zo spoedig mogelijk te laten verwijderen, omdat het wegdek door de verf was beschadigd en de verkeersveiligheid in gevaar kwam.     Eerst is geprobeerd de teksten van het wegdek te verwijderen met behulp van een zogenoemde gunlaser. Toen het niet mogelijk bleek om hiermee de verf afdoende te verwijderen, is een speciaal reinigingsvoertuig voor zeer open asfaltbeton (ZOAB) ingezet. De kosten van de reiniging zijn verhaald op [appellant].

4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door het aanbrengen van de teksten op het wegdek de weg is beklad in de zin van artikel 2:42, eerste lid, van de Apv en de weg anders is gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie ervan in de zin van artikel 2:10, eerste lid.     Hij voert aan dat in de toelichting op de met artikel 2:42, eerste lid, van de Apv gelijkluidende bepaling in het Model Algemene plaatselijke verordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten staat dat in de term "bekladden" reeds besloten ligt dat het daarbij niet gaat om meningsuitingen als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR. Nu met de teksten op het wegdek aandacht is gevraagd voor de situatie op de Molukken, is gebruikgemaakt van het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht kan weliswaar worden beperkt, maar dan moet wel worden getoetst aan de beperkingsgronden, hetgeen de rechtbank niet heeft gedaan.     Voorts voert hij aan dat uit het beleid van de organisatie van de Tour de France, dat in het besluit van 24 juli 2015 is aangehaald, volgt dat het een goed gebruik is om tijdens de Tour de France teksten aan te brengen op het wegdek. Op 5 juli 2015 reed de Tour de France door Capelle aan den IJssel, zodat het aanbrengen van teksten op het wegdek op die dag in overeenstemming was met de publieke functie van de weg, aldus [appellant]. 4.1.    De Apv is, zoals niet in geschil is, vastgesteld zonder een toelichting. Het college heeft ter zitting van de Afdeling uitdrukkelijk aangegeven dat dit bewust is gebeurd. De toelichting op een gelijkluidende bepaling in de modelverordening van de VNG kan daarom niet worden geacht de bedoeling van de raad van de gemeente Capelle aan den IJssel weer te geven.     Naar algemeen taalgebruik valt onder het bekladden van de weg ook het met verf aanbrengen van meningsuitingen op het wegdek. Ook anderszins valt niet in te zien waarom het willekeurig smeren van verf op het wegdek wél als bekladding van de weg zou moeten worden aangemerkt en het met verf schrijven van teksten op het wegdek niet. Bekladding is derhalve niet beperkt tot gevallen waarin geen mening wordt geuit. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat met het aanbrengen van de teksten op het wegdek deze bepaling is overtreden.     In zoverre faalt het betoog. 4.2.    In het besluit van 24 juli 2015 staat onder het kopje "Beleid Tourorganisatie, alsmede Staf Grootschalig Bijzonder Optreden (SGBO)" dat, hoewel de Tour de France bekend staat om het aanbrengen van teksten op het wegdek van de route waar de Tour overheen rijdt, er ook een duidelijke grens is bepaald. Vervolgens is een gedeelte van het algemene verkeersplan van de Tour de France aangehaald, waarin staat dat verf niet gemakkelijk te verwijderen is van een grof oppervlak zoals een wegdek en dat het aanbrengen van verf op het wegdek daarom een strafbaar feit is, te weten vernieling. Verder is in het citaat vermeld dat verf op oliebasis gevaarlijk is voor wielrenners, omdat het wegdek daardoor bij regen glad wordt.     Uit de vermelding in het besluit dat de Tour de France bekend staat om het aanbrengen van teksten op het wegdek van de route kan niet worden afgeleid dat de publieke functie van het betrokken gedeelte van de Abraham van Rijckevorselweg op de dag van de doorkomst van de Tour mede het bieden van gelegenheid voor het met verf aanbrengen van teksten op het wegdek omvatte. De rechtbank is [appellant] dan ook terecht niet gevolgd in zijn betoog dat het verven van teksten op het wegdek op 5 juli 2015 moest worden aangemerkt als gebruik overeenkomstig de publieke functie van de weg. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat met het aanbrengen van de teksten op de weg in strijd met artikel 2:10, eerste lid, van de Apv is gehandeld.     Ook in zoverre faalt het betoog. 4.3.    Hierna onder 7 en verder zal de Afdeling ingaan op de vraag of het college gelet op het recht op vrijheid van meningsuiting had moeten afzien van handhavend optreden. 5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college hem terecht als overtreder heeft aangemerkt. Hij voert aan dat het college met het besluit van 12 augustus 2015 de grenzen van de in artikel 7:11 van de Awb bedoelde heroverweging te buiten is gegaan door hem niet alleen als pleger, maar ook als medepleger van de overtredingen aan te merken. Het college heeft hiermee op onrechtmatige wijze de grondslag van het besluit verruimd, aldus [appellant].     Daarnaast betoogt [appellant] dat de artikelen 2:10, eerste lid, en 2:42, eerste lid, van de Apv actief handelen vereisen, zodat medeplegen van overtreding van deze bepalingen is uitgesloten. Voorts bevat het dossier volgens hem geen aanknopingspunten om aan te nemen dat hij bewust met iemand heeft samengewerkt en de gedraging samen met hem heeft uitgevoerd. Bovendien is onduidelijk ten aanzien van welke van de negentien teksten hij als medepleger is aangemerkt. 5.1.    In het besluit van 24 juli 2015 staat dat uit onderzoek en verhoor door de politie is gebleken dat [appellant] de teksten op het wegdek samen met iemand anders heeft aangebracht. De politie is er niet in geslaagd om ook deze persoon aan te houden. [appellant] heeft geweigerd om de naam van deze persoon kenbaar te maken. In voormeld besluit staat dat daarom [appellant] door het college als overtreder wordt aangemerkt en verantwoordelijk wordt gehouden voor de gevolgen van de overtreding. In dit besluit is het college niet uitdrukkelijk ingegaan op de vraag of [appellant] als pleger dan wel als medepleger van de overtredingen wordt aangemerkt. In bezwaar heeft [appellant] aangevoerd dat hij niet als enige als overtreder kan worden aangemerkt en dat het college - in aanmerking nemend dat een tweede persoon aanwezig was - niet heeft aangetoond voor welke teksten [appellant] verantwoordelijk is. Naar aanleiding daarvan is in het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat het college heeft overgenomen, ingegaan op de vraag of [appellant] terecht als overtreder is aangemerkt. In dat verband is ook ingegaan op de definitie van het begrip overtreder in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, waarin staat dat dit begrip zowel degene die de overtreding pleegt als degene die de overtreding medepleegt omvat. Hiermee is het college niet buiten de grenzen van de in artikel 7:11 van de Awb bedoelde heroverweging getreden. 5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.     Medeplegen als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb doet zich voor bij een nauwe en bewuste samenwerking met een ander of anderen. De kwalificatie ‘medepleger’ is slechts gerechtvaardigd als de intellectuele en/of materiële bijdrage van de betrokkene aan het feit van voldoende gewicht is.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier. w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Herweijer voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018 640. BIJLAGE Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Artikel 19 1 Een ieder heeft het recht zonder inmenging een mening te koesteren. 2 Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze. 3 Aan de uitoefening van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde rechten zijn bijzondere plichten en verantwoordelijkheden verbonden. Deze kan derhalve aan bepaalde beperkingen worden gebonden, doch alleen beperkingen die bij de wet worden voorzien en nodig zijn: (a) in het belang van de rechten of de goede naam van anderen; (b) in het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 10. Vrijheid van meningsuiting 1 Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2 Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Grondwet Artikel 7 […] 3 Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 1 In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2 Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. […] Artikel 5:23 Deze afdeling is niet van toepassing op optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Artikel 5:25 1 De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. 2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht. […] 6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast. Artikel 5:31 1 Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing. 2 Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt. Artikel 7:11 1 Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. […] Algemene plaatselijke verordening Capelle aan den IJssel 2013 Artikel 2:10 Voorwerpen of stoffen op, in, aan of boven de weg 1. Het is verboden zonder vergunning van het college de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Artikel 2:42 Plakken en kladden 1. Het is verboden de weg of dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is te bekrassen of te bekladden. […]

In het bijzonder wanneer het medeplegen in de kern niet bestaat uit een gezamenlijke uitvoering, kunnen voor het oordeel dat zich niettemin een nauwe en bewuste samenwerking voordoet onder meer van belang zijn de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van het feit en het belang van de rol van de betrokkene (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2394). 5.3.    Dat een bepaling actief handelen vereist, staat er niet aan in de weg dat iemand als medepleger van overtreding van deze bepaling wordt aangemerkt. Een nauwe en bewuste samenwerking is in dit geval niet slechts aanwezig indien [appellant] en de andere persoon tezamen feitelijk de verf op het wegdek hebben aangebracht.     Zoals de rechtbank heeft overwogen, betwist [appellant] niet dat hij bij het aanbrengen van de teksten samen met een andere persoon was. Volgens het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van het verhoor van [appellant] door de politie heeft hij verklaard dat hij op internet had gelezen dat op het parcours van de Tour de France teksten op de weg werden aangebracht, dat een deel daarvan niet werd verwijderd en dat hij toen dacht: "Laat ik ook wat teksten op de weg gaan zetten." Verder staat daarin dat hij heeft verklaard dat hij met de fiets en een emmer latex naar de Abraham van Rijckevorselweg in Capelle aan den IJssel is gegaan. Op de vraag naar het doel van zijn actie heeft hij geantwoord dat de Tour met veel camera's komt en dat hij op deze manier aandacht wilde vragen voor Teterissa, die gevangen zit op Java. Op de vraag hoe laat hij begonnen is met verven heeft hij geantwoord dat hij rond een uur of vier in de nacht is begonnen, dat het best vlot ging, dat hij er op het einde een beetje handigheid in kreeg en dat hij met de laatste tekst bezig was toen hij werd aangehouden. Hij stelde dat hij niet meer wist hoeveel teksten hij op het wegdek had aangebracht. Op de vraag of het klopt dat het 19 teksten zijn, heeft hij geantwoord: "Ja, dat kan wel."     Gelet op deze verklaringen heeft de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat [appellant], voor zover hij de teksten al niet zelf feitelijk op het wegdek heeft aangebracht, nauw en bewust heeft samengewerkt met de andere persoon die bij het aanbrengen van de teksten aanwezig was. De rechtbank heeft terecht niet noodzakelijk geacht dat het college voor elk van de negentien teksten afzonderlijk te kennen geeft of [appellant] als pleger of als medepleger wordt aangemerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college hem voor het aanbrengen van de negentien teksten terecht als overtreder heeft aangemerkt.     Het betoog faalt. 6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is dat zich een zodanig spoedeisende situatie voordeed dat onmiddellijke toepassing van bestuursdwang gerechtvaardigd was. De belijning van de weg was, anders dan het college stelt, nog duidelijk zichtbaar. Ook zorgden de teksten - mede omdat het die dag niet regende - niet voor onoverzichtelijke of onveilige situaties. De weg was ook nog steeds bruikbaar voor de Tour de France. 6.1.    Het college heeft in het besluit van 24 juli 2015 uiteengezet dat de teksten zijn aangebracht met een verf op basis van alkydhars, een oliegedragen verf op basis van chemische oplosmiddelen. Een dergelijke verf veroorzaakt grote schade aan het wegdek omdat het de open structuur van het wegdek vult en omdat de in de verf aanwezige oplosmiddelen het asfalt aantasten. Doordat oliegedragen verf niet oplost met water, geen water opneemt en geen water afvoert verliest het asfalt zijn werking. Daardoor kan het wegdek glad worden en kan aquaplaning ontstaan, hetgeen kan resulteren in ongevallen. Ook bij droge weersomstandigheden zorgt de verf al voor gladheid. Daarnaast zorgden de negentien teksten, die over een lengte van 2,5 km verspreid waren aangebracht, voor een onduidelijke en onoverzichtelijke situatie. De op het wegdek aangebrachte belijning was door de teksten niet of onvoldoende herkenbaar, waardoor onder meer rijbaanbreedtes en rijbaanscheidingen niet goed zichtbaar waren. Bovendien werd de deels nog natte verf uitgereden door het overige verkeer, waardoor ook het wegdek naast de teksten vol met verfstrepen stond. Het was een breed gedragen conclusie van de politie, de gemeente, de wegbeheerder, de organisatie van de Tour de France en de Staf Grootschalig Bijzonder Optreden dat de teksten gezien de gebruikte verf en de omvang direct gevaar opleverden voor de verkeersveiligheid en voor de wielrenners en motorrijders van de Tour de France, aldus het besluit van 24 juli 2015. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat in het besluit van 23 maart 2016 is overgenomen, is hieraan toegevoegd dat bij snel ingrijpen gevolgschade aan het asfalt kon worden voorkomen, omdat de verf dan nog niet volledig was uitgehard. 6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] deze bevindingen niet gemotiveerd heeft betwist. Dat de belijning van de weg door het aanbrengen van de teksten niet is verdwenen, laat onverlet dat het college met de in het dossier gevoegde foto's heeft aangetoond dat de belijning door de teksten niet of onvoldoende herkenbaar was. Op in het dossier gevoegde foto's is te zien dat de teksten over meerdere rijstroken waren aangebracht en dat in sommige gevallen de onderbroken strepen tussen rijstroken onderdeel waren van de aangebrachte teksten. Voorts heeft het college aannemelijk gemaakt dat de teksten een onduidelijke en onoverzichtelijke situatie veroorzaakten, waardoor de verkeersveiligheid en de veiligheid van het peloton van de Tour de France in het geding was. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat zich een situatie voordeed waarin het gezien de spoedeisendheid gerechtvaardigd was om direct bestuursdwang toe te passen, zonder eerst een last op te leggen en een besluit op schrift te stellen.     Het betoog faalt. 7.    [appellant] betoogt voorts dat het college door handhavend op te treden zijn recht op vrijheid van meningsuiting heeft geschonden en in strijd met artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR heeft gehandeld. 7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het recht op vrijheid van meningsuiting beperkt kan worden. In geschil is of de beperking van dit recht in dit geval gerechtvaardigd was. 7.2.    De beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting is bij wet voorzien in de zin van artikel 10, tweede lid, van het EVRM, nu deze beperking is gegrond op de artikelen 2:10, eerste lid, en 2:42, eerste lid, van de Apv. Voorts was de beperking gerechtvaardigd in het belang van de openbare veiligheid, ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van de rechten van anderen, aangezien het handelen noodzakelijk was voor de verkeersveiligheid en daarmee voor het voorkomen van ongevallen. De beperking komt daarmee tegemoet aan een dringende maatschappelijke behoefte en staat ook in een redelijke verhouding tot het nagestreefde doel. Daarbij is van belang dat de beperking, naar het college ook uitdrukkelijk heeft gesteld, niet ziet op de inhoud van de teksten, maar op de plaats en de wijze waarop ze waren aangebracht. [appellant] had, zoals ook in het door het college overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie staat, voldoende andere mogelijkheden om zijn mening in de openbare ruimte te uiten. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het handhavende optreden van het college in strijd was met artikel 10 van het EVRM. Op gelijke gronden was dat optreden niet in strijd met artikel 19 van het IVBPR. 7.3.    In artikel 7, derde lid, van de Grondwet is neergelegd dat niemand voor het openbaren van gedachten of gevoelens - anders dan door de drukpers of via radio of televisie - voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud ervan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

De in artikel 2:10, eerste lid, van de Apv neergelegde verplichting om vergunning aan te vragen voor gebruik van de weg anders dan overeenkomstig de publieke functie ervan, heeft geen betrekking op de inhoud van uitingen die iemand op de weg wil aanbrengen. Deze verplichting dient onder meer tot het voorkomen van schade aan de weg en het voorkomen van gevaar voor de bruikbaarheid of het veilige gebruik van de weg. Dit vergunningvereiste is dan ook niet in strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Er is dan ook geen grond om artikel 2:10, eerste lid, van de Apv in dit geval buiten toepassing te laten.     Het betoog faalt. 8.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verwijderen van de teksten van het wegdek niet moet worden aangemerkt als optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde in de zin van artikel 5:23 van de Awb. Hij voert aan dat in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is vermeld dat van dergelijk optreden onder meer sprake is indien wordt ingegrepen in een gevaarlijke situatie op de openbare weg. Omdat artikel 5:23 van toepassing is, konden de kosten van de bestuursdwang niet langs publiekrechtelijke weg worden verhaald, aldus [appellant]. 8.1.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:23 van de Awb staat dat het begrip 'optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde' beperkt dient te worden opgevat (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 153-154). Voorts is in de geschiedenis van de totstandkoming vermeld dat de bedoeling van het artikel is om veilig te stellen dat bestuursorganen en onder hun gezag staande politieambtenaren niet met de vereisten van artikel 5:24 en volgende van doen hebben ingeval zij feitelijke maatregelen moeten nemen ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, blz. 97). 8.2.    In dit geval zijn de teksten op het wegdek niet verwijderd door op te treden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde, maar is - na overleg tussen de verschillende betrokken instanties - door het college spoedeisende bestuursdwang toegepast ter handhaving van twee bepalingen uit de Apv. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de in artikel 5:23 van de Awb bedoelde situatie zich daarom niet voordeed.     Om die reden heeft de rechtbank voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het verhaal van de kosten niet mocht baseren op artikel 5:25 van de Awb.     Het betoog faalt. 9.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ook de kosten van de eerste, ondeugdelijke poging om de teksten te verwijderen op hem mocht verhalen. Het college wist of kon weten welke type verf was gebruikt voor het aanbrengen van de teksten, aldus [appellant].     Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het onevenredig is om de kosten op hem te verhalen, nu hij om medische redenen niet in staat is om inkomen te genereren, een bijstandsuitkering heeft en in de schuldsanering zit. 9.1.    Uitgangspunt van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb is dat de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4488), kan voor het maken van een uitzondering op het beginsel van kostenverhaal onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat zich een dergelijke situatie, nu de overtredingen aan [appellant] te verwijten zijn, niet voordoet.     [appellant] heeft zijn financiële situatie niet met stukken onderbouwd. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in de financiële situatie aanleiding had moeten zien om geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal af te zien.     Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de kosten van de eerste poging om het wegdek te reinigen redelijkerwijs niet tot de kosten van de uitvoering van bestuursdwang kunnen worden gerekend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, anders dan in het door het college overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie is gesteld, was uitgesloten dat de verf kon worden verwijderd met de middelen die als eerste zijn ingezet. Hij heeft dus evenmin aannemelijk gemaakt dat het college direct had geweten dat het nutteloos was om te pogen de verf met behulp van een zogenoemde gunlaser te verwijderen indien contact was opgenomen met de politie en was gevraagd naar het type verf dat de politie bij de aanhouding van [appellant] in beslag had genomen. De kosten van deze manier van reinigen zijn bovendien vele malen lager dan de manier van reinigen die als tweede is toegepast, zodat het redelijk was om eerst deze manier van reinigen toe te passen.     Het betoog faalt. 10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.