ECLI:NL:RVS:2018:507

201703860/1/A3. Datum uitspraak: 14 februari 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 maart 2017 in zaak nr. 16/4522 in het geding tussen: [wederpartij]. en de minister.

Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de minister [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.800,00 wegens overtreding van artikel 3.16 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Bij besluit van 31 mei 2016 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2016 vernietigd, het besluit van 23 februari 2016 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M. Pelgrim, mr. P. de Boer - Wiegersma, ing. P. Basjes en E. de Vos, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel, en [gemachtigde], zijn verschenen.

1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Richtlijn 2006/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen en tot intrekking van Richtlijn 82/714/EEG van de Raad (PB 2006 L 389; hierna: Richtlijn), de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet), het Arbobesluit, de Binnenvaartregeling en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Besluitvorming 2.    Uit een boeterapport van 23 december 2014 blijkt dat op 14 november 2014 bij [wederpartij] een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden. [duwbak 1] lag afgemeerd aan een drijvende stalen steiger die zich meer dan 2,5 meter lager bevond dan het gangboord van de duwbak. Aan de andere kant van [duwbak 1] lag de [duwbak 2], een andere duwbak. [persoon], werknemer van [wederpartij], moest met een hijskraan een pallet vanuit de [duwbak 2] naar de wal hijsen en vervolgens een kruiwagen vanaf de wal naar de [duwbak 1] hijsen. Hierbij bevond hij zich in het gangboord van de [duwbak 1]. Dit gangboord had een breedte van maximaal een meter en had een stalen vloer. Verder bevond zich aan de zijde van het ruim langs het gangboord een zogenoemde dennenboom voorzien van een reling en aan de buitenzijde van de duwbak langs het gangboord uitsluitend een zogenoemde voetreling. Na het hijsen van de kruiwagen op de [duwbak 1], draaide [persoon] de afstandsbediening van de hijskraan op zijn rug. Hij wilde over het gangboord naar de kruiwagen lopen om deze te lossen uit de hijskraan. Hierbij is hij gevallen van het gangboord en op de onderliggende stalen steiger terecht gekomen. 3.    De minister heeft [wederpartij] een boete opgelegd van € 10.800,00 en daaraan het boeterapport ten grondslag gelegd. Deze boete heeft de minister in bezwaar gehandhaafd. Volgens de minister heeft [wederpartij] artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit overtreden, omdat tijdens het verrichten van arbeid valgevaar bestond en het gevaar niet was tegengegaan door het nemen van doelmatige maatregelen. Op een voetreling na waren aan de buitenzijde langs het gangboord van [duwbak 1] geen voorzieningen getroffen ter voorkoming van valgevaar. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat de [duwbak 1] voldoet aan de veiligheidseisen die door de Inspectie Leefomgeving en Transport worden gesteld, [wederpartij] er niet van ontslaat te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: arbowetgeving). Het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden tijdens het verrichten van arbeid. Verder is de minister van mening dat het normbedrag terecht met vier is vermenigvuldigd. Het feit dat het slachtoffer na een nacht observatie in het ziekenhuis naar huis mocht, laat onverlet dat er sprake is van ziekenhuisopname in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet. Tot slot heeft [wederpartij] geen inspanningen verricht als bedoeld in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel op grond waarvan aanleiding zou bestaan de boete te matigen, aldus de minister. De aangevallen uitspraak 4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister [wederpartij] ten onrechte een boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft vastgesteld dat artikel 11.02 van bijlage II van de Richtlijn in hoofdstuk 11, genaamd "veiligheid op de werkplek", is opgenomen. De Binnenvaartwet waarin de Richtlijn is geïmplementeerd, bevat geen voorschriften over de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met arbeid aan boord. De rechtbank heeft artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit uitgelegd conform artikel 11.02, lid 4a, aanhef en onder a, b en c, van bijlage II van de Richtlijn. De in laatstgenoemd artikel vermelde voorzieningen zijn doelmatige voorzieningen voor het tegengaan van valgevaar bij een duwbak. [duwbak 1] beschikt over de in artikel 11.02, lid 4a, van bijlage II van de Richtlijn genoemde voorzieningen. De minister heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat [wederpartij] door niet het gevaar om van de duwbak te vallen te voorkomen, artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, aldus de rechtbank. Het hoger beroep van de minister 5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij [wederpartij] ten onrechte een boete heeft opgelegd. [wederpartij] voldeed weliswaar aan de vereisten van de Richtlijn, maar dit zijn geen doelmatige voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat deze niet kunnen voorkomen dat een werknemer valt of struikelt en van het vaartuig afvalt. De Richtlijn is geïmplementeerd in nationale regelgeving. De eisen uit de Binnenvaartregelgeving staan naast die uit de arbowetgeving. [wederpartij] dient aan beide te voldoen, aldus de minister. 5.1.    Niet in geschil is dat de [duwbak 1] voldoet aan de in de Richtlijn gestelde eisen. De Richtlijn is omgezet in de Binnenvaartwet, de Invoeringswet Binnenvaartwet, het Binnenvaartbesluit en de Binnenvaartregeling. In de Memorie van Toelichting op de Binnenvaartwet, Kamerstukken II 2005-2006, 30 523, nr. 3, is op blz. 10 het volgende vermeld. "Voorts vormen de voorschriften in de Binnenschepenwet ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid aan boord een doublure met de Arbeidsomstandighedenwet, die voor een groot deel van toepassing is op binnenschepen." De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of naast de vereisten uit de Richtlijn, die in de Binnenvaartregelgeving zijn geïmplementeerd, in de arbowetgeving nog andere vereisten mogen worden gesteld waaraan [wederpartij] moet voldoen. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling uitgebreid toegelicht dat de Richtlijn een ander onderwerp regelt dan de arbowetgeving. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Uit de titel van de Richtlijn, de titel van bijlage II van de Richtlijn, "minimale technische voorschriften voor vaartuigen die de waterwegen van de zones 1, 2, 3 en 4 bevaren" en de inhoudelijke bepalingen uit de Richtlijn en de bijbehorende bijlagen blijkt dat de Richtlijn zich richt op de technische inrichting en certificering van binnenschepen. De arbowetgeving daarentegen richt zich op een veilige inrichting van de werkplek. Wat een veilige inrichting van de werkplek inhoudt, is situationeel bepaald. Weliswaar zijn in de arbowetgeving ook bepalingen opgenomen die de technische inrichting van een werkplek bepalen, maar de arbowetgeving is daartoe niet beperkt. Hoewel de in artikel 3.16 van het Arbobesluit genoemde hekwerken en leuningen technische voorschriften zijn die ingevolge het bepaalde in artikel 11.02 van bijlage II van de Richtlijn voor binnenschepen niet zijn vereist, zijn in artikel 3.16 van het Arbobesluit ook andere maatregelen genoemd ter voorkoming van valgevaar. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister terecht gewezen op maatregelen uit het vijfde lid van voormelde bepaling zoals het spannen van vangnetten en het gebruik van veiligheidsgordels met vanglijnen. Dergelijke maatregelen zien niet op de technische inrichting van de duwbak, maar zorgen wel voor een veilige inrichting van de werkplek. Het is niet in strijd met de Richtlijn om dergelijke maatregelen van [wederpartij] te eisen, zo volgt ook uit het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 2005, Geharo BV, ECLI:EU:C:2005:593. Een reling aan de dennenboom, een voetreling en markeringen zijn niet met de in artikel 3.16 van het Arbobesluit genoemde voorzieningen vergelijkbaar, omdat valgevaar daarmee niet wordt voorkomen. De in artikel 11.02, vierde lid, van bijlage II van de Richtlijn genoemde voorzieningen worden immers niet vereist bij de in lid 4a bedoelde duwbakken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 maart 2017 in zaak nr. 16/4522; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier. w.g. Michiels    w.g. Niane-van de Put voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018 805. BIJLAGE Richtlijn Artikel 11.02 van bijlage II […] 4. Buitenkanten van de dekken, de gangboorden en de werkplekken waarbij de valhoogte meer dan 1 m kan bedragen, moeten zijn voorzien van een verschansing of den van elk ten minste 0,90 m hoogte of van doorlopende relingen die voldoen aan de Europese norm EN 711:1995. Indien het gangboord een neerklapbare reling heeft, dan a) moet tevens een doorlopende leuning met een diameter van 0,02 tot 0,04 m op een hoogte van 0,7 tot 1,1 m aan de dennenboom worden bevestigd en b) moeten op goed zichtbare plaatsen aan het begin van het gangboord markeringen overeenkomstig aanhangsel I, figuur 10, met een diameter van ten minste 15 cm zijn aangebracht. Waar geen dennenboom aanwezig is, moet een vaste reling zijn geïnstalleerd. 4a. In afwijking van lid 4 hoeven bij duwbakken en sleepschepen zonder verblijven geen verschansing of relingen aanwezig te zijn, indien: a) aan de buitenkanten van de dekken en de gangboorden voetlijsten zijn bevestigd; b) aan de dennenbomen handrelingen als bedoeld in lid 4, onder a) werden bevestigd, en c) op goed zichtbare plaatsen op het dek markeringen overeenkomstig aanhangsel I, figuur 10, met een diameter van ten minste 15 cm zijn aangebracht. […] Arbowet Artikel 9 1. De werkgever meldt arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder. […] Artikel 16 […] 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. […] Arbobesluit Artikel 3.16 1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. 3. Hekwerken en leuningen worden als doelmatig aangemerkt indien zij tenminste tot 1 meter boven het werkvlak beveiliging bieden tegen vallen, dan wel voldoen aan het voor vloerafscheiding bepaalde bij of krachtens het Bouwbesluit 2012. […] 5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming. Artikel 9.9b 1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […] 3.16, eerste en vijfde lid […]. Binnenvaartregeling Artikel 3.2 1. Binnenschepen als bedoeld in artikel 6 van het besluit die worden gebruikt op de zones 2, 3 en 4, voldoen aan de technische voorschriften van bijlage II van richtlijn 2006/87/EG. […] Beleidsregel Artikel 1 […] 3. a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten: […] 6°. het 6e normbedrag € 9000; […] 8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende: […] c. bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers betalen 30 procent; […] 10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: […] b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier; […] 11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet; b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze; c. als er adequate instructies zijn gegeven; d. als er adequaat toezicht is gehouden. Bijlage

Gelet hierop hoeft de vraag of met de Richtlijn een minimumniveau binnen de Lidstaten van de Europese Unie van technische voorschriften voor binnenschepen is beoogd te bewerkstelligen of dat met de Richtlijn volledige harmonisatie is beoogd niet te worden beantwoord. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend. Het betoog slaagt. 6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 31 mei 2016 ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen voorgedragen beroepsgronden, voor zover die, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven. Het beroep van [wederpartij] 7.    [wederpartij] betoogt dat de minister de boete ten onrechte in bezwaar heeft gehandhaafd. Hiertoe voert zij aan dat het ongeval niet heeft plaatsgevonden tijdens het verrichten van arbeid. Het ongeval vond plaats na het verrichten van werkzaamheden met de hijskraan en vóór het verrichten van de werkzaamheden met de kruiwagen. [persoon] liep van de ene arbeidsplaats naar de andere en was dus niet aan het werk, aldus [wederpartij]. 7.1.    De minister is [wederpartij] terecht niet gevolgd in het betoog dat ten tijde van het arbeidsongeval geen arbeid werd verricht. Het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden toen [persoon] de kruiwagen met de hijskraan op de [duwbak 1] had gehesen, de afstandsbediening op zijn rug had gedraaid en hij vervolgens over het gangboord wilde lopen om de kruiwagen te lossen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ook het zich verplaatsen op de arbeidsplaats geldt als het verrichten van arbeid. Het betoog faalt. 8.    [wederpartij] betoogt dat de in bezwaar gehandhaafde boete te hoog is. Het boetenormbedrag is ten onrechte met vier vermenigvuldigd omdat er een ziekenhuisopname heeft plaatsgevonden. Dit volgt weliswaar uit artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel, maar daarin wordt verondersteld dat sprake is van een ernstig ongeval. Dat was hier niet aan de orde. [persoon] kwam aan het einde van de middag bij het ziekenhuis en is alleen vanwege het late tijdstip, in verband met de beschikbaarheid van medisch personeel, ter observatie opgenomen geweest. Als hij eerder op de dag in het ziekenhuis zou zijn gearriveerd, had dit niet tot een ziekenhuisopname geleid, aldus [wederpartij]. 8.1.    In artikel 9, eerste lid, van de Arbowet is bepaald dat de werkgever een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname moet melden aan de toezichthouder. Volgens artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel, welke bepaling de Afdeling op zichzelf bezien niet onredelijk acht, wordt bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9 van de Arbowet het boetenormbedrag met vier vermenigvuldigd. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat elke ziekenhuisopname, ook opname ter observatie, geldt als ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling blijkt dat een poliklinische behandeling in een ziekenhuis niet wordt beschouwd als ziekenhuisopname (Kamerstukken II 1999-2000, 27 091, nr. 3, p. 5). Er bestaat geen grond voor het oordeel dat een ziekenhuisopname voor observatie niet onder artikel 9, eerste lid, van de Arbowet valt. In dit geval heeft de spier van [persoon] tussen de schouder en de nek aan de linkerkant klem gezeten, waren zijn heup en knie aan de linkerkant gekneusd en was de zijkant van zijn rechterbeen gekneusd. Hiervoor is hij opgenomen in het ziekenhuis. Na het arbeidsongeval op 14 november 2014 is [persoon] eerst op 8 december 2014 weer aan het werk gegaan, zo blijkt uit een verklaring van [gemachtigde], directeur van [wederpartij]. Het betoog faalt. 9.    [wederpartij] betoogt dat de minister ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen. Zij voert aan dat is voldaan aan alle in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgronden. [wederpartij] betoogt dat de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende waren geïnventariseerd en er een veilige werkwijze was ontwikkeld. In dit geval waren concrete werkzaamheden niet aan de orde. [persoon] verplaatste zich alleen door het gangboord. Hij had zijn handen vrij en had goede veiligheidsschoenen aan. [wederpartij] betoogt dat de noodzakelijke randvoorwaarden waren gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Zij wijst erop dat [duwbak 1] was gecertificeerd. Aan alle vereisten uit de Richtlijn was voldaan. [wederpartij] betoogt dat adequate instructies zijn gegeven. Uit de verklaring van [persoon] blijkt dat hij door de twee directeuren van [wederpartij] was geïnstrueerd het gangboord rustig te betreden en te blijven opletten. Verder zijn veiligheidsvoorschriften opgehangen. Behalve voorschriften bevatten deze een noodplan en hijsinstructies. [wederpartij] betoogt dat ook aan de matigingsgrond dat adequaat toezicht is gehouden is voldaan, omdat op verplaatsing op het gangboord geen toezicht hoeft te worden gehouden. 9.1.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat [wederpartij] een risico-inventarisatie en -veiligheidsplan (hierna: RI&E) heeft vastgesteld waarin is neergelegd welke risico’s zijn verbonden aan de door de werknemers te verrichten werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan. [gemachtigde] heeft weliswaar verklaard dat het bedrijf over een RI&E beschikt, maar heeft de inspecteur geen antwoord willen geven op de vraag of daarin ook de risico’s zijn geïnventariseerd van de werkzaamheden die [persoon] verrichtte toen het ongeval plaatsvond. Hij heeft verklaard niet te weten of het risico op valgevaar anderszins is geïnventariseerd. Uit de stukken is evenmin gebleken dat [wederpartij] de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Dat [duwbak 1] voldoet aan de Richtlijn betekent niet dat daarmee een veilige werkwijze was gecreëerd als bedoeld in de arbowetgeving. De enkele omstandigheid dat [persoon] zijn handen vrij had en goede veiligheidsschoenen droeg is niet voldoende. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hiermee het valgevaar niet kon worden voorkomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] niet heeft onderbouwd voldoende instructies te hebben gegeven. [persoon] heeft aan de inspecteur verklaard dat de werknemers geen specifieke voorlichting krijgen over de risico’s die het werken op een duwbak met zich brengt. Er wordt hun alleen verteld goed te blijven opletten. [gemachtigde] heeft geen antwoord gegeven op vragen van de inspecteur over voorlichting over de aan de werkzaamheden verbonden risico’s. De overgelegde veiligheidsvoorschriften zien niet op de door [persoon] verrichte werkzaamheden die tot het ongeval hebben geleid. De minister heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] niet heeft aangetoond voldoende toezicht te hebben gehouden. [wederpartij] wordt niet gevolgd in het aangevoerde dat geen toezicht hoefde te worden gehouden. Indien geen toezicht wordt gehouden op de werkzaamheden op de duwbak bestaat geen aanleiding om de boete te matigen krachtens artikel 1, elfde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel. Nu [wederpartij] aan geen van de in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgronden heeft voldaan, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestond de opgelegde boete te matigen.