ECLI:NL:RVS:2018:4173

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201800734/1/A1. Datum uitspraak: 19 december 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Amsterdam Cheese Company B.V., gevestigd te Amsterdam (hierna te noemen: ACC), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 januari 2018 in zaak nr. 17/6561 in het geding tussen: ACC en het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (thans het college van burgemeester en wethouders en hierna te noemen: het college).

Bij besluit van 2 november 2017, kenmerk BWT 35-17-3139, heeft het college aan ACC een last onder bestuursdwang opgelegd. De last strekt ertoe de exploitatie van de winkel in het pand Damrak 84 te Amsterdam (hierna: het pand) te (laten) staken en gestaakt te houden. Indien niet uiterlijk op de voorgeschreven datum aan de last wordt voldaan, zal bestuursdwang worden toegepast in de vorm van afsluiting van het gebouw. Met betrekking tot dit besluit heeft het college ingestemd met het verzoek van ACC om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter in te stellen. Bij uitspraak van 23 januari 2018 heeft de rechtbank het door ACC tegen het besluit van 2 november 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft ACC hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. ACC en het college hebben nadere stukken ingediend. Het college heeft de Keuzenotitie "Ruimtelijke sturingsinstrumenten diversiteit winkel- en voorzieningenaanbod" van 18 juli 2017 (hierna: de Keuzenotitie) overgelegd. Ten aanzien van dit stuk heeft het college de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb gedaan. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de Keuzenotitie gerechtvaardigd is. ACC heeft de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2018, waar ACC, vertegenwoordigd door [bestuurder], bestuurder van ACC, bijgestaan door mr. T. Barkhuysen, mr. J.C. van Oosten en mr. P.M.J.J. Swagemakers, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. T.E.F. Reijnders, advocaten te Den Haag, alsmede door mr. C.L. Brinks en mr. J.E. Kenter, zijn verschenen.

Inleiding 1.    ACC exploiteert een aantal winkels in de binnenstad van Amsterdam. In al deze winkels wordt dezelfde winkelformule gehanteerd, waarbij verschillende Hollandse kaassoorten uit De Beemster worden verkocht. De kazen zijn langer houdbaar en hoeven niet gekoeld te worden bewaard. Delen van kazen zijn daartoe vacuüm verpakt volgens een speciaal procedé.      Op 20 juli 2017 heeft ACC een huurovereenkomst gesloten met de eigenaar van het pand, met de bedoeling om een nieuwe kaaswinkel in het pand te gaan exploiteren volgens de bovenomschreven winkelformule. Op grond van deze overeenkomst is ACC met ingang van 1 oktober 2017 huurster van de begane grond en de kelder van het pand. De overeenkomst heeft een looptijd van 15 jaar. Wettelijk kader en bestemmingsplan 2.    De relevante bepalingen van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn), de Awb, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) zijn, voor zover deze bepalingen niet hieronder zijn weergegeven, opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 3.    Voor het perceel waarop het pand staat (hierna: het perceel), geldt het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam bij besluit van 4 juni 2013 (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op het perceel de bestemming "Centrum - 1" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Cultuurhistorie". Op de verbeelding is aan het perceel ook de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - orde 3" toegekend. Op grond van artikel 3.1 van de planregels is ter plaatse detailhandel in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van smartshops, minisupermarkten, souvenirwinkels, headshops, seedshops en growshops toegestaan. 4.    Bij besluit van 27 september 2017 heeft de raad een voorbereidingsbesluit genomen als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro voor het postcodegebied 1012 en een aantal andere in het stadsdeel Centrum gelegen straten (hierna: het voorbereidingsbesluit). Dit besluit is genomen in een besloten vergadering. Op 5 oktober 2017 is dit besluit bekend gemaakt in de Staatscourant, waarna het besluit op 6 oktober 2017 in werking is getreden.      Artikel 3, aanhef en onder a, van het voorbereidingsbesluit bevat een verbod als bedoeld in artikel 3.7, vierde lid, van de Wro om het gebruik van gronden en/of bouwwerken, in het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit geldt, te wijzigen naar vormen van detailhandel die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen. Het verbod in artikel 3, aanhef en onder a, van het voorbereidingsbesluit zal in het vervolg van de uitspraak worden aangeduid als het gebruikswijzigingsverbod.      De tekst van het voorbereidingsbesluit is integraal opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 5.    In de toelichting op het voorbereidingsbesluit, opgenomen in de voordracht voor de raadsvergadering van 27 september 2017, is ingegaan op de vraag wanneer sprake is van een vorm van detailhandel die is gericht op dagjesmensen en/of toeristen. Deze toelichting luidt als volgt:      "Deze detailhandelsvestigingen hebben hun (vaak eenzijdige) assortiment afgestemd op dagjesmensen en toeristen. Onder dagjesmensen en toeristen worden verstaan mensen die niet werken en/of wonen in Amsterdam, maar die als vrijetijdsbesteding gebruikmaken van de recreatieve en toeristische mogelijkheden van de stad, en al dan niet in de stad overnachten. De detailhandelsvestigingen zijn gevestigd in straten waar deze categorie bezoekers veelvuldig aanwezig is. Doorgaans wordt gebruik gemaakt van zeer opvallende, drukke communicatie-uitingen en reclamemiddelen om het assortiment onder de aandacht te brengen. De voertaal is zelden Nederlands. Bezoekers spenderen relatief weinig tijd in de vestigingen en er is dan ook sprake van weinig tot geen klantenbinding. Een voorbeeld van dergelijke detailhandelsvestigingen is de gespecialiseerde souvenirwinkel die kaas verkoopt. Deze gebruiksvorm is uitgesloten van de definitie van souvenirwinkel en valt in deze nieuwe categorie." Omschrijving van het geschil 6.    Op 2 oktober 2017 is ACC begonnen met de verbouwing van het pand om dit geschikt te maken voor de exploitatie van de door haar gewenste kaaswinkel.     Op 5 oktober 2017 heeft ACC - nadat zij op de hoogte was geraakt van de bekendmaking van het voorbereidingsbesluit in de Staatscourant - een (markt)kraam ter plaatse van het perceel geplaatst. Vanuit deze kraam is kaas verkocht tijdens de verbouwing van het pand. Na de afronding van de verbouwing heeft ACC het pand in gebruik genomen als winkel volgens de hiervoor omschreven winkelformule.     Op 6 oktober 2017 heeft het college aan ACC omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van het bestemmingsplan voor het plaatsen van verlichte gevelreclame aan de voorgevel van het pand ten behoeve van de winkelfunctie. 7.    Bij een controle die heeft plaatsgevonden op 1 november 2017 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat ACC kaas verkocht vanuit het pand. Het pand was daarbij volledig in bedrijf volgens de door ACC gehanteerde winkelformule.      Het college stelt dat het desbetreffende gebruik van het pand in strijd is met het gebruikswijzigingsverbod. Het college beschouwt de kaaswinkel van ACC als een vorm van detailhandel die zich blijkens zijn reclame-uiting, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering richt op dagjesmensen en/of toeristen. Deze vorm van detailhandel zal in het vervolg van de uitspraak, in navolging van de door partijen gehanteerde terminologie, worden aangeduid als een toeristenwinkel. Volgens het college is ACC het pand pas na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit als toeristenwinkel gaan gebruiken, zodat ACC heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.     Het college stelt zich op het standpunt dat deze overtreding niet kan worden gelegaliseerd en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan in dit geval van handhavend optreden dient te worden afgezien. Gelet hierop is een last onder bestuursdwang opgelegd.      De last strekt ertoe de exploitatie van de winkel in het pand te (laten) staken en gestaakt te houden. Indien niet aan de last wordt voldaan, zal bestuursdwang worden toegepast in de vorm van afsluiting van het gebouw. 8.    Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het pand als kaaswinkel volgens de door ACC gehanteerde winkelformule is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De vraag die partijen in hoger beroep onder meer verdeeld houdt, is of het desbetreffende gebruik in strijd is met het gebruikswijzigingsverbod. Volgens ACC is dit niet het geval. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat haar winkel een kaaswinkel is en geen toeristenwinkel. Bovendien is het pand voorafgaand aan de inwerkingtreding van het gebruikswijzigingsverbod in gebruik genomen als kaaswinkel, zodat het verbod in dit geval ook daarom niet geldt, zo stelt ACC.      Subsidiair heeft zij in beroep en in hoger beroep betoogd dat het gebruikswijzigingsverbod onverbindend is dan wel dat het college dit verbod in dit geval buiten toepassing had moeten laten. Ter onderbouwing van dat betoog heeft ACC verschillende gronden en argumenten naar voren gebracht. 9.    De rechtbank heeft het beroep van ACC ongegrond verklaard.

20.4.    Gelet op het vorenstaande is het gebruikswijzigingsverbod als zodanig niet in strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruikswijzigingsverbod een gerechtvaardigde en evenredige beperking is van het vrij verrichten van diensten. Het betoog faalt. Evenredigheid in dit concrete geval 21.    ACC betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college het gebruikswijzigingsverbod in dit concrete geval buiten toepassing had moeten laten. Volgens ACC heeft het verbod voor haar onevenredige nadelige gevolgen en wordt zij door het verbod veel harder getroffen dan andere ondernemers in het centrumgebied. Hiertoe voert zij onder meer aan dat de voorbereidingen voor de opening van haar nieuwe winkelvestiging ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit al vergevorderd waren en dat zij hiervoor hoge kosten heeft gemaakt. Volgens ACC is daarbij tevens van belang dat het college, door de wijze waarop het is omgegaan met de aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van verlichte gevelreclame, bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de beoogde kaaswinkel in het pand kon worden geëxploiteerd. 21.1.    Dit betoog ziet op de vraag of het college er in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat het gebruikswijzigingsverbod in de concrete situatie van ACC niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.      De evenredigheid van het gebruikswijzigingsverbod als zodanig is in de hiervoor opgenomen overwegingen beoordeeld in het licht van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Daarbij is geconcludeerd dat het verbod als zodanig een gerechtvaardigde en evenredige beperking is van het vrij verrichten van diensten. Deze algemene conclusie laat echter onverlet dat het verbod in een concrete situatie onevenredig kan zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Gelet hierop zal de Afdeling hieronder, aan de hand van het betoog van ACC, in het kader van de exceptieve toetsing bezien of het college het verbod in dit specifieke geval in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen aan de opgelegde last onder bestuursdwang. 21.2.    Over dit betoog van ACC heeft de rechtbank overwogen dat het college bij zijn besluitvorming ook het belang van ACC heeft betrokken, maar dat het college aan het algemeen belang een grotere waarde heeft kunnen hechten dan aan het specifieke belang van ACC. In de aangevallen uitspraak is daarom geoordeeld dat het college het voorbereidingsbesluit niet om deze reden buiten toepassing behoefde te laten jegens ACC. 21.3.    ACC betoogt terecht dat de rechtbank hierin niet kan worden gevolgd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft ACC met de in beroep overgelegde stukken aannemelijk gemaakt dat de nadelige gevolgen van het gebruikswijzigingsverbod voor haar onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.      Hiertoe is van belang dat ACC op 20 juli 2017 een huurcontract met een looptijd van 15 jaar heeft afgesloten voor het pand en dat zij in september 2017 materialen heeft aangekocht en elders al werkzaamheden heeft laten verrichten met het oog op de beoogde inrichting van haar winkelpand. Blijkens de in beroep overgelegde facturen is met de huursom en met de in september gemaakte kosten een aanzienlijk bedrag gemoeid.      Uit de stukken blijkt verder dat ACC op 2 oktober 2017 de beschikking heeft gekregen over de door haar gehuurde delen van het pand. Direct de volgende dag is zij begonnen met een verbouwing van het pand - dat door de vorige gebruiker ook voor detailhandel is gebruikt - om dit pand beter geschikt te maken voor een kaaswinkel volgens de door ACC gehanteerde winkelformule. Onweersproken is dat de verbouwing op zichzelf niet noodzakelijk was om het pand te gebruiken voor de verkoop van kaas aan toeristen, maar dat hiermee slechts een andere uitstraling van de inrichting van de winkel werd beoogd. Zonder deze verbouwing had ACC het pand dan ook direct, vóór 6 oktober 2017, in gebruik kunnen nemen als toeristenwinkel. Daarbij is van belang dat, zoals blijkt uit een in beroep overgelegde factuur, al op 4 oktober 2017 een partij van het bij ACC gebruikelijke assortiment aan kaassoorten in het pand is afgeleverd en dat ACC de winkelvestiging in het pand al vóór 6 oktober 2017 heeft ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel.     Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat ACC, zoals uit het voorgaande blijkt, met de daadwerkelijke verbouwing van het pand is begonnen voordat het gebruikswijzigingsverbod in werking trad en dat de verbouwing in dit geval voortvarend is afgerond. Zoals hiervoor, onder 7, is overwogen, is bij bij de controle op 1 november 2017 immers vastgesteld dat het pand volledig in bedrijf was volgens de door ACC gehanteerde winkelformule. 21.4.    Daarnaast is van belang dat de voorbereidingen voor de nieuwe winkelvestiging in dit geval hebben plaatsgevonden met het uitdrukkelijke medeweten van het college. Hiertoe overweegt de Afdeling dat ACC voor het aanbrengen van de voor haar winkelformule gebruikelijke gevelreclame op 22 augustus 2017 een omgevingsvergunning bij het college heeft gevraagd. Het college heeft op 5 september 2017 gevraagd om aanvullende gegevens, welke gegevens ACC op 11 september 2017 heeft aangeleverd. Vervolgens heeft het college op 20 september 2017 gevraagd om een aanpassing van het project. Hieraan heeft ACC op 25 september 2017 gehoor gegeven. Het college heeft de desbetreffende vergunning vervolgens verleend op 6 oktober 2017, de dag van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. Zoals het college in de bestuurlijke waarschuwing van 19 oktober 2017 heeft vermeld, is de inhoud van de reclame-uiting daarbij niet getoetst aan het voorbereidingsbesluit omdat de aanvraag dateerde van voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. 21.5.    Het college stelt weliswaar terecht dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van gevelreclame geen planologische toestemming inhoudt om het pand als toeristenwinkel te gebruiken, maar dit neemt niet weg dat het college ervan op de hoogte was of ervan op de hoogte kon zijn dat ACC doende was het pand als toeristenwinkel in gebruik te nemen. Dat het voor het college niet duidelijk was om welk soort winkel het zou gaan, acht de Afdeling niet aannemelijk, omdat de vaste winkelformule van ACC - blijkens de "Inventarisatie van de bevroren bedrijven" van 12 september 2017 - bij het college bekend was. 21.6.    Uit de voorgaande overwegingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat ACC door het gebruikswijzigingsverbod onevenredig wordt benadeeld ten opzichte van andere ondernemers in het gebied. Nu de enkele aanwezigheid van de winkel van ACC in relatie tot het totale aantal bestaande toeristenwinkels in het centrumgebied niet in de weg zal staan aan het op termijn kunnen bereiken van de noodzakelijke functiemenging en diversiteit in het aanbod van winkels en voorzieningen, heeft ACC naar het oordeel van de Afdeling terecht aangevoerd dat de nadelige gevolgen van het gebruikswijzigingsverbod in deze specifieke situatie onevenredig zijn in verhouding tot het algemene belang dat het college daarmee nastreeft. Dit betekent dat het college het gebruikswijzigingsverbod in dit specifieke geval buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. 22.    Niet in geschil is dat in dit geval - bij het buiten toepassing laten van het gebruikswijzigingsverbod - geen sprake is van een overtreding. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand als kaaswinkel volgens de door ACC gehanteerde winkelformule. 23.    Het betoog slaagt. Gelet hierop behoeven de overige gronden van het hoger beroep geen bespreking meer.

24.    Uit wat hiervoor, onder 10.3 en 23, is overwogen, volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. 25.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door ACC tegen het besluit van 2 november 2017 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, omdat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. 26.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 januari 2018 in zaak nr. 17/6561; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 2 november 2017, kenmerk BWT 35-17-3139; V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Amsterdam Cheese Company B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Amsterdam Cheese Company B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier. w.g. Van der Spoel voorzitter    w.g. Breunese-van Goor griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018 208. BIJLAGE Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) Artikel 4 - Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag [thans: artikel 57 van het VWEU] […] 7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; 8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […]. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 8:29 1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. 2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. 3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. 4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting. 5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer. Artikelw.g. Van der Spoel    w.g. Breunese-van Goor 8:39 1. De griffier zendt de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk aan partijen, voor zover de bestuursrechter niet op grond van de artikelen 8:29 of 8:32 anders heeft beslist […].    Artikel 8:42 1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in […]. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […]. Wet ruimtelijke ordening Artikel 3.7 1. De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. 2. Bij het voorbereidingsbesluit wordt bepaald voor welk gebied het geldt en met ingang van welke dag het in werking treedt. 3. Om te voorkomen dat een bij het voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, kan artikel 3.3 overeenkomstig worden toegepast. 4. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken. 5. Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. 6. Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt. 7. Een voorbereidingsbesluit wordt bekendgemaakt door terinzagelegging van dit besluit. Artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing. Van het voorbereidingsbesluit wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg. 8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van het voorbereidingsbesluit. Artikel 7.2 Het is verboden gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met: a. een voorbereidingsbesluit of een verklaring als bedoeld in artikel 4.1, vijfde lid, of 4.3, vierde lid, voor zover hierbij toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, maar geen toepassing is gegeven aan de tweede volzin van dat lid; b.

Daarbij heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat ACC heeft gehandeld in strijd met het gebruikswijzigingsverbod en dat het college dat verbod ten grondslag heeft kunnen leggen aan de opgelegde last onder bestuursdwang. Op de zaak betrekking hebbende stukken 10.    ACC betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Keuzenotitie een op de zaak betrekking hebbend stuk is en dat het college deze notitie, al dan niet met toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, aan de rechtbank had moeten overleggen. ACC stelt dat de Keuzenotitie van belang is geweest voor de besluitvorming en dat deze notitie een rol had kunnen spelen bij de beoordeling van haar beroepsgronden. Nu de rechtbank niet beschikte over deze notitie, acht ACC zich in haar belang geschaad, zodat de aangevallen uitspraak volgens haar moet worden vernietigd. Zij verzoekt de Afdeling de Keuzenotitie als een op de zaak betrekking hebbend stuk te betrekken bij de beoordeling van het hoger beroep. 10.1.    De Keuzenotitie is op 18 juli 2017 onder geheimhouding vastgesteld. Hangende de procedure in hoger beroep heeft het college deze notitie aan ACC toegezonden, waarbij het college verschillende passages onleesbaar heeft gemaakt.      Zoals in de aangevallen uitspraak is overwogen, is de Keuzenotitie een interne notitie waarin een aantal opties is besproken ten behoeve van het aanpakken van de monocultuur van detailhandel in de Amsterdamse binnenstad. Mede op basis van die notitie is de keuze gemaakt voor het nemen van een voorbereidingsbesluit. De Keuzenotitie ligt dan ook mede ten grondslag aan het voorbereidingsbesluit en aan het daarin opgenomen gebruikswijzigingsverbod.     Aan het handhavingsbesluit is een overtreding van het voorbereidingsbesluit ten grondslag gelegd. In beroep en in hoger beroep heeft ACC de verbindendheid van het voorbereidingsbesluit bestreden. Hierbij heeft zij onder meer - met een beroep op de Dienstenrichtlijn - aangevoerd dat er geen rechtvaardiging bestaat voor het voorbereidingsbesluit en voor het daarin opgenomen gebruikswijzigingsverbod. Nu die rechtvaardiging naar verwachting mede kan blijken uit de Keuzenotitie heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de Keuzenotitie in een te ver verwijderd verband van het handhavingsbesluit staat om die notitie als een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb aan te merken. 10.2.    Omdat de Keuzenotitie naar het oordeel van de Afdeling moet worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk, heeft zij deze notitie opgevraagd om deze aan het dossier toe te voegen. Zoals in het procesverloop is vermeld, heeft het college de Keuzenotitie overgelegd en is deze notitie - met toepassing van artikel 8:29 van de Awb, waarbij ACC toestemming heeft verleend als bedoeld in het vijfde lid van die bepaling - door de Afdeling betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep. 10.3.    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog. Overtreding van het gebruikswijzigingsverbod 11.    ACC betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat geen sprake was van een overtreding. In hoger beroep stelt zij in dit verband primair dat het gebruik van het pand niet in strijd is met het gebruikswijzigingsverbod.      ACC heeft - in het kader van haar betoog dat het gebruikswijzigingsverbod onverbindend is - aangevoerd dat onduidelijk is op welke vormen van detailhandel het verbod betrekking heeft. De factoren die het college van belang acht om vast te stellen of sprake is van een toeristenwinkel, gelden volgens ACC voor het merendeel van de winkels in de binnenstad van Amsterdam. Als deze factoren in onderlinge samenhang moeten worden bezien, is bovendien niet duidelijk op welke wijze de factoren tegen elkaar moeten worden afgewogen. Hierdoor bestaat er gevaar voor willekeur bij handhavend optreden, zo stelt ACC.      Als wordt uitgegaan van de criteria in de toelichting op het voorbereidingsbesluit, dan moet haar winkel volgens ACC worden aangemerkt als een kaasspeciaalzaak, die niet uitsluitend is gericht op dagjesmensen en/of toeristen. Het gebruikswijzigingsverbod is reeds hierom niet op haar winkel van toepassing, zo betoogt ACC. Hierbij heeft zij aangevoerd dat het assortiment niet eenzijdig is, omdat 30 verschillende soorten kaas uit De Beemster worden verkocht, in verschillende formaten. Weliswaar wordt gebruik gemaakt van reclameteksten als "all our cheeses are ready to fly", maar dit betreft geen opvallende, drukke reclame en bovendien is de winkel in rustige tinten en strak en lichtindustrieel ingericht. Bovendien is sprake van een grote klantbinding, zowel in de winkels als op de webshop. Dat de prijzen hoger liggen dan in de supermarkt, vloeit volgens ACC voort uit het feit dat de winkel in het centrum van Amsterdam ligt, waar de huurprijzen hoger zijn dan elders. ACC stelt dat de rechtbank hiermee ten onrechte geen rekening heeft gehouden.      Daarnaast voert ACC aan dat zij het pand voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit in gebruik heeft genomen als kaaswinkel. Ook om die reden is het gebruikswijzigingsverbod volgens ACC niet op haar winkel van toepassing. Ter ondersteuning van dit betoog stelt zij dat zij op 2 oktober 2017 is begonnen met de verbouwing van het pand en dat zij vanaf 5 oktober 2017 - conform de in het bestemmingsplan geboden mogelijkheid - al kaas heeft verkocht aan het voorbijlopende publiek. Op dit punt heeft zij gewezen op diverse bij de rechtbank ingebrachte stukken. Volgens ACC is daarbij niet van belang dat de intensiteit van de kaasverkoop nadien, na de afronding van de verbouwing van het pand, is toegenomen. 11.1.    Voor het antwoord op de vraag of het gebruikswijzigingsverbod is overtreden, is in de eerste plaats van belang of de kaaswinkel van ACC moet worden aangemerkt als een toeristenwinkel. Daarnaast is van belang of het pand voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit als zodanig in gebruik is genomen. 11.2.    Uit de tekst van het gebruikswijzigingsverbod blijkt dat de vraag of sprake is van een toeristenwinkel moet worden beantwoord aan de hand van de reclame-uiting, de presentatie, het assortiment en/of de bedrijfsvoering. Zoals hiervoor, onder 5, is vermeld, zijn deze criteria uit artikel 3, aanhef en onder a, van het voorbereidingsbesluit in de toelichting op het voorbereidingsbesluit nader verklaard.      De desbetreffende criteria worden toegepast bij de beoordeling van het karakter van de kaaswinkel van ACC. Gelet hierop wordt op deze plaats eerst ingegaan op het betoog van ACC dat de criteria om vast te stellen wanneer sprake is van een toeristenwinkel onduidelijk zijn en dat deze criteria daarom in strijd zijn met de rechtszekerheid en met het verbod op willekeur. 11.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de criteria om vast te stellen wanneer sprake is van een toeristenwinkel, bezien in samenhang met de toelichting daarop, niet onduidelijk of rechtsonzeker zijn. Aan de hand daarvan kan in concrete gevallen op een objectieve wijze worden bepaald of een detailhandelsvestiging onder het gebruikswijzigingsverbod valt. Gelet hierop heeft de rechtbank ACC terecht niet gevolgd in haar betoog dat deze criteria zullen leiden tot willekeur bij handhavend optreden door het college. 11.4.    Bij de beoordeling van het karakter van de in het pand aanwezige kaaswinkel heeft de rechtbank - aan de hand van de hierboven aangeduide criteria - terecht van belang geacht dat het bij de door ACC gehanteerde winkelformule gaat om een eenzijdig aanbod van Hollandse kaassoorten. Gezien de wijze waarop deze kazen zijn verpakt, kunnen deze - zoals ook wordt benadrukt in de door ACC gehanteerde reclame-uitingen als "all our cheeses are ready to fly" - na aankoop ongekoeld worden vervoerd en bewaard. De kazen zijn voorverpakt in vaste eenheden waarbij forse prijzen worden gehanteerd, zo heeft de rechtbank vastgesteld.

Uit de door de toezichthouders gemaakte foto's blijkt verder dat in de winkel en op de verpakkingen van enkele kazen toeristische uitingen aanwezig zijn als koeien, tulpen en afbeeldingen van Van Gogh. Bovendien ligt het pand aan een brede en drukke weg waar veel voetgangers passeren. Een groot deel van die voetgangers bestaat uit dagjesmensen en uit toeristen die veelal uit het buitenland afkomstig zijn. De Engelse voertaal in de winkel van ACC is daarop afgestemd. Vanwege de locatie van de winkel aan het Damrak beschouwt ACC deze vestiging zelf ook als haar 'flagshipstore' in relatie tot de vier andere vestigingen die zij heeft in het centrumgebied.     Gezien het voorgaande heeft de rechtbank het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat de in het pand aanwezige kaaswinkel, die wordt geëxploiteerd volgens de door ACC gehanteerde winkelformule, moet worden aangemerkt als een toeristenwinkel. Dit betekent dat in dit geval een antwoord moet worden gegeven op de vraag op welk moment ACC het pand voor deze vorm van detailhandel in gebruik heeft genomen. 11.5.    De rechtbank heeft op grond van diverse foto's in het dossier, in combinatie met verklaringen van ACC ter zitting en de processen-verbaal van toezichthouders van het college, geoordeeld dat ACC het gebruik van het pand niet voor 6 oktober 2017 heeft gewijzigd in een vorm van detailhandel als hierboven omschreven. 11.6.    De Afdeling onderschrijft dit oordeel van de rechtbank en overweegt daartoe het volgende. Zoals ook volgt uit de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3469, is in een geval als hier aan de orde beslissend of de ingebruikname feitelijk heeft plaatsgevonden. Voorbereidende handelingen die plaatsvinden met het oog op een voorgenomen vorm van gebruik, zoals de verbouwing van een pand om dit geschikt te maken voor detailhandel, kunnen niet worden aangemerkt als een dergelijke ingebruikname. Van een wijziging van het gebruik is als zodanig ook nog geen sprake op het moment dat de voorbereidende handelingen zijn afgerond. Doorslaggevend is of de desbetreffende activiteit feitelijk heeft plaatsgevonden.     Het hiervoor weergegeven uitgangspunt is in overeenstemming met de lijn die wordt aangehouden bij de beantwoording van de vraag of een bepaalde vorm van gebruik wordt beschermd door het overgangsrecht van een nieuw bestemmingsplan. Zoals blijkt uit de uitspraken van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3351, en 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2019, is ook in die situatie doorslaggevend of het gebruik daadwerkelijk is aangevangen en zijn voorbereidende handelingen daarvoor niet voldoende.      Aan de omstandigheid dat het bevoegd gezag in bepaalde situaties al handhavend kan optreden tijdens een verbouwing - voordat een bepaalde vorm van verboden gebruik daadwerkelijk is aangevangen - kan in dit verband niet de betekenis worden gehecht die ACC daaraan gehecht wil zien. Daartoe is van belang dat in handhavingszaken een ander toetsingskader geldt en dat op grond van artikel 5:7 van de Awb bovendien de mogelijkheid bestaat om een preventieve last onder dwangsom op te leggen zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. 11.7.    ACC betoogt tevergeefs dat zij het pand voor 6 oktober 2017 feitelijk in gebruik heeft genomen als kaaswinkel volgens haar vaste winkelformule. Zoals blijkt uit de in het dossier aanwezige foto's en zoals tussen partijen niet in geschil is, werd de winkelruimte op de begane grond op de genoemde datum nog verbouwd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het pand op dat moment nog niet feitelijk in gebruik was genomen als kaaswinkel. Aan de omstandigheid dat ACC op 5 oktober 2017 een marktkraam heeft neergezet van waaruit zij - tussen de verbouwingswerkzaamheden door - enkele stukken kaas heeft verkocht aan voorbijgangers, heeft de rechtbank daarbij terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend. Hiermee was immers geen sprake van een kaaswinkel volgens de winkelformule van ACC die is gericht op dagjesmensen en/of toeristen. Gelet hierop hoeft geen antwoord te worden gegeven op de vraag of de kraam in de winkelruimte zelf was geplaatst dan wel of de kraam aanwezig was op de stoep voor het pand. 11.8.    De rechtbank heeft, gelet op wat hiervoor is overwogen, terecht geoordeeld dat het gebruikswijzigingsverbod is overtreden. Het betoog faalt. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn 12.    ACC betoogt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat het voorbereidingsbesluit, wat betreft het daarin opgenomen gebruikswijzigingsverbod, onverbindend is of door het college buiten toepassing moest worden gelaten. Ter onderbouwing van dit betoog voert ACC onder meer aan dat het gebruikswijzigingsverbod in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Op grond van die bepaling mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. Volgens ACC heeft de rechtbank miskend dat in dit geval niet aan die voorwaarden is voldaan. Daarbij beroept zij zich onder meer op het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44 (hierna: het arrest Visser). 13.    Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, kan geen beroep worden ingesteld tegen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro, omdat dit een van beroep uitgezonderd besluit betreft als bedoeld in artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb (de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak).      Dit betekent echter niet dat het in het voorbereidingsbesluit opgenomen gebruikswijzigingsverbod in het geheel niet kan worden getoetst. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3388, staat artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb, niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. 14.    De exceptieve toetsing houdt onder meer in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling.       De Dienstenrichtlijn is een hogere regeling zoals hiervoor bedoeld. Artikel 15 van die richtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie onder punt 130 van het arrest Visser heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om ze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in hoger beroep is aangevoerd. 15.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; […] 3.

De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. […]" 16.    Zoals het Hof van Justitie bij het arrest Visser voor recht heeft verklaard, is de activiteit "detailhandel in goederen" aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en zijn de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. 17.    Het gebruikswijzigingsverbod moet worden aangemerkt als een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn die is gericht tot dienstverrichters. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De discussie spitst zich in dit geval toe op de vraag of bij het stellen van het gebruikswijzigingsverbod is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Discriminatieverbod 18.    ACC betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het gebruikswijzigingsverbod in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Daartoe voert zij aan dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen winkels met Engelstalig personeel en winkels met Nederlandstalig personeel. Ook wordt een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen winkels die zich richten op dagjesmensen en toeristen en winkels die zich richten op Amsterdammers, zo betoogt zij. 18.1.    In overweging 65 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is het volgende vermeld over de voorwaarde van non-discriminatie:      "De vrijheid van vestiging veronderstelt met name het beginsel van gelijke behandeling, dat niet alleen het discrimineren op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook elke indirecte discriminatie op grond van andere criteria die in de praktijk tot hetzelfde resultaat kunnen leiden. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in een lidstaat, als hoofd- of als nevenactiviteit, mag derhalve niet afhankelijk worden gesteld van criteria als de plaats van vestiging, de feitelijke of juridische verblijfplaats of de plaats waar de dienstenactiviteit voornamelijk wordt uitgeoefend. Deze criteria omvatten echter geen eisen op grond waarvan de dienstverrichter, dan wel een van zijn werknemers of een vertegenwoordiger, aanwezig moet zijn bij de uitoefening van de activiteit wanneer dit door een dwingende reden van openbaar belang wordt gerechtvaardigd. Voorts mag een lidstaat geen beperkingen opleggen aan de handelings- en procesbevoegdheid van vennootschappen die zijn opgericht in overeenstemming met de wetgeving van een andere lidstaat, waar zij hun hoofdvestiging hebben. Ook mag een lidstaat dienstverrichters met een bijzondere nationale of lokale sociaaleconomische band geen voordeel kunnen toekennen, noch dienstverrichters uit hoofde van hun vestigingsplaats beperkingen kunnen opleggen wat betreft hun vrijheid om rechten en goederen te verwerven, te gebruiken of te vervreemden, of om gebruik te maken van de verschillende vormen van krediet of huisvesting, voorzover deze keuzemogelijkheden de toegang tot of de daadwerkelijke uitoefening van zijn activiteit dienen." 18.2.    De Afdeling stelt vast dat in het gebruikswijzigingsverbod geen uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt naar de nationaliteit, de vestigingsplaats of de verblijfplaats van dienstverrichters. Evenmin zijn daarbij uitdrukkelijke eisen gesteld over de plaats waar de dienstenactiviteit voornamelijk wordt uitgeoefend of over de handelings- en procesbevoegdheid van buitenlandse vennootschappen. Het gebruikswijzigingsverbod geldt bovendien op dezelfde manier voor alle dienstverrichters die een detailhandelsvestiging, gericht op dagjesmensen en/of toeristen, willen starten in het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit geldt. Hierbij worden dienstverrichters uit andere lidstaten niet direct of indirect in een andere positie gebracht dan dienstverrichters uit Nederland (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 23 februari 2016, Commissie tegen Hongarije, ECLI:EU:C:2016:108, punt 85 tot en met 88). Gelet hierop heeft dit verbod geen discriminerende werking jegens bepaalde dienstverrichters op grond van hun nationaliteit. 18.3.    Dat in de toelichting op het voorbereidingsbesluit - voor de beantwoording van de vraag wanneer sprake is van een toeristenwinkel - is vermeld dat de voertaal in een dergelijke winkel zelden Nederlands is, maakt niet dat daarmee een indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit. Voorop dient te worden gesteld dat het hanteren van de voertaal als een indicatie voor de aanwezigheid van een toeristenwinkel geen op zichzelf staande eis is in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Uit de passage in de toelichting volgt immers niet dat de dienstverrichter of zijn personeel de Nederlandse nationaliteit moeten hebben en/of dat de voertaal in de winkel Nederlands moet zijn. Deze passage geeft slechts aan in welke gevallen - in combinatie met andere omstandigheden - sprake zal kunnen zijn van een toeristenwinkel, waarbij het - vaak eenzijdige - assortiment de meest belangrijke factor is. Daarnaast leidt het hanteren van de voertaal als een indicatie voor de aanwezigheid van een toeristenwinkel er evenmin toe dat het gebruikswijzigingsverbod dienstverrichters indirect discrimineert naar nationaliteit. Wanneer in een winkel Engels als voertaal wordt gebruikt, impliceert dat immers niet dat die dienstverrichter in dat geval ook vaak een andere dan de Nederlandse nationaliteit bezit. Met het hanteren van de voertaal als indicatie raakt het gebruikswijzigingsverbod dus niet bij uitstek niet-Nederlandse dienstverrichters (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 23 februari 2016, Commissie tegen Hongarije, ECLI:EU:C:2016:108, punten 87 en 88). In zoverre is dan ook geen sprake van een voorwaarde die in strijd is met het discriminatieverbod. 18.4.    ACC kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat het gebruikswijzigingsverbod naar zijn aard of uitwerking in strijd is met het discriminatieverbod. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat geen sprake is van een verbod om dagjesmensen en/of toeristen in een detailhandelsvestiging te bedienen. Evenmin is sprake van een op zichzelf staande eis in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn om uitsluitend goederen te verkopen aan Amsterdammers. Het gebruikswijzigingsverbod heeft slechts tot gevolg dat het vestigen van nieuwe winkels met een beperkt assortiment wordt tegengegaan. Hierdoor kan een winkelaanbod ontstaan dat zowel voor de inwoners van Amsterdam als voor dagjesmensen en/of toeristen aantrekkelijk is. Het criterium of een winkel zich richt op overwegend toeristen dan wel Amsterdammers om te bepalen of sprake is van een toeristische winkel leidt er bovendien niet toe dat het gebruikswijzigingsverbod dienstverrichters indirect discrimineert naar nationaliteit. Immers kan niet worden gesteld dat een winkel gericht op toeristisch publiek of dagjesmensen ook vrijwel altijd een niet-Nederlandse statutaire zetel of ondernemer heeft en daarmee uitsluitend of bij uitstek dienstverrichters met een niet-Nederlandse nationaliteit raakt. 18.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in dit geval geen sprake van een eis die een direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Dit betoog faalt. Noodzakelijkheid: dwingende redenen van algemeen belang 19.    ACC betoogt verder dat het gebruikswijzigingsverbod niet noodzakelijk is als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, omdat dit verbod niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. ACC voert aan dat het verbod zou zijn gesteld om het woon- en leefklimaat in de stad te verbeteren, maar volgens ACC is niet onderzocht welke vormen van detailhandel een nadelige invloed hebben op dit woon- en leefklimaat. Evenmin is duidelijk waaruit de nadelige invloed dan precies zou bestaan. ACC betwijfelt daarom of het beperken van bepaalde soorten winkels zal kunnen leiden tot een verbetering van de leefbaarheid van de stad. 19.1.    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu. 19.2.    Het college heeft toegelicht dat in het verleden is geïnvesteerd in het toeristenvriendelijk maken van de stad, maar dat de constante toename van toeristen negatief heeft uitgepakt voor de leefbaarheid van de stad, zowel voor bewoners als voor toeristen, en dat de balans is zoekgeraakt. Een van de factoren die een negatieve invloed heeft op de leefbaarheid van de binnenstad is dat steeds meer winkels in de binnenstad zich eenzijdig richten op dagjesmensen en toeristen, waardoor een monocultuur in het aanbod van winkels en voorzieningen is ontstaan en de toeristische functies dominant dreigen te worden ten opzichte van andere functies. Het gevolg daarvan is een verschraling van het winkelaanbod en een afname van de leefbaarheid voor bewoners, zo stelt het college.       In het startdocument Stad in Balans van 26 mei 2015 is een strategie vastgesteld om de groei van de stad in goede banen te leiden. Daarin is onder meer de monocultuur in winkels en horeca benoemd en is aangegeven dat het straatbeeld in het centrum steeds meer winkels kent die zijn gericht op toeristen, waardoor het aanbod voor bewoners verschraalt. Volgens dit startdocument is het nodig om de monocultuur te bestrijden door sturing op een gedifferentieerd aanbod.      In het rapport "Sturen op een divers winkelgebied" van 28 februari 2017 is hierover vermeld (p. 15) dat de sterke opkomst van vooral op toeristen gerichte detailhandel door een steeds groter wordende groep bewoners en ondernemers wordt benoemd als een bedreiging voor de aantrekkelijkheid van de binnenstad.      Volgens de Keuzenotitie van 18 juli 2017 (p. 5) leidt de gestegen populariteit van sommige toeristische gebieden er toe dat winkels en voorzieningen voor mensen die in Amsterdam wonen en werken onder druk komen te staan. Uit sommige winkelgebieden verdwijnen ze. In enkele drukke winkelstraten neemt de typerende diversiteit in het winkel- en voorzieningenaanbod af en ontstaat een eenzijdiger aanbod van op snelle consumptie gerichte winkels en voorzieningen, aldus de Keuzenotitie.      Volgens het college leidt dit met name bij bewoners en de meer traditionele ondernemers tot een gevoel dat de stad 'niet meer van de Amsterdammers is' en ervaren zij een vervreemding als gevolg van de dominantie van de toerist en de daarop gerichte winkels. Daarbij is niet alleen sprake van steeds meer aanbod dat zich specifiek op toeristen richt. Het aanbod is ook nog eens 'meer van hetzelfde', omdat een succesformule steeds wordt gekopieerd zonder inventiviteit en toegevoegde waarde. Deze ontwikkeling kan bewoners afstoten. Op de lange termijn kan het ook de aantrekkelijkheid van de binnenstad aantasten als vestgingsplaats voor bedrijven. Het college acht het daarom noodzakelijk dat de verdere ontwikkeling van de monocultuur wordt tegengegaan.      In de toelichting op het voorbereidingsbesluit is daarover vermeld dat functiemenging en een diversiteit in het aanbod van winkels en voorzieningen de stad aantrekkelijk maken, maar dat in toenemende mate een afname van deze diversiteit wordt waargenomen. Wanneer sturing uitblijft, komt in delen van het centrum het voorzieningenniveau voor bewoners en werkenden in de stad, alsmede de leefbaarheid in het geding. Daarom moet volgens de toelichting worden gestuurd op een bevordering van de diversiteit.      Verder is in de toelichting vermeld dat eerder beperkingen zijn gesteld aan het vestigen van nieuwe minisupermarkten, souvenirwinkels, head-, seed-, grow- en smartshops, automatenhallen, geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons, maar dat het bevriezen van deze gebruiksvormen nog niet heeft geleid tot een voldoende afname van de monocultuur aan winkels en voorzieningen, met name in de toeristisch-consumptieve sector. De diversiteit aan aanbod blijft verschralen. Al met al zorgt deze toeristisch-consumptieve sector ervoor dat de mensen die wonen en/of werken in Amsterdam vervreemd raken van dit deel van de stad. Om dit tegen te gaan, moet meer diversiteit in het winkel- en voorzieningenaanbod worden bewerkstelligd om daarmee de leefbaarheid van de stad te vergroten, aldus de toelichting. Daarbij is vermeld dat het bevriezen van - onder meer - toeristenwinkels, moet leiden tot het ontstaan van meer ruimte voor andersoortige winkels en voorzieningen. 19.3.    Met het oog op de vaststelling van het voorbereidingsbesluit heeft het college een inventarisatie laten uitvoeren van de in het centrumgebied aanwezige winkels en andere voorzieningen die zich richten op dagjesmensen en/of toeristen (hierna: de inventarisatie). Het resultaat daarvan is beschreven in het "Overzicht adresseninventarisatie derde kwartaal 2017" van 12 september 2017. Zoals het college heeft toegelicht, is de inventarisatie onder meer bedoeld om de aanwezigheid van een monocultuur aan winkels en voorzieningen in het centrumgebied inzichtelijk te maken. Het resultaat van de inventarisatie vormt volgens het college een bevestiging van de noodzaak tot ingrijpen ter voorkomen van een verdere ontwikkeling van een monocultuur in de Amsterdamse binnenstad. Met de inventarisatie is bovendien beoogd om een gemene deler te ontdekken van de bestaande detailhandelsvestigingen die volgens het college een monocultuur tot gevolg hebben. Aan de hand daarvan zijn onder meer de criteria bepaald om vast te stellen of sprake is van een toeristenwinkel. Daarnaast is met de inventarisatie vastgesteld welke winkels bij de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit al aanwezig waren en dus niet worden geraakt door het gebruikswijzigingsverbod, zo heeft het college toegelicht. 19.4.    Uit het hiervoor genoemde "Overzicht adresseninventarisatie derde kwartaal 2017" blijkt dat ten tijde van de inventarisatie bijna 30 toeristenwinkels in het centrumgebied aanwezig waren, waarbij het in 20 van die toeristenwinkels ging om de verkoop van kaas. Onder die 20 kaaswinkels zijn ook vier andere vestigingen van ACC begrepen. Daarnaast waren in het centrumgebied meer dan 50 vestigingen voor consumentverzorgende dienstverlening aanwezig, zoals ticketshops, bagagedepots of vestigingen voor de verhuur van fietsen. Ook waren in het centrumgebied bijna 20 bijzondere voorzieningen aanwezig die zich richten op de wens van bezoekers tot (smaak)beleving, sensatie en/of (groeps)entertainment. Ten slotte waren in het centrumgebied bijna 80 detailhandelsvestigingen aanwezig waar verkoop plaatsvond van etenswaren en/of drankjes die in hoofdzaak worden meegegeven om direct te worden geconsumeerd. 19.5.    In wat ACC heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de inventarisatie in algemene zin onzorgvuldig is of dat die inventarisatie zodanig verouderd was dat deze niet aan de vaststelling van het gebruikswijzigingsverbod ten grondslag had mogen worden gelegd.

Daarbij is van belang dat een algemene inventarisatie, zoals hier is uitgevoerd, onverlet laat dat in concrete situaties - in het kader van een handhavingsprocedure of in het kader van een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning voor afwijken als bedoeld in artikel 4 van het voorbereidingsbesluit - nader kan worden beoordeeld of het gebruikswijzigingsverbod al dan niet van toepassing is. Dat een bepaalde winkelvestiging niet is opgenomen in de adresseninventarisatie is daarvoor, zoals blijkt uit de overwegingen 11.5 tot en met 11.8 van deze uitspraak, niet doorslaggevend. 19.6.    Gelet op de onderzoeken die aan het voorbereidingsbesluit ten grondslag zijn gelegd en gezien het resultaat van de inventarisatie, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een monocultuur aan winkels en voorzieningen en dat ook kaaswinkels zoals die van ACC daaraan bijdragen.      De Afdeling onderschrijft in dit verband niet het betoog van ACC dat het college geen inzicht had in de mate waarin op toeristen gerichte kaaswinkels bijdragen aan de monocultuur. Dit betoog van ACC steunt op een passage op p. 132 van het rapport "Sturen op een divers winkelgebied". Aan de desbetreffende passage komt echter niet de betekenis toe die ACC daaraan toegekend wil zien, nu die passage is achterhaald door de later uitgevoerde inventarisatie en door het daarin genoemde aantal toeristenwinkels dat zich richt op de verkoop van kaas in het centrumgebied. 19.7.    Het aangevoerde geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college het bewerkstelligen van een grotere diversiteit in het aanbod niet noodzakelijk heeft kunnen achten met het oog op de belangen van de mensen die wonen en/of werken in Amsterdam. De rechtbank heeft het college dan ook terecht gevolgd in zijn standpunt dat het nastreven van deze doelstelling strekt tot de bescherming van het stedelijk milieu, zodat het gebruikswijzigingsverbod als zodanig gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. 19.8.    Gezien het vorenstaande is in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat het gebruikswijzigingsverbod voldoet aan de voorwaarde van noodzakelijkheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog faalt. Evenredigheid 20.    ACC betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het gebruikswijzigingsverbod in strijd is met het vereiste van evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.      ACC voert hiertoe in de eerste plaats aan dat het gebruikswijzigingsverbod niet geschikt is om de leefbaarheid van de stad te vergroten. Zij stelt dat de toeristenstroom niet kan worden beïnvloed door het reguleren van het winkelaanbod. Volgens ACC moet worden gestuurd op de vraag. Dat betekent dat een beperking van dagjesmensen en toeristen moet plaatsvinden of dat deze op een betere manier moeten worden verspreid over de stad. Pas daarna zal ook het winkelaanbod in het centrumgebied kunnen veranderen. ACC acht het gebruikswijzigingsverbod bovendien niet geschikt voor het vergroten van de leefbaarheid omdat dit volgens haar zal leiden tot leegstand in het centrumgebied.      In de tweede plaats stelt ACC dat het gebruikswijzigingsverbod verder gaat dan nodig.      In de derde plaats betoogt ACC dat er minder beperkende maatregelen mogelijk zijn. Zij voert in dit verband aan dat het verbod zeer ingrijpend is voor individuele ondernemers. Daarom had de raad bij de vaststelling van het voorbereidingsbesluit in elk geval een overvaltactiek achterwege moeten laten. Ook had de raad volgens ACC in het voorbereidingsbesluit een specifieke regeling moeten treffen voor ondernemers die te goeder trouw investeringen hebben gedaan met het oog op de vestiging van een nieuwe toeristenwinkel in het centrumgebied, om het nadelige effect van het gebruikswijzigingsverbod voor hen te verzachten. Geschiktheid 20.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college redelijkerwijs kon concluderen dat het gebruikswijzigingsverbod geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. 20.1.1.    Hierbij stelt de Afdeling voorop dat aan het verbod niet de doelstelling ten grondslag ligt om de toeristenstroom in het centrumgebied te beperken. Het college heeft toegelicht dat het verbod volgt op een reeks maatregelen die is genomen om de toename van het toerisme in Amsterdam in goede banen te leiden. Zoals echter blijkt uit wat hiervoor is overwogen over de noodzakelijkheid, is het nu gestelde verbod uitsluitend bedoeld om een grotere diversiteit in het aanbod van winkels en voorzieningen te bewerkstelligen, om daarmee de leefbaarheid van de stad te vergroten. 20.1.2.    Het college heeft zich op basis van verschillende onderzoeken en notities op het standpunt gesteld dat het gebruikswijzigingsverbod geschikt is voor het bereiken van deze doelstelling. Zo is in het eerdergenoemde rapport "Sturen op een divers winkelgebied" van 28 februari 2017 een inventarisatie gemaakt van mogelijkheden om een afname van de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod in postcodegebied 1012 te beperken en te voorkomen. Volgens dit rapport (p. 17) verdwijnen speciaalzaken mede door een veranderd koopgedrag van de consument en zien ondernemers het stijgend aantal toeristen als belangrijke bron van inkomsten. Zij passen hun aanbod aan zodat dit past bij de vraag: souvenirs, snelle happen, goedkoop en simpel te produceren of te bereiden. Hiermee wordt veel geld verdiend, aldus het rapport. Volgens het rapport (p. 29) kan door het toestaan van bepaalde vormen van detailhandel en het uitsluiten van andere vormen, gestuurd worden op het tegengaan van monofunctionaliteit met de nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat die dat met zich meebrengt. Hiermee wordt voorkomen dat ongewenst gebruik van de ruimte zich uitbreidt. Daarbij is blijkens het rapport (p. 43) ook toezicht en handhaving van belang. 20.1.3.    In de desbetreffende onderzoeken en notities is ervan uitgegaan dat het verbieden van winkels met een eenzijdig assortiment er toe zal leiden dat vrijgekomen winkelruimte in de toekomst zal worden opgevuld met andere vormen van detailhandel. Op basis van de eerdere ervaringen in de Amsterdamse binnenstad, waarbij - nadat beperkingen zijn gesteld aan de vestiging van nieuwe minisupermarkten, souvenirwinkels, head-, seed-, grow- en smartshops, automatenhallen, geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons - is gebleken dat de binnenstad veel ondernemers aantrekt, heeft het college deze verwachting gerechtvaardigd kunnen achten. Gelet hierop en nu het voorbereidingsbesluit niet alleen een verbod bevat op het vestigen van nieuwe toeristenwinkels, maar dit in algemene zin betrekking heeft op vormen van detailhandel of voorzieningen die bijdragen aan de monocultuur, heeft het college er naar het oordeel van de Afdeling vanuit kunnen gaan dat het gebruikswijzigingsverbod er aan kan bijdragen dat er op termijn meer winkelruimte beschikbaar zal komen voor bewoners en gebruikers van het werkingsgebied. Daarbij wijst de Afdeling er op dat een maatregel volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie al slaagt voor de evenredigheidstoets indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling hoeft te kunnen verwezenlijken (arrest van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433, punt 49). 20.1.4.    Dat na de inwerkingtreding van het gebruikswijzigingsverbod gedurende een bepaalde overgangsperiode wellicht sprake zal kunnen zijn van leegstand, omdat vrijkomende panden niet meer in gebruik kunnen worden genomen als toeristenwinkel, dan wel voor andere vormen van detailhandel of voorzieningen die bijdragen aan de monocultuur, maakt niet dat het college het middel als zodanig niet geschikt heeft kunnen achten.

Het college heeft zich hierbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de panden in het centrumgebied in het algemeen een grote commerciële waarde vertegenwoordigen en dat, nu detailhandel in algemene zin niet is verboden, niet hoeft te worden gevreesd voor blijvende leegstand. Niet verder dan nodig 20.2.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat het gebruikswijzigingsverbod niet verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. 20.2.1.    Hiertoe is onder meer van belang dat het gebruikswijzigingsverbod slechts geldt voor het postcodegebied 1012 en voor een aantal daaromheen gelegen aanloopstraten naar het centrumgebied. In de Keuzenotitie is daarover gesteld (p. 6) dat de afname van de diversiteit van het winkel- en horeca-aanbod zich in overwegende mate voordoet in het absolute hart van de stad. Het gaat dan om het centrale winkellint, het Wallengebied, de grote uitgaansgebieden rondom het Leidse- en Rembrandtplein en om locaties nabij publiekstrekkers als het Anne Frankhuis. Strikt genomen betreft het een beperkt areaal binnen het geheel van Amsterdam. Maar het gaat wel om het unieke en gevoelde hart van Amsterdam, het gebied waaraan Amsterdam het gros van haar identiteit ontleent, aldus de Keuzenotitie.     Het college heeft ervan uit kunnen gaan dat de ontwikkeling van een monocultuur aan winkels en voorzieningen in het hiervoor omschreven gebied het meest pregnant aanwezig is en dat ingrijpen in de omliggende gebieden eveneens noodzakelijk is om een ongewenst waterbedeffect te voorkomen. Anders dan ACC betoogt, is op dit punt geen sprake van een willekeurige begrenzing. De rechtbank heeft de keuze voor dit werkingsgebied dan ook niet onredelijk hoeven achten. 20.2.2.    Verder is van belang dat het gebruikswijzigingsverbod niet ziet op detailhandel in het algemeen, maar dat dit slechts betrekking heeft op toeristenwinkels. Daarnaast heeft het verbod alleen een bevriezing van het bestaande aanbod van toeristenwinkels tot gevolg. Dit betekent dat het vestigen van nieuwe toeristenwinkels niet meer is toegestaan, maar dat de exploitatie van bestaande toeristenwinkels - die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit als zodanig in gebruik zijn genomen - ongewijzigd mag worden voortgezet. 20.2.3.    Ook is in dit verband van belang dat de vestiging van nieuwe toeristenwinkels niet geheel is uitgesloten, maar dat artikel 4 van het voorbereidingsbesluit het college de mogelijkheid geeft om bij omgevingsvergunning van het gebruikswijzigingsverbod af te wijken (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 4 juni 2009, Mickelsson en Roos, ECLI:EU:C:2009:336, punten 37 tot en met 39, en het arrest van 7 augustus 2018, Yön, ECLI:EU:C:2018:632, punten 81 tot en met 84). De desbetreffende vergunning kan slechts worden geweigerd indien het afwijken van het gebruikswijzigingsverbod naar het oordeel van het college leidt tot een onevenwichtig aanbod. Daarbij is aangegeven op welke wijze het college dit aanbod dient te beoordelen. De Afdeling volgt niet het betoog van ACC dat artikel 4 van het voorbereidingsbesluit in strijd is met de rechtszekerheid wegens het feit dat het college hierbij beoordelingsruimte heeft. Zoals in de toelichting op het voorbereidingsbesluit is vermeld, kan de vergunning alleen worden verleend wanneer de diversiteit in het aanbod van winkels en voorzieningen niet in het geding is en moet bij de afweging worden bezien welk omliggend gebied relevant is om het effect op de diversiteit te kunnen beoordelen. De afweging die het college hierover maakt in een concrete situatie, zal moeten blijken uit het besluit omtrent de verlening van de omgevingsvergunning. Dat bij voorbaat vaststaat dat de vergunning daarbij nooit zal worden verleend, heeft ACC niet aannemelijk gemaakt. Bovendien staan tegen een besluit omtrent het verlenen van een dergelijke vergunning rechtsmiddelen open, zodat de afweging ter zake aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Geen minder beperkende maatregelen 20.3.    De rechtbank heeft ten slotte terecht geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nagestreefde doel niet kan worden bereikt met de door ACC voorgestelde alternatieven, waarbij een overvaltactiek achterwege zou zijn gelaten of een overgangsregeling zou zijn opgenomen voor getroffen ondernemers. 20.3.1.    ACC stelt terecht dat het gebruikswijzigingsverbod, door de onmiddellijke inwerkingtreding daarvan en door het ontbreken van een overgangsregeling, een ingrijpend instrument is. Dit instrument bewerkstelligt voor de ondernemers in het centrumgebied een vergaande beperking van de mogelijkheid om diensten te verrichten in de zin van de Dienstenrichtlijn. Verder kan de toepassing van dit instrument in het algemeen leiden tot nadelige gevolgen voor ondernemers die al investeringen hebben gedaan of andere voorbereidingen hebben getroffen met het oog op een voorgenomen gebruikswijziging. Die nadelige gevolgen zullen in dit geval naar verwachting nog groter zijn dan in andere gevallen waarin dit instrument wordt toegepast, omdat het gebruikswijzigingsverbod in dit geval onder geheimhouding is voorbereid en in een besloten vergadering is vastgesteld. 20.3.2.    Gelet op de gerechtvaardigde keuze van de raad om de exploitatie van bestaande toeristenwinkels niet te beperken, maar om alleen nieuwe toeristenwinkels te verbieden, en vanuit de doelstelling om op een zo kort mogelijke termijn de noodzakelijke functiemenging en diversiteit in het aanbod van winkels en voorzieningen te laten ontstaan, mocht de raad er in dit geval echter voor kiezen om, vooruitlopend op de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan, een stop te zetten op een verdere groei van de monocultuur. De raad heeft het daarom gerechtvaardigd kunnen achten om een voorbereidingsbesluit vast te stellen in een besloten vergadering en om dit in werking te laten treden op de dag na de bekendmaking van dat besluit. De raad heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een openbare voorbereiding van het voorbereidingsbesluit de werking daarvan zou kunnen ondermijnen, omdat dit - gedurende de aanloop naar het van kracht worden van het gebruikswijzigingsverbod - een aanzuigende werking zou kunnen hebben in de vestiging van nieuwe toeristenwinkels. 20.3.3.    Verder heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het treffen van de door ACC bepleite overgangsregeling - voor ondernemers die al investeringen hebben gedaan en/of die al voorbereidingen hebben getroffen voor de vestiging van een nieuwe toeristenwinkel - niet wenselijk is, omdat ook dit ertoe zou kunnen leiden dat nog een groot aantal nieuwe toeristenwinkels in het centrumgebied kan worden gevestigd. De raad heeft er daarbij vanuit kunnen gaan dat het opnemen van overgangsrecht in een voorbereidingsbesluit niet past bij het karakter van dit instrument, omdat hiermee juist is beoogd een directe stop te kunnen zetten op ongewenste ontwikkelingen. De Afdeling neemt daarbij mede in aanmerking dat ondernemers die door het voorbereidingsbesluit zijn benadeeld, kunnen vragen om nadeelcompensatie, waarbij vergoeding kan plaatsvinden van schade, veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen, die redelijkerwijs niet voor hun eigen rekening dient te blijven. Zoals het college heeft toegelicht, kan een dergelijk verzoek om nadeelcompensatie in het voorliggende geval worden beoordeeld aan de hand van de Algemene Verordening Nadeelcompensatie Amsterdam. 20.3.4.    Nu met de door ACC voorgestelde alternatieven niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt als met het gebruikswijzigingsverbod zoals de raad dat heeft vastgesteld, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de raad geen andere, minder beperkende maatregelen voorhanden had om een bevriezing van de bestaande mogelijkheden te bewerkstelligen, teneinde een verdere toename van de monocultuur tegen te gaan.