ECLI:NL:RVS:2018:3420

201806397/1/A1 en 201806397/2/A1. Datum uitspraak: 24 oktober 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], wonend te Wageningen, tegen de tussenuitspraak en de uitspraak van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 8 mei 2018 onderscheidenlijk 12 juli 2018 in zaak nr. 17/6657 in het geding tussen: [appellant A] en [appellant B] en het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.

Bij besluit van 19 mei 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van twee afzonderlijke dwangsommen van € 10.000,00 en € 20.000,00 ineens, gelast om binnen twaalf maanden na dagtekening van het besluit de monumentale erfafscheiding en de monumentale garage op het perceel [locatie] te Wageningen (hierna: het perceel) in oorspronkelijke staat te herstellen en hersteld te houden. Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 19 mei 2017 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan. Bij tussenuitspraak van 8 mei 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het in deze tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het besluit te herstellen. Het college heeft daarop het besluit van 25 oktober 2017 bij brief aan de rechtbank van 12 juni 2018 van een nadere motivering voorzien. Bij uitspraak van 12 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraken hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld. Zij hebben daarnaast de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij besluit van 10 augustus 2018 heeft het college de begunstigingstermijn in het besluit verlengd tot zes weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend. De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 september 2018, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. K.G.M. van Aken, vergezeld door drs. M.P.M. van den Wijngaart, deskundige, zijn verschenen.

1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Inleiding 2.    [appellant A] en [appellant B] hebben het perceel naar zij stellen in 2013 aangekocht. Toen zij het kochten, was daarop een villa met garage aanwezig. Ter hoogte van de straat aan de voorzijde, was een laag gemetseld muurtje als erfafscheiding aanwezig. Niet in geschil is dat de bebouwing op het perceel, dus het woonhuis, de garage en de erfafscheiding, als beschermd gemeentelijk monument is aangewezen. De daartoe redengevende omschrijving bevindt zich onder de gedingstukken.     [appellant A] en [appellant B] zijn naar zij stellen in juli 2013 met de renovatie van het woonhuis gestart. Deze renovatie werd begeleid door de afdeling Monumentenzorg van de gemeente. Zij zijn in februari 2014 in de woning getrokken.     Uit een brief van het college van 9 maart 2017 aan [appellant A] en [appellant B] blijkt dat het college begin augustus 2016 heeft geconstateerd dat de garage en de erfafscheiding niet meer aanwezig waren. In deze brief is medegedeeld dat het college gelet daarop voornemens was om handhavend op te treden. [appellant A] en [appellant B] hebben daarop bij brief van 22 maart 2017 hun zienswijzen gegeven. Daarin hebben zij vermeld dat zij naar hun mening toestemming hadden om de erfafscheiding te verwijderen, althans dat dit muurtje bij aanvang van de renovatie van het woonhuis reeds met medeweten van de heer Van den Wijngaart van de afdeling Monumentenzorg was verwijderd. Wat betreft de garage hebben zij vermeld dat deze in een zodanig slechte staat was, dat deze eind 2015, rond de kerstdagen in hun afwezigheid is ingestort.        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 mei 2017 is het college overgegaan tot de hiervoor vermelde handhavende maatregelen. 3.    Het wettelijk kader is weergegeven op de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

4.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 25 oktober 2017 niet van een deugdelijke motivering was voorzien. Daartoe heeft zij overwogen dat uit het besluit niet blijkt of de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) bij haar advisering over het besluit, ervan op de hoogte was dat de oude bouwmaterialen waarmee de verloren gegane garage was opgebouwd, reeds waren afgevoerd en dus niet meer voor herbouw beschikbaar waren.     In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verder geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel van [appellant A] en [appellant B] niet slaagt.     In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit met de aanvullende motivering in de brief van het college van 12 juni 2018, aangevuld met een aanvullend advies van de CRK van 23 mei 2018, alsnog van een deugdelijke motivering is voorzien. Zij heeft verder in hetgeen [appellant A] en [appellant B] in beroep hebben aangevoerd, geen grond gezien voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kunnen blijven. De gronden van het hoger beroep De overtreding met betrekking tot de garage 5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen overtreding van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in verbinding met artikel 10, tweede lid, onder a, van de Erfgoedverordening Gemeente Wageningen 2013 hebben begaan. De rechtbank is volgens hen ten onrechte voorbijgegaan aan hun betoog dat de garage, door de zeer slechte staat daarvan, eind 2015, rond de kerstdagen, in hun afwezigheid is ingestort. Zij hebben getracht de heer Van den Wijngaart van de gemeente daarvan direct op de hoogte te stellen, eerst telefonisch en tevens per mail. De garage was volgens hen al vergaand in verval bij de aankoop van het perceel in 2013. Op die omstandigheid en het instorten van de garage als gevolg daarvan, hadden zij derhalve geen invloed. Aan de voorwaarde voor het begaan van de overtreding dat het monument moet zijn afgebroken, verstoord, verplaatst of in enig opzicht gewijzigd, is derhalve niet voldaan, aldus [appellant A] en [appellant B]. 5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2414), kan onder het verbod om een monument zodanig te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht, ook een nalaten worden begrepen. Verder stelt het college zich in het besluit van 25 oktober 2017 op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] artikel 10, tweede lid, onder a, van de Erfgoedverordening 2013 mede hebben overtreden, doordat zij de ingestorte restanten van het monument zonder een daartoe vereiste vergunning hebben afgevoerd.     Afgezien daarvan overweegt de Afdeling het volgende. De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in het standpunt dat niet aannemelijk is dat de garage eind december 2015 spontaan is ingestort. Het college heeft voor dit standpunt verwezen naar een rapport van 17 juli 2015 van een onderzoek door Architectenbureau Prent B.V. te Doorwerth (hierna: Prent), waarin Prent verslag doet van de bouwkundige staat van de garage op dat moment. In dit rapport wordt vermeld dat hoewel de garage door achterstallig onderhoud in verval is geraakt, de staat van het casco over het algemeen nog redelijk tot goed is. In het rapport wordt verder opgemerkt dat het muurwerk alleen in de voorgevel boven de garagedeuren enige scheurvorming vertoont en dat op die plek reeds een stalen stempel is geplaatst ter ondersteuning. Prent heeft een aantal consoliderende maatregelen ter behoud van de staat van de garage op dat moment geadviseerd. Daarnaast heeft hij een kostenraming uitgebracht voor restauratie.     Het dossier bevat verder een brief van Prent aan het college van 23 februari 2018, waarin Prent mededeelt dat hem in juli 2015 niet is gebleken dat het casco op instorten stond en dat het ook zonder de door hem geadviseerde consoliderende maatregelen niet aannemelijk is dat in de periode tussen juli en december 2015 de bouwkundige staat van de garage dermate hard achteruit zou zijn gegaan dat instorting het gevolg zou zijn. Verder wordt in deze brief vermeld dat de geadviseerde consoliderende maatregelen niet zozeer bedoeld waren om instortingsgevaar te voorkomen, maar om vervolgschade door lekkages te voorkomen. Het college heeft bij zijn standpunt dat spontane instorting niet aannemelijk is, verder betrokken dat [appellant A] en [appellant B] reeds meerdere malen hadden geïnformeerd naar de mogelijkheden om de garage te verwijderen. Ook in het rapport van Prent van 17 juli 2015 wordt opgemerkt dat bij de restauratie van de woning geen rekening is gehouden met herstel van de garage, omdat bij [appellant A] en [appellant B] geen behoefte bestond aan een garage/berging.     De Afdeling deelt gelet op het voorgaande, het oordeel van de rechtbank dat het college geen doorslaggevende betekenis heeft hoeven toekennen aan de verklaring van [appellant A] en [appellant B] dat zij de garage niet hebben gesloopt, maar dat deze spontaan is ingestort.     De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat ten aanzien van de garage geen overtreding van de artikelen 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 10, tweede lid, onder a, van de Erfgoedverordening Gemeente Wageningen 2013 is begaan.     Het betoog faalt. 6.    Gelet op het voorgaande, geldt voor de hoger beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat de garage reeds bij aankoop van het perceel buiten hun schuld vergaand in verval was en daardoor is ingestort, dat zij hebben getracht de gemeente meteen na het instorten te waarschuwen, dat de overtreding, indien al begaan, slechts betrekking kan hebben op het slopen van het na de instorting resterende gedeelte, en dat het afvoeren van de oude bouwmaterialen na het instorten geen overtreding inhoudt, omdat ook daarvoor is vereist dat de garage actief is gesloopt, dat deze gronden eveneens falen. Deze kunnen reeds niet slagen, omdat daarbij wordt uitgegaan van spontane instorting van de garage, hetgeen gelet op het voorgaande niet aannemelijk wordt geacht. De overtreding met betrekking tot de erfafscheiding 7.    Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij ook met betrekking tot het verwijderen van de erfafscheiding geen overtreding hebben begaan, slaagt dit betoog evenmin. Wat betreft de door hen gestelde toestemming om de erfafscheiding te mogen verwijderen, stelt het college zich op het standpunt dat dit slechts een tijdelijke toestemming was, die nodig was in verband met de werkzaamheden aan de woning. Volgens het college moest de erfafscheiding na de renovatie van de woning terugkeren.     Wat er zij van de gestelde toestemming, die hierna nog aan de orde zal komen, brengt, zoals de rechtbank heeft overwogen, de omstandigheid dat het woonhuis met de garage en de gemetselde erfafscheiding volgens de redengevende omschrijving zijn aangewezen als gemeentelijk monument, met zich dat ook dit onderdeel van het monument niet zonder vergunning verwijderd mocht worden. 8.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat.

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen; II.    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier. w.g. Verheij    w.g. Bolleboom voorzieningenrechter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018 641. BIJLAGE Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b: Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een monument als bedoeld in een zodanige verordening: 1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of 2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Erfgoedverordening 2013 Gemeente Wageningen Artikel 1 Deze verordening verstaat onder: a. gemeentelijk monument: een overeenkomstig deze verordening als beschermd gemeentelijk monument aangewezen: 1. zaak, die van algemeen belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde; Artikel 10 1. Het is verboden een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, te beschadigen of te vernielen. 2. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag: a. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.

Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 9.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de last om de garage terug te bouwen te ver strekt. Volgens hen biedt de wet daar geen grond voor. Daarbij is volgens hen van belang dat de garage op het moment dat zij het perceel verwierven reeds in ernstig vervallen staat verkeerde. De last zou derhalve, nu het gaat om een herstelsanctie, maximaal kunnen strekken tot het herbouwen van een oude, vervallen en grotendeels ingestorte garage, aldus [appellant A] en [appellant B]. 9.1.    De herstelsanctie die bij de last is opgelegd, is erop gericht de overtreding zoals die is vermeld in het besluit, ongedaan te maken en de situatie in de rechtmatige toestand te herstellen. Hoewel, gelet op het beginsel van de proportionaliteit, de last daartoe niet verder mag strekken dan tot het treffen van de daartoe vereiste, voor [appellant A] en [appellant B] minst bezwarende maatregelen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit niet betekent dat in dit geval niet kan worden gelast om tot algehele herbouw over te gaan. Doordat, zoals hiervoor is geoordeeld, de overtreding waardoor de garage niet meer aanwezig is, is begaan, bestaat, om de rechtmatige toestand te herstellen, geen andere optie meer dan volledige herbouw van de garage. De optie om, tegen beperktere kosten, tot restauratie over te gaan is vanzelfsprekend komen te vervallen, en herbouw van een garage in vervallen toestand is evenmin een optie. Vanzelfsprekend kan ook geen gebruik meer worden gemaakt van de eerder nog wel aanwezige mogelijkheid om de bestaande bouwkundige staat van de garage door middel van consoliderende maatregelen gedurende zekere tijd te behouden.     De rechtbank is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de overtreding, terecht tot het oordeel gekomen dat dit laatste voor rekening en risico van [appellant A] en [appellant B] komt. Zij heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel, nu dit aan de overtreden verboden het beoogde effect zou ontnemen. Ook heeft zij in het door [appellant A] en [appellant B] naar voren gebrachte arrest van de Hoge Raad van 8 juni 2007 (ECLI:NL:HR:2007:BA2075) terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel. Het arrest van de Hoge Raad betreft een civiele zaak. Dat de Hoge Raad in dat geval, onder de daar gegeven omstandigheden, heeft geoordeeld dat de vordering van Monumentenzorg tot herbouw van een replica van het monument niet voor toewijzing in aanmerking kwam, maakt hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de bestuursrechtelijke herstelsanctie niet anders.     Het betoog faalt. 10.    [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat voor de overtredingen concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voeren zij aan dat in het besluit onvoldoende objectief is getoetst of voor de vervallen en ingestorte garage een omgevingsvergunning voor het slopen zou zijn verleend. Daarbij had volgens hen moeten worden uitgegaan van de situatie dat de garage reeds was ingestort. Volgens [appellant A] en [appellant B] had, gelet op de slechte bouwkundige staat van de garage, een sloopvergunning kunnen worden verleend, waarmee de situatie gelegaliseerd zou zijn. 10.1.    In de besluiten van 19 mei 2017 en 25 oktober 2017 is de mogelijkheid van legalisering van de overtredingen met betrekking tot de garage en de erfafscheiding beoordeeld. Het college heeft zich onder verwijzing naar een daartoe uitgebracht advies van de CRK van 5 december 2016 op het standpunt gesteld dat legalisering niet aan de orde is, omdat de CRK daarover negatief heeft geadviseerd. De CRK acht de verwijdering van de erfafscheiding en de garage een aantasting van de ensemblewerking en de monumentale waarde van het complex.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9698), mag het college zich op een advies van de monumentencommissie baseren, tenzij dit niet zorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken vertoont dat het college daarop niet had mogen afgaan.     [appellant A] en [appellant B] hebben geen feiten en omstandigheden aangevoerd die tot die conclusie leiden. Het betoog dat de CRK bij de beoordeling of een vergunning voor het slopen zou kunnen worden verleend had moeten uitgaan van de situatie waarin de garage reeds was ingestort, zodat de CRK van een onjuist uitgangspunt is uitgegaan, wordt niet gevolgd. Daartoe wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder 5.1 over de overtreding is overwogen.     Mede gelet op de omstandigheid dat de CRK het negatieve advies in het aanvullende advies van 23 mei 2018 heeft bevestigd, is de conclusie dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestaat.     Het betoog faalt.   11.    [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat hen wat betreft de sloop van de erfafscheiding een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Zij voeren daartoe aan dat hen voor het verwijderen van de tuinmuur reeds bij aanvang van de renovatie van het woonhuis door M. van den Wijngaart van Monumentenzorg toestemming is verleend. Zij verwijzen daarbij naar een emailbericht van Van den Wijngaart van 12 september 2014. Voor zover het college stelt dat slechts toestemming is gegeven om ten behoeve van de renovatie van het woonhuis de tuinmuur tijdelijk te verwijderen, bestrijden [appellant A] en [appellant B] dit. Zij stellen dat Van den Wijngaart hen onvoorwaardelijke toestemming heeft gegeven om de tuinmuur definitief te verwijderen. Volgens [appellant A] en [appellant B] treedt Van den Wijngaart op als degene die namens het college ter zake beslissingsbevoegd is en mochten zij daarom op zijn toezegging vertrouwen. 11.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2675), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.     In het emailbericht van 12 september 2014 van Van den Wijngaart staat voor zover thans relevant, dat het bouwplan recent daarvoor in de vergadering van de CRK is geweest en dat het wacht op goedkeuring. Uit dit bericht blijkt verder dat omdat [appellant A] en [appellant B] alvast met de renovatie van het woonhuis wilden beginnen, Van den Wijngaart vooruitlopend op de vergunning akkoord heeft gegeven om alvast uitsluitend een aantal niet monumentwaardige onderdelen uit het interieur, zoals de houten vloer in de woonkamer, de keuken, het bad en het sanitair te verwijderen. Tevens wordt in het bericht vermeld dat op het eigen terrein een container en een bouwhek en -keet zal worden geplaatst. In de mail wordt over de tuinmuur niet gesproken.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit emailbericht geen concrete en ondubbelzinnige toezegging van een daartoe bevoegd persoon inhoudt dat de tuinmuur kon worden verwijderd en niet meer teruggeplaatst behoefde te worden. Ook overigens is van een dergelijke concrete en ondubbelzinnige toezegging niet gebleken.     Het betoog faalt. 12.    [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan het besluit geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag heeft gelegd. Het college heeft naar zij stellen ten onrechte aan het belang van de handhaving meer waarde gehecht dan aan hun belangen. Nu de oude bouwmaterialen zijn afgevoerd en de garage nog slechts met nieuwe materialen kan worden teruggebouwd, zal deze als zodanig geen enkele monumentale waarde meer vertegenwoordigen. Daarnaast is de monumentale waarde van het ensemble op het perceel, waaraan het college belang hecht, vanaf de weg niet te zien.