ECLI:NL:RVS:2018:2955

201708279/1/A3.

Datum uitspraak: 12 september 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. de Regionale Loodsencorporatie Noord, gevestigd te Eemshaven, gemeente Eemsmond,

2. de Nederlandse Loodsencorporatie, gevestigd te Hoek van Holland, gemeente Rotterdam,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 september 2017 in zaak nr. 16/4859 in het geding tussen:

de Regionale Loodsencorporatie Noord en de Nederlandse Loodsencorporatie

en

de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Noord-Nederland.

In een e-mail van 14 juli 2016 heeft de hoofdingenieur-directeur vermeld dat het niet meer nodig is om aan [kapitein] van het [schip] een ad hoc-loodsplicht op te leggen voor het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa, omdat de kapitein aan de in de beleidsregels opgenomen vereisten voldoet.

Bij besluit van 1 november 2016 heeft de hoofdingenieur-directeur het daartegen gemaakte bezwaar niet in behandeling genomen.

Bij uitspraak van 6 september 2017 heeft de rechtbank het beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie niet-ontvankelijk verklaard, het beroep van de Regionale Loodsencorporatie Noord gegrond verklaard, het besluit van 1 november 2016 vernietigd, het bezwaar van de Regionale Loodsencorporatie Noord niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Regionale Loodsencorporatie Noord en de Nederlandse Loodsencorporatie hoger beroep ingesteld.

De hoofdingenieur-directeur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar de Regionale Loodsencorporatie Noord, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], de Nederlandse Loodsencorporatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], beide corporaties bijgestaan door mr. M.E. van Dam, advocaat te Amsterdam, en de hoofdingenieur-directeur, vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de Regionale Loodsencorporatie Noord ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 september 2017 in zaak nr. 16/4859, voor zover de rechtbank het beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie niet-ontvankelijk heeft verklaard;

IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;

V. verklaart het bezwaar van de Nederlandse Loodsencorporatie niet-ontvankelijk;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 1 november 2016;

VII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

VIII. veroordeelt de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Noord-Nederland tot vergoeding van bij de Nederlandse Loodsencorporatie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX. gelast dat de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat Noord-Nederland aan de Nederlandse Loodsencorporatie het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.

w.g. Slump

voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018

819. BIJLAGE

Scheepvaartverkeerswet

Artikel 10

1. De kapitein is verplicht om tijdens de vaart van het zeeschip op de in de bijlage van deze wet aangegeven scheepvaartwegen gebruik te maken van de diensten van een loods.

2. Van de in het eerste lid bedoelde verplichting kan ten aanzien van een of meer in de bijlage van deze wet aangegeven scheepvaartwegen bij algemene maatregel van bestuur vrijstelling worden verleend voor:

a. daarbij aangewezen categorieën van zeeschepen;

b. (...).

Artikel 11

1. In bij algemene maatregel van bestuur te bepalen omstandigheden of gevallen en op een in die maatregel aan te geven wijze kan door Onze Minister of een in die maatregel aangewezen ander gezag

a. de kapitein die op grond van artikel 10, tweede lid, van de loodsplicht is vrijgesteld, niettemin worden verplicht om tijdens de vaart van het zeeschip op een in de bijlage van deze wet aangegeven scheepvaartweg gebruik te maken van de diensten van een loods;

b. , c. (...).

Loodsplichtbesluit 1995

Hoofdstuk II Ad hoc-loodsplicht

Artikel 2

2. De bevoegde autoriteit legt door middel van een aanwijzing loodsplicht op aan de kapitein van een zeeschip:

a. op een scheepvaartweg als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet, indien de kapitein van dat schip van loodsplicht is vrijgesteld, of

b. (...),

uitsluitend indien er naar zijn oordeel sprake is van een situatie waarbij de weersomstandigheden of omstandigheden met betrekking tot het schip, de opvarenden, de lading, de scheepvaart of de scheepvaartweg van dien aard zijn dat het bevaren van die scheepvaartweg zonder gebruik te maken van de diensten van een loods ontoelaatbaar is.

4. Een aanwijzing als bedoeld in het tweede lid wordt mondeling door de bevoegde autoriteit, zo mogelijk via de marifoon, aan de kapitein of verkeersdeelnemer van het schip gegeven, wordt onverwijld ter kennis gebracht van de desbetreffende regionale loodsencorporatie en wordt zo spoedig mogelijk na het geven van die aanwijzing schriftelijk bevestigd.

Hoofdstuk III Vrijstelling van de loodsplicht

Artikel 4

1. Onverminderd artikel 2, tweede lid, zijn de kapiteins van de navolgende categorieën zeeschepen vrijgesteld van de loodsplicht:

a. vaartuigen, gebouwd en ingericht voor het winnen of vervoeren van zand, baggerspecie of grind, tenzij zij tijdens de vaart op een scheepvaartweg voor een ander doel worden gebruikt;

b.

(...).

De Regeling

Artikel 4

Door de bevoegde autoriteit wordt van de in artikel 2, tweede lid, van het Loodsplichtbesluit 1995 bedoelde bevoegdheid gebruik gemaakt ten aanzien van vaartuigen gebouwd of ingericht voor het winnen of vervoeren van zand, baggerspecie of grind, indien deze vaartuigen op een scheepvaartweg voor het aangegeven doel worden gebruikt, tenzij, naar het oordeel van de bevoegde autoriteit, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. ten aanzien van de bekendheid en bekwaamheid van de verkeersdeelnemer:

1° voldoende kennis van de verkeersreglementering in het desbetreffende gebied;

2° voldoende kennis van communicatieprocedures en vaardigheid in het communiceren in het desbetreffende gebied;

3° voldoende geografische kennis van het desbetreffende gebied, met inbegrip van de topografie en de vaarwegmarkering;

4° voldoende bekwaamheid in het navigeren en het manoeuvreren in het desbetreffende gebied, met inbegrip van bekendheid met de lokale verkeerssituatie; en

5° voldoende ervaring met het varen in het desbetreffende gebied, blijkend uit de frequentie en regelmaat waarmee de desbetreffende scheepvaartweg is of zal worden bevaren;

b. ten aanzien van het vaartuig:

1° voldoende geschiktheid voor het desbetreffende gebied uit een oogpunt van voorstuwing en manoeuvreerbaarheid; en

2° geen structureel benodigde sleepbootassistentie.

De Beleidsregel

Gelet op de volgende omstandigheden ten aanzien van de scheepvaartweg Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa:

- Het betreft een scheepvaartweg met gedeeltelijk geen Vessel Traffic Service (VTS);

- Het is onderdeel van de Waddenzee, zijnde een Natura 2000 gebied en werelderfgoed;

- De Waddenzee is een Particularly Sensitive Sea Area (PSSA);

- Het betreft een aan verandering onderhevig vaarwater (onderdeel van een getijdesysteem, met droogvallende platen en dynamische morfologie);

- Het heeft een aan de scheepvaartweg gelegen kunstwerk (Pollendam) waar ter plaatse nauwelijks manoeuvreerruimte is voor de (beroeps)scheepvaart, waar veel stroming kan staan en, nabij de havenmond, met een grote(re) kans op ontmoetend scheepvaartverkeer;

- Het betreft druk vaarwater (zeevaart, veerdiensten, visserij, charter- en recreatievaart);

- Het beheer omvat mede de verantwoordelijkheid voor een vlot en veilig Scheepvaartverkeer;

- Uit overleg met het loodswezen is gebleken dat duidelijkheid nodig is ten aanzien van het opleggen van ad hoc-loodsplicht.

Stelt de bevoegde autoriteit de volgende beleidsregels vast:

(...)

Gelet op de hierboven genoemde omstandigheden wordt het door de bevoegde autoriteit noodzakelijk geacht dat de kapitein van een vrijgesteld werkschip vanaf 1 september 2015 door middel van een aanwijzing als bedoeld in artikel 2, lid 2, Loodsplichtbesluit 1995 een ad hoc-loodsplicht wordt opgelegd voor het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa totdat aan de hieronder nader omschreven criteria is voldaan.

De criteria ten aanzien van de verkeersdeelnemer zijn:

- voldoende kennis van de verkeersreglementering in het betreffende gebied;

- voldoende kennis van de communicatieprocedures en het communiceren in het betreffende gebied;

- voldoende geografische kennis van het betreffende gebied, met inbegrip van de topografie en de vaarwegmarkering;

- voldoende bekwaamheid in navigeren en manoeuvreren in het betreffende gebied, en bekendheid met de lokale verkeerssituatie;

- voldoende ervaring met het varen in het betreffende gebied, blijkend uit de frequentie en regelmaat waarmee de scheepvaartweg is bevaren.

De criteria ten aanzien van het vaartuig zijn:

- voldoende geschikt voor het betreffende gebied voor wat betreft voortstuwing en manoeuvreerbaarheid; en

- geen structurele benodigde sleepbootassistentie.

De ad hoc-loodsplicht wordt door de bevoegde autoriteit niet meer opgelegd indien aan alle bovenstaande criteria is voldaan, behoudens bijzondere omstandigheden, en geldt voor een kapitein in relatie met een bepaald schip of daarmee vergelijkbaar schip.

Procedure

(...)

- De loods aan boord instrueert de kapitein, die aanwezig is op de brug en het schip voert, en laat de kapitein, in onderling overleg, na verloop van tijd steeds meer zelf doen.

- Na iedere reis vult de loods een beoordelingsformulier in en levert dit in bij de voorzitter van de regionale loodsencorporatie, die een afschrift verstrekt aan de bevoegde autoriteit.

- Door of namens de kapitein van een werkschip kan bij de bevoegde autoriteit een verzoek gedaan worden om geen ad hoc-loodsplicht meer op te leggen.

- Door of namens de kapitein van een klein werkschip met een lengte over alles tussen de 75 en 95 meter kan aan de bevoegde autoriteit worden verzocht het door middel van een aanwijzing opleggen van ad hoc-loodsplicht te beëindigen, mits de kapitein in een periode van 12 maanden direct voorafgaand aan dit verzoek ten minste 6 reizen (3 ingaand en 3 uitgaand) op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen heeft gemaakt.

- Door of namens de kapitein van een middelgroot werkschip met een lengte over alles tussen de 95 en 140 meter kan aan de bevoegde autoriteit worden verzocht het door middel van een aanwijzing opleggen van ad hoc-loodsplicht te beëindigen, mits de kapitein in een periode van 12 maanden direct voorafgaand aan dit verzoek ten minste 12 reizen (6 ingaand en 6 uitgaand) op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen heeft gemaakt.

- Door of namens de kapitein van een groot werkschip met een lengte over alles tussen de 140 en 160 meter kan aan de bevoegde autoriteit worden verzocht het door middel van een aanwijzing opleggen van ad hoc-loodsplicht te beëindigen, mits de kapitein in een periode van 12 maanden direct voorafgaand aan dit verzoek ten minste 24 reizen (12 ingaand en 12 uitgaand) op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen heeft gemaakt.

- Door of namens de kapitein van een werkschip met een zomerdiepgang van meer dan 6,5 meter kan aan de bevoegde autoriteit worden verzocht het door middel van een aanwijzing opleggen van ad hoc-loodsplicht te beëindigen, mits de kapitein in een periode van 12 maanden direct voorafgaand aan dit verzoek ten minste 24 reizen (12 ingaand en 12 uitgaand) op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen heeft gemaakt.

- De bevoegde autoriteit deelt de kapitein, rechtstreeks of via zijn werkgever (reder) mee, of wel of geen ad hoc-loodsplicht meer wordt opgelegd.

Inleiding

1. Een loods adviseert aan boord van een schip de kapitein over de door deze te voeren navigatie. De in het loodsenregister ingeschreven loodsen vormen gezamenlijk de Nederlandse Loodsencorporatie. De gezamenlijke registerloodsen van eenzelfde regio vormen de regionale loodsencorporatie in die regio. De Regionale Loodsencorporatie Noord en de Nederlandse Loodsencorporatie zijn van mening dat [kapitein] in combinatie met het [schip] niet aan de vereisten van de Beleidsregel inzake opleggen ad hoc-loodsplicht voor vrijgestelde werkschepen op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa voldoet.

Wettelijk kader

2. De relevante bepalingen van de Scheepvaartverkeerswet, het Loodsplichtbesluit 1995, de Regeling bevoegde en regionale autoriteiten Loodsplichtbesluit 1995 (hierna: de Regeling) en de relevante passages van de Beleidsregel inzake opleggen ad hoc-loodsplicht voor vrijgestelde werkschepen op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa, op 25 juni 2015 vastgesteld door de hoofdingenieur-directeur (hierna: de Beleidsregel), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Aangevallen uitspraak

3. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 1 november 2016 zich niet richt tot de Nederlandse Loodsencorporatie. Daarom kan de Nederlandse Loodsencorporatie niet worden ontvangen in haar beroep.

Verder heeft de rechtbank overwogen dat de Regionale Loodsencorporatie Noord geen rechtstreeks belang heeft bij de e-mail van 14 juli 2016. Volgens de rechtbank is de corporatie belast met en verantwoordelijk voor een goede beroepsuitoefening van de registerloods. Zij onderscheidt zich niet zodanig binnen de groep van registerloodsen dat moet worden aangenomen dat zij rechtstreeks is geraakt in een individueel belang. Aan de vraag of de e-mail van 14 juli 2016 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt niet toegekomen, aldus de rechtbank.

Ontvankelijkheid van het beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie

4. De Nederlandse Loodsencorporatie betoogt dat de rechtbank het door haar ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. In het bezwaarschrift is vermeld dat het mede wordt ingediend namens de Nederlandse Loodsencorporatie. Dat het bezwaarschrift niet mede door haar was ondertekend en geen machtiging was bijgevoegd, maakt dat niet anders, nu de hoofdingenieur-directeur de gelegenheid had kunnen bieden om een dergelijk verzuim te herstellen.

4.1. In het pro forma-bezwaarschrift van 19 september 2016 heeft de voorzitter van de Regionale Loodsencorporatie Noord vermeld dat de Regionale Loodsencorporatie Noord, "mede namens de Nederlandse Loodsencorporatie", bezwaar aantekent tegen het "besluit tot het verlenen van ontheffing aan [kapitein] van [schip] van de loodsplicht op het traject Vlierede-Harlingen". Dat de brief slechts door de voorzitter van de Regionale Loodsencorporatie Noord is ondertekend en geen machtiging van De Nederlandse Loodsencorporatie was bijgevoegd, maakt niet dat het bezwaarschrift niet mede namens de Nederlandse Loodsencorporatie is ingediend. Bij het besluit van 1 november 2016 heeft de hoofdingenieur-directeur beslist op dat bezwaarschrift. Omdat het bezwaarschrift mede namens de Nederlandse Loodsencorporatie is ingediend, is het besluit van 1 november 2016, hoewel dat daarin niet expliciet is vermeld, mede aan die corporatie gericht. De rechtbank heeft het door de Nederlandse Loodsencorporatie ingestelde beroep derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Ontvankelijkheid van het bezwaar van de Regionale Loodsencorporatie Noord en de Nederlandse Loodsencorporatie

5. De rechtbank heeft de belanghebbendheid van de Regionale Loodsencorporatie Noord bij de e-mail van 14 juli 2016 beoordeeld en is niet toegekomen aan de vraag of die e-mail een besluit is. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken". Gelet hierop, zal de Afdeling eerst ambtshalve bezien of de e-mail van 14 juli 2016 als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt.

5.1. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:

"Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."

5.2. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet zijn kapiteins van een zeeschip verplicht om tijdens de vaart op het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen gebruik te maken van de diensten van een loods. Het [schip], waarop de e-mail van 14 juli 2016 betrekking heeft, is een zeeschip. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Scheepvaartverkeerswet, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Loodsplichtbesluit 1995 geldt voor baggerschepen een vrijstelling van de op het traject geldende loodsplicht. Het [schip] is een baggerschip. In beginsel is het schip dus vrijgesteld van de op het traject geldende loodsplicht.

Dit neemt niet weg dat de bevoegde autoriteit, in dit geval de hoofdingenieur-directeur, door middel van een aanwijzing voor een concrete vaart over het traject aan de kapitein en het schip een ad hoc-loodsplicht oplegt, indien naar zijn oordeel op dat moment sprake is van een situatie waarbij de weersomstandigheden of omstandigheden met betrekking tot het schip, de opvarenden, de lading, de scheepvaart of de scheepvaartweg van dien aard zijn dat het bevaren van die scheepvaartweg zonder gebruik te maken van de diensten van een loods ontoelaatbaar is. Dit volgt uit artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Scheepvaartverkeerswet, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Loodsplichtbesluit 1995.

Ingevolge artikel 4 van de Regeling wordt door de bevoegde autoriteit van de bevoegdheid om een ad hoc-loodsplicht op te leggen ten aanzien van baggerschepen gebruik gemaakt, tenzij naar het oordeel van de bevoegde autoriteit wordt voldaan aan de genoemde vereisten. Dit zijn ten aanzien van de bekendheid met het betreffende gebied en bekwaamheid van de verkeersdeelnemer: voldoende kennis van de verkeersreglementering, voldoende kennis van communicatieprocedures en vaardigheid in het communiceren, voldoende geografische kennis, voldoende bekwaamheid in het navigeren en het manoeuvreren en voldoende ervaring met varen in het gebied, en ten aanzien van het vaartuig: voldoende geschiktheid voor het desbetreffende gebied uit een oogpunt van voorstuwing en manoeuvreerbaarheid en geen structureel benodigde sleepbootassistentie.

Volgens de door de hoofdingenieur-directeur vastgestelde beleidsregel maken de omstandigheden van de scheepvaartweg Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa, zoals de drukte op het traject en de gevoeligheid van het gebied, het noodzakelijk om aan kapiteins van baggerschepen steeds een ad hoc-loodsplicht op te leggen totdat aan de vermelde vereisten wordt voldaan. Die vereisten zijn gelijkluidend aan de vereisten die in de Regeling zijn opgenomen. Indien aan de vereisten wordt voldaan, wordt, behoudens bijzondere omstandigheden, geen ad hoc-loodsplicht aan de kapitein in combinatie met het schip opgelegd. In de Beleidsregel is de te volgen procedure toegelicht. Na iedere vaart vult de loods een formulier in waarop hij de bekwaamheid van de kapitein van het schip beoordeelt. Na een bepaald aantal vaarten kan de kapitein aan de bevoegde autoriteit verzoeken om hem geen ad hoc-loodsplicht meer op te leggen.

5.3. In de e-mail van 14 juli 2016 is vermeld dat [kapitein] van het [schip] naar het oordeel van de hoofdingenieur-directeur voldoet aan de vereisten zoals gesteld in de Beleidsregel en dat het niet meer nodig is aan deze kapitein in combinatie met dit schip voor het traject Zuider Stortemelk - haven Harlingen en vice versa een ad hoc-loodsplicht op te leggen.

6. Het hoger beroep van de Regionale Loodsencorporatie Noord is ongegrond. Het hoger beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van de Nederlandse Loodsencorporatie niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep in zoverre alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 1 november 2016. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.

7. De hoofdingenieur-directeur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van de Nederlandse Loodsencorporatie te worden veroordeeld.

Verder is in de e-mail vermeld dat er omstandigheden zijn waaronder toch een ad hoc-loodsplicht kan worden opgelegd. Dit kan, als sprake is van een situatie waarbij de weersomstandigheden of omstandigheden met betrekking tot het schip, de opvarenden, de lading, de scheepvaart of de scheepvaartweg van dien aard zijn dat het bevaren van die scheepvaartweg zonder gebruik te maken van de diensten van een loods ontoelaatbaar is, aldus de e-mail.

5.4. De e-mail van 14 juli 2016 is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De e-mail bevat het oordeel van de hoofdingenieur-directeur dat de kapitein in combinatie met het schip aan de in de Beleidsregel opgenomen vereisten, en daarmee aan de gelijkluidende in de Regeling vermelde vereisten, voldoet. Ter zitting van de Afdeling is namens de hoofdingenieur-directeur toegelicht dat de e-mail niet betrekking heeft op een concrete vaart van de kapitein met het schip over het traject en dat de kapitein en het schip op 14 juli 2016 niet op het traject hebben gevaren. Het in de e-mail vervatte oordeel van de hoofdingenieur-directeur, dat er op neerkomt dat de kapitein volgens hem in beginsel voldoende bekwaam is om in combinatie met dit schip zonder loods over het traject te varen, is slechts een duiding hoe de bevoegdheid zal worden gebruikt om een ad hoc-loodsplicht op te leggen in toekomstige gevallen dat de kapitein zich in combinatie met het schip meldt voor een vaart over het traject. Met het oordeel komt bovendien niet vast te staan dat in een toekomstig geval geen ad hoc-loodsplicht wordt opgelegd, nu daartoe door bijvoorbeeld weersomstandigheden alsnog kan worden overgegaan. De e-mail bevat derhalve slechts een bestuurlijk rechtsoordeel.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2554) is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingsituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.

Die situatie doet zich in deze zaak niet voor. Er kan immers op het moment dat [kapitein] en het [schip] zich melden voor een vaart over het traject een verzoek worden ingediend om aan hen voor die vaart een ad hoc-loodsplicht op te leggen. Dit is een verzoek om een besluit te nemen, zodat, indien dat verzoek door een belanghebbende wordt gedaan, de toe- of afwijzing daarvan door de hoofdingenieur-directeur een besluit is. Via deze weg kan bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld of de kapitein en het schip aan de vereisten van de Regeling en van de Beleidsregel voldoen. De vraag wie bij zo’n verzoek om voor een concrete vaart aan [kapitein] en het [schip] een ad hoc-loodsplicht op te leggen als belanghebbende kan worden aangemerkt, dient in beginsel in die procedure te worden beantwoord.

Nu het oordeel of de corporaties belanghebbenden zijn van belang is voor de vraag, of het volgen van een beroepsprocedure bij de bestuursrechter over een besluit op een verzoek om voor een concrete vaart aan [kapitein] en het [schip] een ad hoc-loodsplicht op te leggen voor hun kans van slagen heeft en deze beoordeling reeds bij de rechtbank, zij het slechts ten aanzien van de Regionale Loodsencorporatie Noord, aan de orde was, acht de Afdeling het wenselijk ook op deze vraag in te gaan. De Afdeling is, voor dit geding ten overvloede, van oordeel dat de corporaties in een dergelijke procedure niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Hierbij is van belang dat de corporaties geen rechtstreeks, eigen belang hebben bij een beslissing van de hoofdingenieur-directeur om in een concrete situatie geen ad hoc-loodsplicht op te leggen. Daarbij komt dat de corporaties ter zitting hebben toegelicht dat zij door het wegvallen van of 1 of 2 loodsen niet worden geraakt. Dat de registerloodsen mogelijk iets minder werk hebben, brengt het bestaan of de vermogensrechtelijke positie van de corporaties derhalve niet in gevaar.

5.5. Het door de Regionale Loodsencorporatie Noord en de Nederlandse Loodsencorporatie tegen de e-mail van 14 juli 2016 gemaakte bezwaar is derhalve niet-ontvankelijk.