ECLI:NL:RVS:2018:2793
201705936/1/A1.
Datum uitspraak: 22 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2017 in zaak nr. 16/6381 in het geding tussen:
[appellant]
en
Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
Bij besluit van 7 december 2015 heeft het algemeen bestuur [appellant] gelast om het gebruik van de winkel met de [naam] (hierna: het pand) op het perceel [locatie] te Amsterdam als logiesgebouw/hotel met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden. Gelet op de onveilige situatie heeft het algemeen bestuur de opgelegde last met toepassing van spoedeisende bestuursdwang op 7 december 2015 direct geëffectueerd door het pand af te sluiten.
Bij besluit van 21 april 2016 heeft het algemeen bestuur aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 20.500,00.
Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het algemeen bestuur de door [appellant] tegen de tegen het besluiten van 7 december 2015 en 21 april 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A.M. Koolen, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Luttik, zijn verschenen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2017 in zaak nr. 16/6381, voor zover de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum opgelegde boete in strijd is met artikel 5:46, eerste lid, van de Awb;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 23 augustus 2016, voor zover een boete bedrag van € 20.500,00 daarbij is gehandhaafd;
V. herroept het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 21 april 2016;
VI. stelt de boete vast op een bedrag van € 20.250,00;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. De Koning
Voorzitter
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
712. Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
[…]
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.2:
1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen:
a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen;
b. (…)
Woningwet
Artikel 1a:
1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
3. De eigenaar van een bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen onderzoekt, of laat onderzoek uitvoeren naar, de staat van dat bouwwerk, voor zover dat bouwwerk behoort tot bij ministeriële regeling vast te stellen categorieën bouwwerken waarvan is vast komen te staan dat die een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid kunnen opleveren.
Bij ministeriële regeling worden voorschriften gegeven omtrent het onderzoek.
Artikel 1b:
[…]
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
[…]
3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
Artikel 17:
1. Indien herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b naar het oordeel van het bevoegd gezag gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid, kan het bevoegd gezag besluiten dat gebouw, open erf of terrein te sluiten. Het bevoegd gezag kan van de overtreder de ingevolge artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht verschuldigde kosten invorderen bij dwangbevel.
2. Het bevoegd gezag bepaalt in het besluit, bedoeld in het eerste lid, de duur van de sluiting.
Artikel 92a:
1. Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van een overtreding van het verbod van artikel 1b, indien de overtreder minder dan twee jaar voorafgaande aan die overtreding een overtreding van artikel 1b heeft begaan.
2. De bestuurlijke boete, bedoeld in het eerste lid, bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
3. Indien de overtreding, bedoeld in het eerste lid, gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid kan het bevoegd gezag de bestuurlijke boete verhogen tot ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven over de hoogte van de bestuurlijke boete.
Bouwbesluit 2012
Artikel 1.1 begripsbepalingen:
logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie.
Artikel 6.19:
1. Een bouwwerk heeft zodanige voorzieningen dat brand tijdig kan worden ontdekt zodat veilig kan worden gevlucht.
2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 6.19 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften
Artikel 6.20:
1. Een gebruiksfunctie heeft een brandmeldinstallatie als bedoeld in NEN 2535 met een omvang van de bewaking en een doormelding zoals aangegeven in bijlage I bij dit besluit, indien:
a.
de gebruiksoppervlakte van de gebruiksfunctie of de totale gebruiksoppervlakte aan gebruiksfuncties van dezelfde soort in het gebouw voor zover die gebruiksfuncties op eenzelfde vluchtroute zijn aangewezen groter is dan de in deze bijlage aangegeven grenswaarde;
b. de hoogste vloer van een verblijfsruimte van de gebruiksfunctie gemeten boven het meetniveau hoger is gelegen dan op de in deze bijlage aangegeven grenswaarde, of
c. deze bijlage dit aanwijst zonder dat sprake is van een grenswaarde als hierboven bedoeld.
2. Een brandcompartiment waarin een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in het eerste lid ligt, heeft een brandmeldinstallatie met een zelfde omvang van de bewaking en doormelding als die gebruiksfunctie.
3. Een doormelding als bedoeld in het eerste lid vindt rechtstreeks plaats naar de regionale alarmcentrale van de brandweer.
4. Bij een woonfunctie voor zorg met zorg op afroep in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt rechtstreekse melding naar een zorgcentrale plaats. Bij 24-uurszorg in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt deze melding naar een zusterpost plaats.
5. Voor zover vanuit de uitgang van een verblijfsruimte slechts in één richting kan worden gevlucht, zijn de buiten die verblijfsruimte gelegen ruimten waardoor die enkele vluchtroute voert alsmede aan die ruimten grenzende verblijfsruimten en ruimten met een verhoogd brandrisico voorzien van een brandmeldinstallatie met ruimtebewaking als bedoeld in NEN 2535, indien:
a. de loopafstand tussen de uitgang van een verblijfsruimte en het punt van waaruit in meer dan één richting kan worden gevlucht meer dan 10 m is;
b. de totale vloeroppervlakte van de ruimten waardoor die enkele vluchtroute voert alsmede van de daarop aangewezen verblijfsruimten meer dan 200 m2 is, of
c. het aantal aan de enkele vluchtroute gelegen verblijfsruimten meer dan twee is.
6. In de in bijlage I bij dit besluit aangewezen gevallen heeft een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Brandmeldinstallaties.
7. Het onderhoud van een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie waarvoor geen certificaat als bedoeld in het zesde lid is vereist, voldoet aan NEN 2654-1.
8. Het beheer en de controle van een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie voldoen aan NEN 2654-1.
9. Het eerste lid, onderdeel b, is niet van toepassing indien boven de in bijlage I bedoelde hoogste vloer niet meer dan 6 opstelplaatsen voor bedden voor kinderen zijn.
Artikel 6.22:
1. Een bouwwerk heeft zodanige voorzieningen dat het ontvluchten goed kan verlopen.
2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 6.22 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften en de krachtens die bepalingen gegeven voorschriften.
Artikel 6.23:
1. Een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20, eerste, tweede en vijfde lid, heeft een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in NEN 2575.
2. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven over het ontruimingssignaal van de in het eerste lid bedoelde ontruimingsalarminstallatie.
3. Het beheer en de controle van een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid voldoen aan NEN 2654-2.
4. Een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid, die behoort bij een brandmeldinstallatie waarop artikel 6.20, zesde lid, van toepassing is, heeft een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Ontruimingsalarminstallaties.
5. Het onderhoud van een ontruimingsalarminstallatie als bedoeld in het eerste lid, die behoort bij een brandmeldinstallatie waarop artikel 6.20, zevende lid, van toepassing is, voldoet aan NEN 2654-2.
6. Een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20 heeft een ontruimingsplan.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4:
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:40:
1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
2. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen.
Artikel 5:46:
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3.Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wetboek van Strafrecht
artikel 1:
1. Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.
2. Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast.
artikel 23, vierde lid, zoals dat luidde van 1 januari 2014 tot 1 januari 2016:
Er zijn zes categorieën:
[…]
de derde categorie, € 8.100;
de vierde categorie, € 20.250;
[…]
artikel 23, vierde lid, zoals dat luidde vanaf 1 januari 2016 tot 1 januari 2018:
Er zijn zes categorieën:
[…]
de derde categorie, € 8.200;
de vierde categorie, € 20.500;
[…]
Bouwverordening Amsterdam 2013
Artikel 4.1:
In afwijking van het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht wordt het aantal personen bepaald op 4.
1. Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
2. [appellant] huurde ten tijde van belang het pand.
Op 26 maart 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam een controle uitgevoerd ter plaatse van het pand. Naar aanleiding van deze controle heeft het algemeen bestuur een last onder bestuursdwang aan onder andere [appellant] opgelegd. Het algemeen bestuur heeft de deuren van het pand gesloten. Volgens het algemeen bestuur is er namelijk sprake van een logiesbedrijf en wordt er niet voldaan aan de brandveiligheidseisen die daarvoor ingevolge het Bouwbesluit 2012 en de Woningwet gelden. Voorts heeft het algemeen bestuur aan de last ten grondslag gelegd dat er in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt gehandeld. Ten slotte heeft het algemeen bestuur aan de last ten grondslag gelegd dat er werd gehandeld in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor omgevingsvergunning was verleend. Tijdens het gesprek over de opheffing van de sluiting op 2 april 2015 heeft het algemeen bestuur [appellant] de sleutels gegeven nadat [appellant] had toegezegd dat de logiesverblijven niet meer aan toeristen zullen worden verhuurd en had aangetoond dat de boekingen zijn geannuleerd. Op 7 december 2015 heeft er opnieuw een controle plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan heeft het algemeen bestuur opnieuw bestuursdwang toegepast omdat er volgens het algemeen bestuur wederom sprake was van een logiesbedrijf dat niet voldeed aan de voorschriften ten aanzien van brandveiligheid uit het Bouwbesluit 2012.
Naar aanleiding van de controles en opgelegde lasten heeft het algemeen bestuur bij besluit van 21 april 2016 aan [appellant] een boete opgelegd omdat in strijd is gehandeld met onder andere de artikelen 92a van de Woningwet in samenhang met artikel 6:19 en 6:20 van het Bouwbesluit 2012. Aan dat besluit heeft het algemeen bestuur een op ambtseed opgemaakte boeterapport van 1 maart 2016 ten grondslag gelegd.
[appellant] is het niet eens met de opgelegde last van 7 december 2015 en de opgelegde boete.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur bevoegd was om handhavend op te treden en een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit en Woningwet die gelden voor een logiesgebouw. Het algemeen bestuur heeft niet aangetoond dat er sprake is van een hotel. Volgens [appellant] is er geen sprake van een hotel, maar van een bed and breakfast waarvoor hij toestemming heeft. Hij stelt dat hij niet meer dan vier slaapplaatsen aanbood. Dat er meer dan vier slaapplaatsen zijn aangetroffen, maakt niet dat alles werd verhuurd. Na 2 april 2015 heeft hij artikel 1b van de Woningwet niet meer overtreden nu hij eventuele boekingen die hij had, heeft hij geannuleerd.
3.1. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld worden de aan de besluiten ten grondslag gelegde bevindingen niet door [appellant] betwist, maar waardeert hij deze anders. [appellant] erkent dat hij kamers verhuurt. Alleen stelt hij dat de verhuur voldoet aan de door het algemeen bestuur gestelde voorwaarden voor een bed and breakfast. Indien er sprake is van een bed and breakfast, wordt er niet in strijd gehandeld met de brandveiligheidseisen als opgenomen in het Bouwbesluit en de Woningwet, nu de eisen die het algemeen bestuur aan de besluiten ten grondslag heeft gelegd, daar niet voor gelden.
3.2. Het algemeen bestuur heeft aan de last ten grondslag gelegd dat in strijd wordt gehandeld met de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit en de Woningwet. Volgens het algemeen bestuur is er sprake van een logiesgebouw/hotel als bedoeld in de hiervoor genoemde wetgeving. Het algemeen bestuur heeft verwezen naar het rapport van 1 maart 2016 van de toezichthouders naar aanleiding van de controle die heeft plaatsgevonden op 7 december 2015. Op die dag hebben de toezichthouders geconstateerd dat de begane grond van het pand als winkel werd gebruikt. In de winkel zijn twee koffers aangetroffen. Daarover is verklaard dat de koffers van twee toeristen waren die op de eerste verdieping hebben geslapen. Volgens de toezichthouders is er maar één toegangsdeur voor het gehele pand. Op de eerste verdieping zijn twee afsluitbare verblijven aangetroffen met elk een tweepersoonsbed die er beslapen uitzagen. Verder waren er gebruikte handdoeken aanwezig. Op de tweede verdieping zijn eveneens twee verblijven aangetroffen met telkens twee eenpersoonbedden. In het verblijf aan de voorkant troffen de toezichthouders twee Engelse toeristen aan. Zij hebben verklaard dat zij daar twee nachten verbleven en daar 280 euro voor hebben betaald. Eén van de toeristen verklaarde dat zij een mannelijke toerist had gezien op de eerste verdieping. Op de derde verdieping was een verblijf met twee éénpersoonsbedden. Ook daar werden geen persoonlijke spullen aangetroffen behalve een trui en een paar T-shirts. Volgens de toezichthouders bleek uit niets dat er sprake is van een structureel bewoonde woning van een familie of [appellant]. De toezichthouders hebben verder ook internetreclame aangetroffen. In een rapport van de Brandweer Amsterdam-Amstelland wordt geconcludeerd dat er sprake is van een brandonveilige situatie. Dit onder meer omdat er geen werkende gecertificeerde brandmeldinstallatie aanwezig was.
3.3. Aan de last en de opgelegde boete is de overtreding van artikel 1b van de Woningwet ten grondslag gelegd. Gelet op dat artikel gelezen in verbinding met afdeling 6.5 van het Bouwbesluit is voor de vraag of het algemeen bestuur tot handhaving en het opleggen van een boete bevoegd was, ten eerste van belang of hier sprake is van een logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit. Slechts dan zijn de brandveiligheidsvoorschriften waarmee volgens het algemeen bestuur in strijd wordt gehandeld, aan de orde. Volgens artikel 1.1, aanhef en derde lid, van het Bouwbesluit wordt voor de toepassing van de bij of krachtens het Bouwbesluit gegeven voorschriften onder logiesgebouw verstaan een gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan één logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute. Gelet op de bevindingen zoals weergegeven onder overweging 3.2 en de eigen verklaringen van [appellant], staat vast dat er meer dan één logiesverblijven zijn die een gezamenlijke verkeersroute hebben zodat wordt voldaan aan de omschrijving van een logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit. Nu het hier een logiesgebouw betreft diende er op grond van de brandveiligheidsvoorschriften zoals vermeld in artikel 6.19 van het Bouwbesluit en verder onder andere een werkende gecertificeerde brandmeldinstallatie aanwezig te zijn, hetgeen niet het geval was. Het algemeen bestuur was derhalve bevoegd om wegens overtreding van de artikelen 1b van de Woningwet gelezen in verbinding met onder andere artikel 6.20 van het Bouwbesluit handhavend op te treden. Dat er sprake zou zijn van een bed and breakfast als bedoeld in de Bouwverordening Amsterdam 2013 (hierna: de Bouwverordening) is in dit kader niet van belang omdat het in onderwerpelijk geval gaat om een logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 juli 2018 ECLI:NL:RVS:2018:2296. De Afdeling ziet dan ook geen reden om in dit verband in te gaan op het betoog van [appellant] dat hier sprake is van een bed and breakfast in te gaan in te gaan. Het algemeen bestuur was bevoegd om handhavend op te treden, reeds omdat werd gehandeld in strijd met het Bouwbesluit.
Het betoog faalt in zoverre.
3.4. Aan de opgelegde boete heeft het algemeen bestuur het boeterapport van 1 maart 2016 ten grondslag gelegd. Daarin wordt omschreven wat er tijdens de eerdere controles is geconstateerd. Verder is daarin vermeld dat er internetreclame op de sites booking.com en tripadvisor.nl is aangetroffen. Blijkens de recensies op een van die site door gasten geplaatste zijn de kamers na april 2015 wederom verhuurd.
Volgens het algemeen bestuur heeft [appellant] binnen 2 jaar twee maal artikel 1b van de Woningwet overtreden.
Voor beantwoording van de vraag of het algemeen bestuur bevoegd was om een boete op te leggen is voorts van belang of [appellant] binnen 2 jaar twee maal artikel 1b van de Woningwet heeft overtreden. Het algemeen bestuur is namelijk op grond van artikel 92a, eerste lid, van de Woningwet bevoegd om ter zake van een overtreding van artikel 1b van de Woningwet, indien de overtreder minder dan twee jaar voorafgaande aan die overtreding een overtreding van artikel 1b van de Woningwet heeft begaan, een bestuurlijke boete op te leggen. Die situatie doet zich hier, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor, zodat het algemeen bestuur bevoegd was een boete op te leggen. De bij besluit van 26 maart 2015 opgelegde last wordt door [appellant] niet bestreden. Volgens [appellant] verhuurde hij op die datum zoals het algemeen bestuur in het besluit heeft vastgesteld, meer dan 4 slaapplaatsen zonder te voldoen aan de daarvoor geldende brandveiligheidsvoorschriften. Daarmee heeft [appellant] op die datum ook al in strijd met artikel 1b van de Woningwet gehandeld. Uit overweging 3.3 volgt dat [appellant] binnen 2 jaar daarna wederom in strijd met artikel 1b van de Woningwet heeft gehandeld door in zijn als logiesgebouw aan te merken pand niet te voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur had moeten afzien van het opleggen van de boete. Daartoe voert hij aan dat hij na de oplegging van de eerste last door het handelen van het algemeen bestuur in de veronderstelling was dat de door hem uitgevoerde aanpassingen voldoende waren om aan de regels te kunnen voldoen. De overtreding kan derhalve niet aan hem worden verweten. Voorts voert hij aan dat hij als gevolg van het besluit ernstig financieel nadeel heeft geleden.
4.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht niet geoordeeld dat het algemeen bestuur af had moeten zien van het opleggen van een boete. Ten aanzien van de verwijtbaarheid van de overtreding overweegt de Afdeling dat gelet op het gesprek dat heeft plaatsgevonden op 2 april 2015, het niet aannemelijk is dat [appellant] door het verhuren van al dan niet vier slaapplaatsen in de veronderstelling kon zijn dat hij niet in strijd met artikel 1b van de Woningwet handelde. Uit het verslag van het gesprek volgt dat tijdens het gesprek meerdere malen aan [appellant] is medegedeeld dat de bovenverdiepingen alleen als dienstwoning mogen worden gebruikt. Hieruit kon hij opmaken dat het verhuren van kamers aan toeristen, ongeacht het aantal, zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning en onder dezelfde omstandigheden niet was toegestaan. De enkele stelling dat de boete ernstig financiële gevolgen voor hem heeft gehad, acht de Afdeling eveneens onvoldoende voor het oordeel dat het algemeen bestuur geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen. Daarbij komt dat ter zitting is gebleken dat een deel van de investeringen, die door hem in het pand zijn gepleegd, aan hem is vergoed.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het opleggen van de maximale boete niet onredelijk is. De rechtbank heeft daarmee miskend dat de kans op herhaling nihil is en dat hij in de veronderstelling was dat hetgeen hij heeft gedaan, juist was. Bovendien is het algemeen bestuur ten onrechte uitgegaan van het maximumbedrag zoals dat gold ten tijde van de oplegging van de boete, en niet van het bedrag dat ten tijde van het strafbaar feit gold. Voorts wijst hij erop dat het jaar waarin de boete is opgelegd afwijkt van het jaar waarin de overtreding plaats zou hebben gevonden.
5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikelen 1b en 92 van de Woningwet om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van het algemeen bestuur. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2. Het algemeen bestuur heeft gelet op de mogelijke aanzienlijke omzet en de weigering van [appellant] om te investeren in brandveiligheidsvoorzieningen waardoor mensen in een onveilige situatie werden gebracht, een boete voor het maximum bedrag opgelegd. Volgens het algemeen bestuur is de mate van verwijtbaarheid in dit geval hoog omdat [appellant] ondanks de eerdere sluiting is doorgegaan met het gebruik van het pand als logiesgebouw zonder de met hem gemaakte afspraken na te komen. Naar het oordeel van de Afdeling is de boete gelet op de door het algemeen bestuur gegeven motivering niet onevenredig en wordt voldaan aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de overtreding van artikel 1b van de Woningwet hem in verminderde mate kan worden verweten. Onder verwijzing naar overweging 4.1 overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat [appellant] in de veronderstelling was dat hij met het verhuren van kamers aan toeristen niet in strijd handelde met artikel 1b van de Woningwet. Gelet op het voorgaande is het opleggen van de maximale boete in dit geval niet onevenredig.
Het betoog faalt in zoverre.
5.3. De Afdeling ziet echter toch aanleiding het besluit te vernietigen. De bestuurlijke boete is ingevolge artikel 92a, derde lid, van de Woningwet ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Het besluit dateert uit 2016, maar de overtredingen die daaraan ten grondslag zijn gelegd hebben in 2015 plaatsgevonden. Zoals [appellant] terecht aanvoert, is het artikel sinds 1 januari 2016 gewijzigd waardoor een ander bedrag geldt. In 2015 was het bedrag volgens het voormelde artikellid € 20.250,00 en is het in 2016 verhoogd naar € 20.500,00. Het algemeen bestuur heeft het bedrag toegepast dat is vermeld in het artikel zoals dat luidde ten tijde van het opleggen van de boete. De rechtbank heeft het algemeen bestuur daar ten onrechte in gevolgd. Bij wijzigingen in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, zoals hier aan de orde, dient de voor de betrokkene gunstigste bepalingen te worden toegepast. Dit volgt uit artikel 5:46, vierde lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit betekent dat in dit geval het voor 2015 vastgesteld bedrag van € 20.250,00 heeft te gelden. Het algemeen bestuur heeft door een hoger bedrag op te leggen in strijd met artikel 5:46, eerste lid, van de Awb gehandeld. De Afdeling zal gelet op het voorgaande de boete vaststellen op € 20.250,00.
Het betoog slaagt in zoverre.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het algemeen bestuur opgelegde boete in strijd is met artikel 5:46, eerste lid, van de Awb. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 augustus 2016 van het algemeen bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 5:46, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover een boete bedrag van € 20.500,00 is gehandhaafd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien door het besluit van 21 april 2016 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.