ECLI:NL:RVS:2018:2772

201800292/1/A3. Datum uitspraak: 22 augustus 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Nuon Wind Development B.V. en Eneco Wind B.V., gevestigd te Rhenen, onderscheidenlijk Rotterdam, appellanten, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder. Bij besluit van 27 november 2015 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken aan Nuon Wind Development ontheffing als bedoeld in artikel 75 van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) verleend van de verbodsbepalingen in artikel 9 en artikel 11 van die wet. Aan deze ontheffing heeft de staatssecretaris voorschriften verbonden. Bij besluit van 29 november 2017 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van Nuon Wind Development en Eneco Wind waarbij de verleende ontheffing is gewijzigd, voor zover het betreft de voorschriften 8, 9, en 11. Tegen dit besluit hebben Nuon Wind Development en Eneco Wind beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2018, waar Nuon Wind Development en Eneco Wind, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden] en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, bijgestaan door J.P.H. van der Sneppen, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep gegrond; II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 29 november 2017, kenmerk 494-5697; III. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Nuon Wind Development B.V. en Eneco Wind B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IV. gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan Nuon Wind Development B.V. en Eneco Wind B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier. w.g. Borman w.g. Man voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018 629. BIJLAGE Wet natuurbescherming Artikel 3.1 1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen. […]. Artikel 3.3 1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren. […]. Artikel 9.10 1. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige procedures tot het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, zijn aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld. 2. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, zijn aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld. 3. Beroepszaken, gericht tegen besluiten krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet die zijn bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van die desbetreffende wetten. 4. In zoverre in afwijking van het eerste en het tweede lid is Onze Minister bevoegd tot het nemen van een besluit over aanvragen van ontheffingen als bedoeld in artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet en tot het beslissen op bezwaarschriften die betrekking hebben op die besluiten. Flora- en faunawet Artikel 2 1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving. 2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor flora of fauna kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voorzover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voorzover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Artikel 9 Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Artikel 11 Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren. Artikel 75 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, vrijstelling worden verleend van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18 bepaalde verboden. 2. Indien een vrijstelling als bedoeld in het eerste lid strekt tot uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties, kan de vrijstelling bij ministeriële regeling worden verleend. 3. Onze Minister kan, voorzover niet overeenkomstig artikel 68 van deze wet door gedeputeerde staten ontheffing is of kan worden verleend, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 50, 51, 52, 53, 58, 59, tweede lid, 64, tweede lid, en 72, vijfde lid. 4. Onze Minister kan bij verlening van een ontheffing als bedoeld in het derde lid niet afwijken van het bepaalde bij of krachtens artikel 72, vijfde lid, voor het toestaan van middelen die onnodig lijden van dieren veroorzaken. 5. Vrijstellingen en ontheffingen worden tenzij uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties noodzaakt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing om andere redenen, slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. 6. Onverminderd het vijfde lid, worden voor soorten genoemd in bijlage IV van richtlijn 92/43/EEG, voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat: a. ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten; b. teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal van bij die maatregel aan te wijzen soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben of, c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen. 7. Vrijstellingen kunnen in ieder geval verschillend worden vastgesteld naar gelang de soorten of categorieën van soorten en handelingen welke de vrijstelling betreffen. Voorts kan onderscheid worden gemaakt naar wilde of gekweekte planten of producten van die planten, en naar wilde of gefokte dieren dan wel eieren, nesten of producten van die dieren. Artikel 79 1. Aan vrijstellingen, ontheffingen of vergunningen kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. De voorschriften en beperkingen kunnen worden gewijzigd. Vergunningen en ontheffingen kunnen worden ingetrokken. 2. Het is verboden te handelen in strijd met de bij een vrijstelling, ontheffing of vergunning gestelde voorschriften en beperkingen. 3. Vergunningen en ontheffingen kunnen aan een geldigheidsduur worden gebonden. 1. De tekst van de relevante wet- en regelgeving, zoals deze luidde ten tijde van belang, is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. Inleiding 2. Nuon Wind Development en Eneco Wind hebben de staatssecretaris verzocht om een ontheffing van de verbodsbepalingen van de Ffw om 17 windturbines bij de Slufterdam op de Maasvlakte in Rotterdam te kunnen vervangen door 14 nieuwe, grotere windturbines en deze als Windpark De Slufter te kunnen exploiteren. Bij besluit van 27 november 2015 heeft de staatssecretaris een ontheffing verleend. In de oorspronkelijke aanvraag van Nuon Wind Development en Eneco Wind werd ontheffing verzocht voor in totaal 106 vogelsoorten. In de bezwaarfase hebben Nuon Wind Development en Eneco Wind de aanvraag gewijzigd. Zij hebben uiteindelijk verzocht om een ontheffing voor het doden en verwonden van 38 vogelsoorten, waarvan 32 soorten trekvogels. Bij besluit van 22 juli 2016 heeft de staatssecretaris het bezwaar van Nuon Wind Development en Eneco Wind tegen het besluit van 27 november 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk herroepen en aanvullend de volgende voorschriften aan de ontheffing verbonden: "- 8. U dient de windturbines uit te rusten met een stilstandvoorziening die ervoor zorgt dat de rotoren nagenoeg stil staan in periodes met intensieve trek van trekvogels tijdens het voorjaar en najaar bij weersomstandigheden met slecht zicht en/of tegenwind. - 9. […]. - 10. […]. - 11. […]." Bij uitspraak van 2 maart 2017 heeft de rechtbank het beroep van Nuon Wind Development en Eneco Wind tegen het besluit van 22 juli 2016 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit vernietigd voor zover het voorschrift 10 betreft en dit voorschrift zelfvoorziend gewijzigd. De beroepsgronden voor zover gericht tegen voorschriften 8, 9 en 11 slaagden niet. Bij uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2206, heeft de Afdeling het hoger beroep van Nuon Wind Development en Eneco Wind tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd voor zover de voorschriften 8, 9 en 11 daarbij in stand zijn gelaten en het besluit van 22 juli 2016 vernietigd voor zover daarbij de voorschriften 8, 9 en 11 aan de ontheffing zijn verbonden. Voor zover thans van belang, heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij aan de ontheffing voorschrift 8 heeft verbonden. Met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft zij bepaald dat tegen het te nemen nieuw besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Het besluit van 29 november 2017 3. Bij het besluit van 29 november 2017 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van Nuon Wind Development en Eneco Wind beslist. Voor de vernietigde voorschriften 9 en 11 van het besluit van 22 juli 2017 zijn geen nieuwe voorschriften in de plaats gekomen. De minister heeft voorschrift 8 als volgt gewijzigd: "U dient het nieuwe Windpark uit te rusten met een stilstandvoorziening ten einde het aantal vogelslachtoffers te reduceren. U dient de windturbine stil te zetten wanneer er sprake is van intensieve trek. Hierbij dient u het volgende in acht te nemen: - Stilstand is noodzakelijk in de maanden maart, april, mei en oktober, november voor maximaal 25 nachten per jaar. - Stilstand is noodzakelijk indien er sprake is van intensieve trek. Om te bepalen wanneer stilstand noodzakelijk is dient u gebruik te maken van dagelijkse trekvoorspellingen van de Koninklijke Luchtmacht (NL-BAM, Bird Avoidance Model) in combinatie met het Flysafe voorspellingsmodel. Deze voorspellingen geven op basis van weersverwachtingen aan wanneer een grotere vogeldichtheid verwacht kan worden. Van intensieve trek spreken we als "severe" wordt aangeduid in dit model." 3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat een stilstandvoorziening voor de windturbines van Windpark De Slufter nodig is. Daarbij heeft hij rekening gehouden met de mogelijkheid dat de gunstige staat van instandhouding van diverse vogelsoorten in de toekomst in het geding komt. Een stilstandvoorziening kan elk jaar 75% van het aantal slachtoffers onder trekvogels voorkomen. Dit percentage staat gelijk aan ongeveer 160 vogelslachtoffers per jaar. Aan de verplichting om de windturbines uit te rusten met een stilstandvoorziening heeft de minister het rapport "Stilstandsvoorziening windturbines Eemshaven" van Bureau Waardenburg van 11 november 2016 (hierna: het rapport van Bureau Waardenburg) ten grondslag gelegd. Daarin zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de mogelijkheden om aanvaringen van vogels met windturbines in de Eemshaven te voorkomen door middel van een stilstandvoorziening. Die resultaten, die de beste stand van de wetenschap weergeven, kunnen volgens de minister ook in aanmerking worden genomen bij de beoordeling welke mitigerende maatregelen voor Windpark De Slufter nodig zijn. De minister acht het productieverlies van windenergie als gevolg van stilstand niet zodanig groot dat van een stilstandvoorziening dient te worden afgezien. Het beroep van Nuon Wind Development en Eneco Wind 4. Niet in geschil is dat door de ingebruikname van het windmolenpark geen gevolgen voor de gunstige staat van instandhouding van de vogels, die in aanvaring zullen komen met de windmolens, worden verwacht. Ter beoordeling staat of de staatssecretaris in redelijkheid aan de ontheffing voorschrift 8 kon verbinden ter vermindering van het aantal vogelslachtoffers. Bevoegdheid minister 5. Nuon Wind Development en Eneco Wind betogen dat de minister niet bevoegd was het besluit van 29 november 2017 te nemen. Daartoe voeren zij aan dat de uitspraak van 16 augustus 2017 niet verplicht tot het nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Voor zover de bevoegdheid is ontleend aan de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), is die bevoegdheid volgens hen alleen verleend aan het college van gedeputeerde staten. 5.1. Na de vernietiging van het besluit van 22 juli 2016 diende een nieuw besluit op bezwaar te worden genomen. Uit artikel 9.10, vierde lid, gelezen in samenhang met tweede lid, van de Wnb volgt dat de minister op grond van artikel 9.10, vierde lid, van de Wnb bevoegd was tot het nemen van het besluit van 29 november 2017. Het betoog faalt. Het nut van een stilstandvoorziening 6. Nuon Wind Development en Eneco Wind voeren aan dat het nut van de stilstandvoorziening beperkt is. De minister heeft ten onrechte het rapport van Bureau Waardenburg aan voorschrift 8 ten grondslag gelegd, omdat de ecologische omstandigheden op de locatie van Windpark De Slufter niet vergelijkbaar zijn met die in de Eemshaven. Ook gaat de minister eraan voorbij dat de trekvoorspellingen op basis van het Flysafe-model niet zien op de luchtlagen op rotorhoogte en dat weersomstandigheden van invloed zijn op de verdeling van trekvogels over de luchtlagen, aldus Nuon Wind Development en Eneco Wind. 6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de Eemshaven en de locatie van Windpark De Slufter voldoende vergelijkbaar zijn. Beide locaties liggen aan de kust. Op die locaties staat industriële bebouwing waartussen braakliggende grond ligt. Op een kaartbijlage bij het rapport "De nationale windmolenrisicokaart voor vogels" van SOVON Vogelonderzoek Nederland en Altenburg & Wymenga liggen beide locaties in een rode zone, welke zone wordt aangemerkt als het hoogste risicogebied voor trekvogels. Ook de ecologische omstandigheden op beide locaties zijn vergelijkbaar. 9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 29 november 2017 dient te worden vernietigd. 10. In de uitspraak van 16 augustus 2017 heeft de Afdeling het besluit van 22 juli 2016, voor zover het betreft de voorschriften 8, 9 en 11 die in dat besluit aan de ontheffing waren verbonden, vernietigd. Nu het besluit van 29 november 2017 wordt vernietigd, herleeft het besluit van 22 juli 2016, zoals dit luidde na de uitspraak van 16 augustus 2017. 11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Zo kan volgens de minister ook de locatie van Windpark De Slufter worden aangemerkt als een zogeheten hot spot, omdat is vastgesteld dat tijdens de seizoenstrek in het najaar belangrijke aantallen vogels over de Eerste Maasvlakte trekken. 6.2. In het rapport van Bureau Waardenburg zijn de resultaten neergelegd van een onderzoek naar de mogelijkheden om het aantal aanvaringsslachtoffers in de bestaande situatie en na een eventuele uitbreiding van het windpark in de Eemshaven te verminderen. Ook zijn de kosten daarvan zowel in financiële als in ecologische zin onderzocht. Uit dit rapport volgt dat met een stilstandvoorziening gedurende maximaal 25 nachten per jaar 75% van het aantal slachtoffers onder trekvogels kan worden voorkomen. Er zijn diverse mogelijkheden om in stilstand te voorzien. Stilstand op basis van metingen van de vogeltrek op rotorhoogte is het meest efficiënt en leidt tot de grootste afname van het aantal vogelslachtoffers. Een nadeel daarvan zijn de hoge kosten. Een goedkoper alternatief is stilstand op basis van trekvoorspellingen met het Flysafe-model. Een nadeel daarvan is dat voorspellingen van de trek op rotorhoogte minder nauwkeuring zijn omdat het model ontwikkeld is voor voorspellingen op grotere hoogte, zodat windturbines vaker stilgezet dienen te worden en gedurende langere periodes. Ook is het mogelijk dat de trek hoger of lager is dan voorspeld, zo staat in het rapport van Bureau Waardenburg. 6.3. Nuon Wind Development en Eneco Wind hebben als nader stuk een notitie van Bureau Waardenburg van 7 mei 2018 (hierna: de notitie) overgelegd waarin een reactie op het verweerschrift van de minister is neergelegd. In de notitie staat dat de verdichting van de trekstroom, oftewel stuwing, in de Eemshaven uitzonderlijk is en dat die stuwing niet te vergelijken is met die bij andere locaties in Nederland. Onder bepaalde omstandigheden komt bij de Eemshaven een groot deel van de over Nederland trekkende vogels samen voordat zij de oversteek over zee maken. Die zogeheten flessenhals doet zich op de locatie van Windpark De Slufter niet voor. Bovendien doet stuwing zich op die locatie hoofdzakelijk in het najaar voor, aldus de notitie. Omdat de minister vorenstaande inhoud van de notitie niet heeft bestreden en ook geen eigen onderzoek heeft gedaan naar de locatie van Windpark De Slufter, is de Afdeling van oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Eemshaven en de locatie van Windpark De Slufter in relevante opzichten voldoende vergelijkbaar zijn. 6.4. De minister erkent dat met het Flysafe-model geen specifieke trekvoorspelling wordt gedaan voor de luchtlaag van 0 tot 200 m hoogte waarbinnen de windturbines zich bevinden. Volgens de minister is die specifieke trekvoorspellling niet nodig. Uit informatie van de website van "The Flysafe bird avoidance model service centre" volgt dat de trekintensiteit beneden een hoogte van 200 m wordt geregistreerd, hoewel die registratie minder nauwkeurig is dan de registratie voor de luchtlagen daarboven. Ter ondersteuning van die stelling heeft de minister op pagina 14 van het verweerschrift een figuur "Bird density height profile" weergegeven, zoals op voormelde website te zien was op 16 maart 2018. Volgens de minister zijn de voorspellingen van Flysafe voldoende betrouwbaar. Op pagina 15 van het verweerschrift heeft de minister als voorbeeld een grafiek "Hourly predicted and measured migration intensity" weergegeven waarop voorspellingen te zien zijn voor 16 maart 2018. Thans is er geen beter model beschikbaar om trekvoorspellingen te doen, aldus de minister. In de notitie staat dat het rapport van Bureau Waardenburg is opgesteld met het oog op de specifieke situatie in de Eemshaven. Verder kan alleen in de Eemshaven en slechts in theorie een reductie van ongeveer 75% van het aantal slachtoffers onder nachtelijke trekvogels worden voorkomen door de windturbines gedurende 25 nachten met de hoogste trekintensiteit stil te zetten. Anders dan de minister veronderstelt, liggen aan die aanname metingen van de trekintensiteit ten grondslag en niet voorspellingen daarvan. Een reductie van 75% van het aantal slachtoffers met een stilstandvoorziening op basis van voorspelling kan nog niet worden behaald, aldus de notitie. Verder staat in de notitie dat voorspellingen van de trekintensiteit met het Flysafe-model specifiek betrekking hebben op het luchtruim boven de rotorhoogte. De voorspellingen van dit model zijn gebaseerd op gegevens van de radars van de luchtmacht en de weerradars. De radars van de luchtmacht geven geen informatie over de vogeltrek tot een hoogte van 100 m. De rotoren bevinden zich beneden die hoogte. De weerradars verzamelen weliswaar informatie in hoogtebanden van 200 m, maar de detectiecapaciteit van die radars is zeer beperkt. Bovendien wordt in de onderste hoogteband van 0 tot 200 m geen onderscheid gemaakt tussen vogeltrek en vliegbewegingen van lokale vogels. De voorspellingen met het Flysafe-model, waarvoor de trek op alle hoogtes samen in aanmerking wordt genomen, zijn daarom op dit moment niet bruikbaar voor een stilstandvoorziening, aldus de notitie. Naar het oordeel van de Afdeling is de minister onvoldoende ingegaan op de bevindingen in de notitie over het nut van een stilstandvoorziening op basis van trekvoorspellingen met het Flysafe-model. De minister heeft die bevindingen mitsdien niet weerlegd. 6.5. Omdat de locatie van Windpark De Slufter, zoals overwogen onder 6.3, in relevante opzichten niet vergelijkbaar is met de Eemshaven en de minister niet heeft weerlegd dat de voorspellingen met het Flysafe-model niet bruikbaar zijn voor een stilstandvoorziening, heeft de minister ten onrechte het rapport van Bureau Waardenburg aan het besluit van 29 november 2017 ten grondslag gelegd. Gelet hierop volgt de Afdeling de minister niet in zijn stelling dat met een stilstandvoorziening op basis van voorspellingen met het Flysafe-model een reductie van het aantal slachtoffers onder nachtelijke trekvogels met 75% kan worden bereikt. 6.6. Gelet op het overwogene onder 6.5 heeft de minister het belang van een stilstandvoorziening ten onrechte laten prevaleren boven het belang van Nuon Wind Development en Eneco Wind om geen kosten voor die voorziening te maken. De vraag of de minister de kosten op de juiste heeft berekend, kan daarom in het midden blijven. Evenmin behoeft het betoog dat de minister in de belangenafweging ten onrechte voorbij is gegaan aan overige belangen, zoals het belang van een toename van duurzame energieopwekking, te worden besproken. 7. Het betoog slaagt. Rechtszekerheid 8. Nuon Wind Development en Eneco Wind betogen verder dat de voorschriften 8 tot en met 12 een onoverzichtelijk geheel zijn geworden. In het besluit van 29 november 2017 is alleen het nieuwe voorschrift 8 opgenomen, terwijl voorschriften 9 en 11 zijn te vervallen. Het besluit van 29 november 2017 is daarom in zoverre rechtsonzeker, aldus Nuon Wind Development en Eneco Wind. Ook het oorspronkelijke voorschrift 12 van de ontheffing is rechtsonzeker. In dit voorschrift is de verplichting opgenomen om een monitoringsvoorstel uit te werken. Die verplichting hangt samen met de verplichting van het oorspronkelijke voorschrift 10 om het effect van de exploitatie van de windturbines op de lepelaar en de visdief te monitoren. Uit de motivering van het besluit van 29 november 2017 kan ten onrechte worden afgeleid dat de verplichting van voorschrift 12 ook betrekking heeft op trekvogels, aldus Nuon Wind Development en Eneco Wind. 8.1. Bij het besluit van 29 november 2017 is een nieuw voorschrift 8 aan de ontheffing verbonden. In het verweerschrift heeft de minister bevestigd dat de oorspronkelijke voorschriften 10 en 12 zijn vernummerd tot onderscheidenlijk 9 en 10.