ECLI:NL:RVS:2018:2234

201701075/1/A3. Datum uitspraak: 4 juli 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Renkum, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 december 2016 in zaak nr. 16/3180 in het geding tussen: de Faunabescherming en     het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Bij besluit van 28 januari 2016 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland ontheffing verleend om tot 3 maart 2020 in de periode van 1 februari tot 1 april broedparen grauwe ganzen, brandganzen en verwilderde gedomesticeerde of hybride ganzen in al hun verschijningsvormen af te schieten met gebruik van de middelen geweer en hond en om het geweer weekrond en van een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang in te zetten bij afschot van broedparen grauwe ganzen, brandganzen, Canadese ganzen en verwilderde gedomesticeerde of hybride ganzen in al hun verschijningsvormen. Bij besluit van 10 juni 2016 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 28 januari 2016 ingetrokken voor zover daarbij ontheffing is verleend van het verbod om het geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang. Bij uitspraak van 23 december 2016 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2017, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk BA en S.P.E. van der Zon MSc, zijn verschenen.

Inleiding 1.    Het college heeft aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend voor het afschieten van broedparen van diverse soorten ganzen. Deze ontheffing maakt deel uit van een pakket aan maatregelen voor het bestrijden en voorkomen van schade aan gewassen door ganzen. Dit pakket bestaat uit i) preventieve maatregelen, ii) nestbehandeling, iii) verjagen met ondersteunend afschot en iv) populatiebeheer door middel van het geweer en vangacties. Regelgeving 2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden en de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) ingetrokken. Nu het besluit op bezwaar vóór die datum is genomen, is de Ffw op dit geding nog van toepassing. 3.    De tekst van de voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Besluiten van het college 4.    Bij het besluit van 28 januari 2016 heeft het college de Faunabeheereenheid op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw ontheffing verleend om op alle gronden binnen haar werkgebied broedparen grauwe ganzen, brandganzen en verwilderde gedomesticeerde of hybride ganzen in al hun verschijningsvormen af te schieten.     Voorts heeft het college ontheffing verleend om het geweer weekrond - dus ook op zondagen en feestdagen - te mogen gebruiken bij het afschieten van broedparen grauwe ganzen, brandganzen, Canadese ganzen en verwilderde gedomesticeerde of hybride ganzen in al hun verschijningsvormen.     Daarbij heeft het college bepaald dat de ontheffingen mogen worden gebruikt tot een ondergrens is bereikt van i) 15.000 grauwe ganzen, waaronder 3.900 broedparen, ii) 7.300 brandganzen, waaronder 1.800 broedparen en iii) 1.600 Canadese ganzen, waaronder 400 broedparen.     De ontheffingen zijn geldig tot 3 maart 2020 en mogen worden gebruikt in de periode vanaf 1 februari tot 1 april. De ontheffingen gelden niet voor foerageergebieden dan wel, nadat het college rustgebieden heeft aangewezen, voor rustgebieden. 5.    Aan de ontheffingen heeft het college ten grondslag gelegd dat de Faunabeheereenheid in het Ganzenbeheerplan 2015-2020 met gegevens over de jaren 2008 tot en met 2013 heeft aangetoond dat zich in het gehele werkgebied van de Faunabeheereenheid belangrijke schade aan gewassen voordoet, dat die schade in de zomerperiode voornamelijk wordt veroorzaakt door grauwe ganzen en brandganzen en dat beperking van de populatie noodzakelijk is om de schade te beperken. Voor de Canadese gans geldt een landelijke vrijstelling. Het college heeft verder in acht genomen dat uit het Ganzenbeheerplan volgt dat waar mogelijk minder ingrijpende middelen worden ingezet en dat deze effectief kunnen zijn, maar dat deze maatregelen op zichzelf staand onvoldoende effect hebben om schade aan gewassen op de gewenste schaal te beperken. Volgens het college draagt afschot van broedparen in samenhang met de overige maatregelen bij aan het beperken dan wel voorkomen van schade aan gewassen. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen andere bevredigende oplossing is. Zolang de in het besluit opgenomen ondergrenzen niet zijn bereikt, komt de gunstige staat van instandhouding van de onderscheiden ganzensoorten volgens het college niet in gevaar. Aangevallen uitspraak 6.    De rechtbank heeft overwogen dat het college uit de schadehistorie en het verloop daarvan heeft kunnen concluderen dat in de gehele provincie Noord-Holland een concrete dreiging van belangrijke schade aan gewassen bestaat. Dat in sommige wildbeheereenheden geen sprake is van schade aan zowel kwetsbare gewassen als overjarig grasland, kan niet leiden tot een ander oordeel, nu niet gespecificeerd hoeft te worden ten aanzien van welk gewas belangrijke schade optreedt. Volgens de rechtbank is het aannemelijk dat er geen andere bevredigende oplossing is om de schade te beperken en dat de inzet van meerdere maatregelen en middelen tegelijkertijd en in onderlinge samenhang effectief moet worden geacht te zijn. Tot slot is de ontheffing niet in strijd met het door het college gevoerde beleid, aldus de rechtbank.

Is schade aan grasland schade als bedoeld in artikel 68 van de Ffw? 7.    De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat schade aan grasland een bedrijfsrisico is en geen schade als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw. Daartoe voert zij aan dat schade aan grasland inherent is aan de wijze waarop dit gewas wordt verbouwd, nu deze wijze ganzen aantrekt en zorgt voor betere overlevingskansen en een groter broedsucces van ganzen. Kruidenrijker grasland en een aangepast maaibeleid zouden minder schade door ganzen opleveren. Omdat de Vogelrichtlijn de bescherming van vogels ten doel heeft, moeten uitzonderingen op die doelstelling zo restrictief mogelijk worden uitgelegd, aldus de Faunabescherming. 7.1.    Artikel 68 van de Ffw maakt geen onderscheid tussen gewassen of tussen manieren waarop gewassen worden verbouwd. Artikel 9 van de Vogelrichtlijn, waarvan artikel 68 van de Ffw een implementatie is, doet dat evenmin. Dat, naar de Faunabescherming stelt, kruidenrijk grasland in combinatie met een ander maaibeleid minder ganzen aantrekt en dus minder door ganzen veroorzaakte schade aan gewassen oplevert dan monocultuur grasland, maakt dan ook niet dat de schade aan monocultuur grasland geen belangrijke schade in de zin van voormelde bepaling kan zijn. Het doel van de Vogelrichtlijn - de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de lidstaten en daartoe onder meer de bescherming van vogels - maakt dat niet anders.     Het betoog faalt. Ondergrens voor belangrijke schade 8.    De Faunabescherming betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom - zowel in zijn besluiten als in het daaraan ten grondslag gelegde Ganzenbeheerplan - alle schade boven € 250,00 als belangrijke schade is aangemerkt. Voorts had voor schade aan grasland een hogere ondergrens moeten worden toegepast, omdat schade inherent is aan de wijze waarop dit gewas wordt verbouwd, aldus de Faunabescherming. 8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067) is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Het college komt bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte toe. Niet is vereist dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, maar een besluit waarbij een ontheffing van het verbod op afschot is verleend, dient wel strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten. 8.2.    De rechtbank heeft terecht niet onredelijk geacht dat het college voor de definitie van belangrijke schade aansluiting heeft gezocht bij het eigen risico dat het Faunafonds toepaste voor tegemoetkomingen voor faunaschade en aldus gevallen waarin de schade hoger is dan € 250,00 heeft aangemerkt als gevallen waarin zich belangrijke schade voordoet. De Faunabescherming wordt niet gevolgd in het betoog dat het college deze keuze uitgebreider had moeten motiveren. 8.3.    Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, maakt artikel 68 van de Ffw geen onderscheid naar gewas of naar de wijze waarop een gewas wordt verbouwd. Daarom behoefde het college voor grasland geen specifieke, hogere ondergrens voor de bepaling van belangrijke schade toe te passen.     Het betoog faalt. Specificatie geldigheidsgebied en gewassen met belangrijke schade 9.    Verder betoogt de Faunabescherming dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebied waar de ontheffing geldig is niet te ruim is geformuleerd en dat het college niet behoefde te specificeren aan welke gewassen er belangrijke schade is. Uit artikel 68 van de Ffw en artikel 9 van de Vogelrichtlijn volgt dat per gebied en per vogelsoort moet worden beoordeeld of zich belangrijke schade voordoet, aldus de Faunabescherming. 9.1.    Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1703, heeft overwogen, volgt uit het Ganzenbeheerplan dat in vrijwel alle wildbeheereenheden in de provincie Noord-Holland in de jaren 2008 tot en met 2013 tegemoetkomingen zijn toegekend voor door ganzen veroorzaakte belangrijke schade aan gewassen, dat de omvang van de uitgekeerde tegemoetkomingen is opgelopen van ongeveer € 1,2 miljoen in 2008 tot ongeveer € 3,5 miljoen in 2013, dat het grootste deel van de schade is veroorzaakt door grauwe ganzen en brandganzen, dat deze soorten de meest voorkomende ganzensoorten in Noord-Holland zijn en dat ganzen nagenoeg in de hele provincie voorkomen. Het college behoefde daarom niet per wildbeheereenheid te specificeren door welke ganzensoort schade is aangericht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het gebied waar de ontheffing geldig is niet te ruim heeft geformuleerd.     Voorts is in het Ganzenbeheerplan voor verschillende gewassoorten aangeduid hoeveel schade zich bij die soorten heeft voorgedaan. Gelet hierop behoefde een nadere specificering van de gewassen waaraan belangrijke schade is toegebracht niet te worden gegeven (vergelijk de eerder vermelde uitspraak van 28 juni 2017).     Het betoog faalt. Andere bevredigende oplossing en effectiviteit maatregelen 10.    De Faunabescherming betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is dat er geen andere bevredigende oplossing is om de schade te beperken en dat de inzet van meerdere maatregelen en middelen tegelijkertijd en in onderlinge samenhang moet worden geacht effectief te zijn. Daartoe voert zij aan dat in mei 2011 een ontheffing is verleend voor het doden van grauwe ganzen in de periode van 1 april tot 1 oktober, maar dat de schade sindsdien desondanks is toegenomen. Ten onrechte leidt de rechtbank uit de cijfers over 2015 af dat het samenstel van maatregelen effect lijkt te sorteren. In 2015 is het aantal grauwe ganzen toegenomen en de daling van het aantal brandganzen in dat jaar kan een incidentele fluctuatie zijn. De aanpak waarbij wordt ingezet op populatiebeperking is dus niet effectief. Dat komt doordat opgejaagde ganzen veel energie verbruiken, hetgeen zij compenseren door extra te foerageren. Bovendien ontneemt deze ontheffing voor afschot het nuttige effect aan de in 2014 verleende ontheffing voor verjagen met ondersteunend afschot. Doordat ganzen ook mogen worden afgeschoten op percelen waar geen schade kan worden veroorzaakt, worden ganzen overal weggejaagd, waardoor zij ook op percelen met landbouwgewassen terechtkomen. Evenals in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2824, dient te worden geconcludeerd dat de ontheffing niet berust op een nauwkeurige en treffende motivering, aldus de Faunabescherming. 10.1.    In mei 2011 is ontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen in de periode van 1 april tot 1 oktober. De Faunabescherming stelt terecht dat de schade aan gewassen na 2011 is toegenomen. Daaruit behoefde het college evenwel niet de conclusie te trekken dat de ontheffing geen effect heeft gehad en dat daarom ook een ontheffing voor het doden van broedparen geen effect zou hebben. In voormelde uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1703, heeft de Afdeling overwogen dat uit het Ganzenbeheerplan volgt dat in de jaren 2011 tot en met 2014 zowel het aantal grauwe ganzen als het aantal brandganzen is toegenomen, dat in dat plan wordt geconcludeerd dat geen enkele methode voor de bestrijding van schade door ganzen tot nu toe op zichzelf staand voldoende schadebeperkend effect heeft gesorteerd en dat het daarom noodzakelijk is om meerdere maatregelen te nemen. De Afdeling ziet geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018 640-805. BIJLAGE Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) Artikel 9 1.  De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8: a) […] — ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren, […] Flora- en faunawet Artikel 9 Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Artikel 10 Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten. Artikel 68 1 Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74: […] c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren; […]

Op basis van de beschikbare gegevens over het aantal ganzen, de effecten van de reeds ingezette maatregelen en de schade aan gewassen mocht het college aannemelijk achten dat afschot een effectieve bijdrage kan leveren aan het beperken van de al jaren zichtbare grote toename van het aantal ganzen en daarmee aan het beperken van belangrijke schade aan gewassen. Daar doet niet aan af dat op basis van die gegevens nog enigermate onzeker is of afschot van broedparen daadwerkelijk effectief zal blijken te zijn. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat moet worden aangenomen dat met afschot, als onderdeel van het geheel van maatregelen, het beoogde doel in het geheel niet kan worden bereikt. 10.2.    Voor zover de Faunabescherming stelt dat verjaging met ondersteunend afschot geen effect meer heeft indien afschot mogelijk is, overweegt de Afdeling dat het college uiteen heeft gezet dat verjaging met ondersteunend afschot slechts dient ter bestrijding van schade die zich op individuele percelen voordoet. Gelet op het aantal ganzen, de verspreiding van de ganzen over de gehele provincie en de grote omvang van de door ganzen veroorzaakte schade aan gewassen is het volgens het college ook noodzakelijk om door middel van afschot de populatie in omvang te beperken om daarmee belangrijke schade aan gewassen te voorkomen. Voorts heeft het college uiteengezet dat het probleem van het opvliegen van ganzen is onderkend en dat met het oog daarop ganzenrustgebieden zijn ingesteld, waar ganzen in ieder geval tot 1 april en uiterlijk tot 1 juni met rust worden gelaten. De ontheffing is niet geldig in deze rustgebieden. Anders dan de Faunabescherming stelt, worden ganzen dus niet overal weggejaagd en heeft afschot niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat ganzen op percelen met landbouwgewassen terechtkomen. De Faunabescherming wordt daarom niet gevolgd in het betoog dat afschot geen effectieve aanvulling kan vormen op verjaging met ondersteunend afschot. 10.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing is (vergelijk de uitspraak van 28 juni 2017). Er is geen aanleiding om te oordelen dat de ontheffing niet op een nauwkeurige en treffende motivering berust. In de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2824, waar de Faunabescherming naar verwijst, is reeds overwogen dat de in die zaak aan de orde zijnde situatie in de provincie Utrecht zich onderscheidt van de situatie in de provincie Noord-Holland.     Het betoog faalt. 10.4.    Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het voorgaande niet betekent dat dezelfde gegevens die aan het besluit van 28 januari 2016 ten grondslag liggen, de basis kunnen vormen voor een oordeel in de toekomst dat het afschieten van broedparen ganzen een effectieve maatregel is ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Mede gelet op de vereiste nauwkeurige en treffende motivering dient dan onder meer inzichtelijk te zijn wat de ontwikkeling is van de aantallen van de onderscheiden soorten ganzen, welke effecten de onderscheiden maatregelen hebben gehad op de ontwikkeling van de aantallen ganzen en wat de ontwikkeling is van de schade aan gewassen. Uit die gegevens dient duidelijk te kunnen worden opgemaakt in hoeverre het afschieten van broedparen ganzen - of welke andere maatregel dan ook - bijdraagt aan het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen. Daarbij geldt in beginsel dat hoe langer een bepaalde maatregel reeds wordt toegepast, hoe duidelijker de bijdrage van die maatregel aan het voorkomen van belangrijke schade uit de gegevens dient te blijken. Ondergrenzen aantal ganzen 11.    Voorts betoogt de Faunabescherming dat de rechtbank heeft miskend dat de in de ontheffing opgenomen ondergrenzen voor het aantal ganzen van de verschillende soorten willekeurig zijn gekozen. 11.1.    Het college heeft, onder verwijzing naar het Ganzenbeheerplan, uiteengezet dat er voor een gunstige staat van instandhouding van de verschillende ganzensoorten landelijk een populatie van ten minste 400 broedparen per soort dient te zijn. De Faunabescherming heeft de juistheid hiervan niet bestreden. In het Uitvoeringsbeleid Ganzen Noord-Holland heeft het college bij het bepalen van de ondergrenzen van aantallen ganzen van de verschillende soorten aansluiting gezocht bij het bedrag aan tegemoetkomingen in schade aan gewassen dat het college acceptabel acht. Voor onder meer grauwe ganzen en Canadese ganzen is dat het bedrag uit 2005 en voor brandganzen het bedrag uit 2011. Dat, zoals de Faunabescherming stelt, de gewasprijzen fluctueren, betekent niet dat in het Ganzenbeheerplan niet mocht worden aangesloten bij de aantallen ganzen in Noord-Holland in onderscheidenlijk 2005 en 2011, welke aantallen ruim boven het voor een gunstige staat van instandhouding benodigde aantal ganzen in heel Nederland liggen.     Het betoog faalt. Overwinterende ganzen 12.    Tot slot betoogt de Faunabescherming dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ontheffing niet in strijd is met het Uitvoeringskader ganzen Noord-Holland uit 2009. Zij voert aan dat dit beleid populatieregulatie van overwinterende ganzen niet toestaat. Verder voert zij aan dat overwinterende en overzomerende ganzen, anders dan het college ongemotiveerd stelt, niet van elkaar te onderscheiden zijn. 12.1.    Voor zover het Uitvoeringskader door het college was vastgesteld, is dat beleid in 2014 vervangen door het Uitvoeringsbeleid Ganzen Noord-Holland 2014. Omdat aan provinciale staten geen bevoegdheid was toegekend betreffende het verlenen van ontheffingen op grond van de Ffw, waren provinciale staten niet bevoegd om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de in artikel 68, eerste lid, van de Ffw aan het college toegekende bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Voor zover het Uitvoeringskader betrekking heeft op die bevoegdheid en door provinciale staten is vastgesteld, is dat daarom geen beleidsregel en was het college daaraan niet gebonden. 12.2.    Niet in geschil is dat de ontheffingen zijn verleend voor afschot van overzomerende ganzen.     In paragraaf 4.3.1 van het Uitvoeringsbeleid staat: "Wij achten het mogelijk om populatiebeperkende maatregelen toe te staan in de winterperiode, op niet met trekganzenpopulaties gemen[g]de populaties jaarrond verblijvende ganzen, wanneer voldoende aannemelijk kan worden gemaakt dat het jaarrond verblijvende ganzen betreft. Dit moet blijken uit onderzoeks- en/of telgegevens in het faunabeheerplan en/of ontheffingsaanvraag. […]"     Het Uitvoeringsbeleid laat dus ruimte voor afschot van ganzen die jaarrond in Nederland verblijven oftewel overzomerende ganzen. In het verweerschrift in bezwaar heeft het college uiteengezet hoe overwinterende en overzomerende ganzen van elkaar kunnen worden onderscheiden. In overeenstemming met het Uitvoeringsbeleid is ook in het Ganzenbeheerplan (bijlage 6) ingegaan op het onderscheid in gedrag van overwinterende en overzomerende ganzen. De rechtbank is de Faunabescherming daarom terecht niet gevolgd in de stelling dat het college slechts ongemotiveerd heeft gesteld dat overwinterende en overzomerende ganzen van elkaar kunnen worden onderscheiden.     Het betoog faalt. Slotoverwegingen 13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.