ECLI:NL:RVS:2018:2067

201700574/1/A3. Datum uitspraak: 20 juni 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, 2.    Matrans Marine Services B.V., International Lashing B.V. en Unilash B.V. (hierna: Matrans e.a.), alle gevestigd te Rotterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2016 in zaken nrs. 14/3321, 14/3322 en 14/3323 in het geding tussen: Matrans e.a. en het college.

Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college aan coöperatie Dutch Dockers een vergunning voor een sjorbedrijf verleend. Bij afzonderlijke besluiten van 7 april 2014 heeft het college de door Matrans e.a. daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd. Bij besluit van 15 juli 2014 heeft het college de besluiten van 7 april 2014 gewijzigd in die zin dat het de door Matrans e.a. gemaakte bezwaren gegrond heeft verklaard en de aan de vergunning verbonden voorschriften heeft gewijzigd. Bij besluit van 29 april 2015 heeft het college de aan Dutch Dockers verleende vergunning voor een sjorbedrijf op haar verzoek ingetrokken. Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank de door Matrans e.a. ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 7 april 2014 en 15 juli 2014 vernietigd. De rechtbank heeft de bij besluit van 15 juli 2014 toegekende vergoeding voor kosten gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Matrans e.a. hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college en Matrans e.a. hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft de Afdeling stukken toegestuurd en daarbij medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling ervan kennis mag nemen. De Afdeling heeft de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Matrans e.a. hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend. Het college en Matrans e.a. hebben ieder nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden, advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. Z.P.J. Bruins Slot en mr. J.J. Schmal en Matrans e.a., vertegenwoordigd door mr. C.N. van der Sluis, advocaat te Rotterdam, en vergezeld door [persoon], zijn verschenen.

1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Die bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Voorgeschiedenis en besluitvorming 2.    Coöperatie Dutch Dockers U.A. is op 18 september 2013 opgericht als coöperatieve vereniging. Volgens artikel 2 van de statuten was Dutch Dockers een facilitaire organisatie die ten doel had de behartiging van belangen van hen die lashing-, securing- en/of stuwadoorswerkzaamheden verrichten in (zee)havens, on- en offshore alsmede het behartigen van de materiële en immateriële belangen van haar aspirant-leden, leden en buitengewone leden door met en namens hen overeenkomsten te sluiten. Gediplomeerde sjorders en gecertificeerde havenwerkers met aantoonbare recente werkervaring van minimaal drie jaar konden, als zelfstandige, direct lid worden van de coöperatie. 2.1.    Dutch Dockers had de wens actief te worden op de Rotterdamse ‘sjormarkt’ in de haven. Voor het ‘sjorren’, dat is het zeevast zetten en losmaken van containers aan boord van een zeeschip, is een vergunning vereist. Die vergunning heeft zij op 11 oktober 2013 aangevraagd. 2.2.    Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college aan Dutch Dockers een vergunning voor een sjorbedrijf op grond van de Havenbeheersverordening Rotterdam 2010 (hierna: de Havenbeheersverordening) verleend. Aan die vergunning heeft het een aantal voorschriften verbonden. 2.3.    Matrans e.a. zijn ook actief op de Rotterdamse sjormarkt. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de aan Dutch Dockers verleende vergunning. 2.4.    Bij besluiten van 7 april 2014 heeft het college de bezwaren van Matrans e.a. ongegrond verklaard en de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd. Het college heeft het betoog van Matrans e.a. dat Dutch Dockers geen sjorbedrijf is in de zin van de Havenbeheersverordening en dat zij daarom geen vergunning kan verkrijgen, verworpen. Volgens het college komen niet alleen bedrijven, waarin een strikt arbeidsrechtelijke verhouding tussen werkgever en werknemer bestaat in aanmerking voor een vergunning, maar ook andere organisatievormen. Verder heeft het college overwogen dat het met de verlening van de vergunning niet heeft beoogd het verrichten van sjorwerkzaamheden onder minder strenge regels mogelijk te maken. De voorschriften waaronder de vergunning is verleend, zijn gekoppeld aan een termijn van 6 maanden, aldus het college. Binnen die termijn dient Dutch Dockers over voldoende, onder haar verantwoordelijkheid werkende, sjorders te beschikken en aan de overige voorschriften te voldoen. Pas daarna kan Dutch Dockers de markt betreden, aldus het college. Omdat uit de redactie van het besluit van 26 november 2013 echter niet duidelijk volgt dat het om een voorwaardelijke vergunning gaat, heeft het college de aan de vergunning verbonden voorschriften in die zin aangepast. 2.5.    Nadat Matrans e.a. beroep hadden ingesteld bij de rechtbank, heeft het college de besluiten van 7 april 2014 gewijzigd bij besluit van 15 juli 2014. Het college heeft de bezwaren van Matrans e.a. alsnog gegrond verklaard, de vergunning gehandhaafd, maar de daaraan verbonden voorschriften gewijzigd. Verder heeft het de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar aan Matrans e.a. vergoed. 2.6.    Bij brief van 24 april 2015 heeft Dutch Dockers het college verzocht de vergunning in te trekken. Reden daarvoor was dat Dutch Dockers heeft geprobeerd opdrachten te verwerven bij potentiële opdrachtgevers, maar dat het haar niet is gelukt de voorliggende tenders binnen te halen. Het college heeft daarop de aan Dutch Dockers verleende vergunning bij besluit van 29 april 2015 ingetrokken. Aangevallen uitspraak 2.7.    De rechtbank heeft de beroepen, gericht tegen de besluiten van 7 april 2014 en 15 juli 2014 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd.     Zij heeft in de eerste plaats, in het licht van de intrekking van de aan Dutch Dockers verleende vergunning, geoordeeld dat Matrans e.a. belang hebben behouden bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepen.     Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de Havenbeheersverordening zo moet worden uitgelegd dat een sjorder in dienst is in de zin van artikel 11.4.1 van de Havenbeheersverordening indien de sjorder werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst. Omdat Dutch Dockers geen sjorders in dienst nam, maar zich uitsluitend richtte op het ondersteunen van zelfstandige sjorders, heeft het college door desalniettemin een vergunning te verlenen in strijd gehandeld met artikel 11.4.2 van de Havenbeheersverordening, aldus de rechtbank.     Ten slotte heeft de rechtbank het betoog van het college dat de bepalingen uit de Havenbeheersverordening niet strekken tot bescherming van de belangen van Matrans e.a., verworpen. De rechtbank heeft de besluiten van 7 april 2014 en 15 juli 2014 vernietigd. Daarbij heeft ze het niet noodzakelijk geacht het college op te dragen een nieuw besluit te nemen, omdat de aan Dutch Dockers verleende vergunning voor een sjorbedrijf al was ingetrokken bij besluit van 29 april 2015.

3.    Omdat het college zich niet kan verenigen met deze uitspraak van de rechtbank, heeft het hoger beroep ingesteld. Het college heeft, kort gezegd, aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat Matrans e.a. geen belang hebben bij een inhoudelijk oordeel over de beroepen, dat het relativiteitsvereiste aan Matrans e.a. dient te worden tegengeworpen en dat het de vergunning niet in strijd met artikel 11.4.2 van de Havenbeheersverordening heeft verleend. Omdat Matrans e.a. incidenteel hoger beroep hebben ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is, zal de Afdeling eerst de hogerberoepsgronden van het college achtereenvolgens beoordelen. Het hoger beroep van het college -    Procesbelang 4.    Het college betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat Matrans e.a. geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van de door hen ingestelde beroepen, omdat de aan Dutch Dockers verleende vergunning inmiddels op haar verzoek is ingetrokken. De rechtbank heeft volgens het college ten onrechte geoordeeld dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat Matrans e.a. als concurrenten nadeel hebben gehad van de tijdelijke toetreding van Dutch Dockers tot de sjormarkt. De rechtbank heeft, zo betoogt het college, niet gemotiveerd waaruit dat nadeel zou bestaan. Dat nadeel bestaat volgens het college niet uit het mislopen van opdrachten door Matrans e.a., omdat Dutch Dockers geen opdrachten heeft kunnen verwerven. Dutch Dockers heeft ook nooit daadwerkelijk gebruik gemaakt van de vergunning. Verder berust de veronderstelling van Matrans e.a. dat zij een hogere prijs zouden hebben geboden en de opdrachten tegen deze hogere prijs zouden hebben verkregen, indien Dutch Dockers niet zou meedingen naar de tenders, op een aantal aannames. Daar komt volgens het college bij dat het bieden van een lagere prijs geheel berust op een afweging die Matrans e.a. in het kader van iedere aanbestedingsprocedure moeten maken. De rechtbank heeft ten onrechte niet beoordeeld of aannemelijk is dat Matrans e.a. daadwerkelijk inkomsten hebben gederfd en zo ja, of die gederfde inkomsten het gevolg zijn van de aan Dutch Dockers verleende vergunning, aldus het college. 4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in overweging 2.1 van haar uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1927, is de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Belang bij het rechtsmiddel kan onder meer worden aangenomen, indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt. 4.2.    Matrans e.a. hebben zich in de procedure bij de rechtbank op het standpunt gesteld schade te hebben geleden als gevolg van de vergunningverlening aan Dutch Dockers en daarmee de toelating van Dutch Dockers tot de Rotterdamse sjormarkt. Volgens Matrans e.a. is die schade het gevolg van het feit dat Dutch Dockers zich heeft kunnen inschrijven voor tenderprocedures in verband met de realisatie van de Tweede Maasvlakte en de aanleg van een tweetal containerterminals die ten tijde van de besluitvorming over de vergunning werden gerealiseerd. Ter zitting van de Afdeling hebben Matrans e.a. gepreciseerd dat de tender voor de containerterminal van APM in de zomer van 2014 liep en dat de tender voor de containerterminal van Rotterdam World Gateway (RWG) in de zomer van 2013 liep. Dutch Dockers heeft aan die tenders deelgenomen en daarbij een prijs geboden die, zo betogen Matrans e.a., naar achteraf is gebleken, 58% onder de marktprijs lag. Omdat een partij tot de markt was toegelaten die vanwege haar coöperatie-vorm lagere tarieven kon bieden, moesten zij bij de uitgeschreven tenders een andere biedingsstrategie voeren, aldus Matrans e.a. Zij hebben dit betoog met stukken ondersteund. Ter zitting van de Afdeling hebben Matrans e.a. nog toegelicht dat hun tijdens de tenderprocedures is verzocht nog eens naar de prijs te kijken, omdat een nieuwe partij was toegetreden tot de markt die een veel lagere prijs bood. Volgens Matrans e.a. heeft de toelating van Dutch Dockers tot de sjormarkt daarom wel degelijk een nadelige invloed gehad op de concurrentieverhoudingen en hebben zij daardoor schade geleden. 4.2.1.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben Matrans e.a. hiermee, zoals ook de rechtbank terecht heeft geoordeeld, tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt schade te hebben geleden als gevolg van de bestreden besluitvorming. De vergunningverlening door het college heeft tot gevolg gehad dat een concurrent tot de zeer beperkte Rotterdamse sjormarkt is toegelaten en dat deze concurrent kon meedingen in de tenderprocedures die ten tijde van de bestreden besluitvorming liepen. In dat kader hebben Matrans e.a. ook aannemelijk gemaakt dat deze concurrent in die tenderprocedures een zeer scherpe prijs heeft geboden. Het standpunt van het college dat voor de deelname aan de tenderprocedures een vergunning voor het sjorbedrijf geen voorwaarde was, hebben Matrans e.a. gemotiveerd betwist. Zij hebben in dit verband een brief van 6 december 2017 van RWG overgelegd, waaruit volgt dat een vergunning vanaf de zogenoemde ‘Pre-Qualification’ een voorwaarde was. Dat, zoals het college heeft betoogd, de schade niet is gespecificeerd, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is bij de beoordeling of Matrans e.a. tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt dat zij schade hebben geleden, niet vereist dat zij de omvang van de schade al hebben voorzien van een cijfermatige onderbouwing. De rechtbank heeft in dit kader terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1332. 4.3.    Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het resultaat dat Matrans e.a. met hun beroep nastreven, te weten vernietiging van de bestreden besluiten, in verband met mogelijke aanspraken op schadevergoeding, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, een belang oplevert bij de beoordeling van de tegen de besluiten van 7 april 2014 en 15 juli 2014 ingestelde beroepen.     Het betoog faalt. -    Het relativiteitsvereiste 5.    Het college betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Awb in de weg stond aan vernietiging van de in beroep bestreden besluiten. De artikelen 11.4.1 tot en met 11.4.3 van de Havenbeheersverordening strekken kennelijk niet tot bescherming van de concurrentiebelangen van Matrans e.a. Volgens het college heeft de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf aangelegd door te overwegen dat een normschending in de beperkte sjormarkt tot gevolgen kan leiden die voor alle betrokkenen direct voelbaar zijn en dat daarom niet kan worden gezegd dat het bereik van de geschonden norm kennelijk niet strekt tot bescherming van concurrentiebelangen van Matrans e.a. Bovendien bestaat volgens het college niet een situatie waarin Matrans e.a. een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt als gevolg waarvan de regel neergelegd in artikel 8:69a van de Awb dient te worden gecorrigeerd. Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en feiten vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen. Aan Matrans e.a.

14.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 7 april 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking, voor zover ze zien op de vergunningvoorschriften 1 en 2. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 15 juli 2014 ongegrond verklaren. 14.1.    Het incidenteel hoger beroep van Matrans e.a. is niet-ontvankelijk. 14.2.    Het college dient ten aanzien van Matrans e.a. op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2016 in zaken nrs. 14/3321, 14/3322 en 14/3323; III.    verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 7 april 2014, alle met kenmerk A.B.2013.2.14909/14912/14917/CL gegrond; IV.    vernietigt die besluiten, voor zover deze zien op de vergunningvoorschriften 1 en 2; V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 15 juli 2014, kenmerk JZ 2014.0.06441/AV ongegrond; VI.    verklaart het incidenteel hoger beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Matrans Marine Services B.V., International Lashing B.V. en Unilash B.V. niet-ontvankelijk; VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Matrans Marine Services B.V., International Lashing B.V. en Unilash B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Matrans Marine Services B.V., International Lashing B.V. en Unilash B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 984,00 (zegge: negenhonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier. w.g. Borman voorzitter     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018 581. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De Havenbeheersverordening Rotterdam 2010 Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen (…); - sjorbedrijf: bedrijf dat zich beroepsmatig bezighoudt met sjorren en dat is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel; - sjorren: zeevast zetten en losmaken van containers aan boord van een zeeschip. Artikel 11.4.1 Verbod sjorren Het is verboden om aan boord van een zeeschip containers te sjorren, tenzij wordt gehandeld: a. door de bemanning van het betreffende zeeschip, voor zover het een zeeschip betreft met een maximale lengte van 170 meter, of; b. door een sjorder die in dienst is bij een sjorbedrijf dat in het bezit is van een vergunning. Artikel 11.4.2 Vergunningvoorwaarden sjorbedrijf Het college verleent een vergunning voor een sjorbedrijf, indien het sjorbedrijf: a. 24 uur per dag, 7 dagen per week zijn diensten aanbiedt en in staat is ten minste één zeeschip te behandelen in de door de rederij of de stuwadoor beschikbaar gestelde tijd; b. in bezit is van een ISO 9002 certificaat of aantoont dat het daarover binnen afzienbare termijn beschikt; c. ervoor zorgdraagt dat de onder zijn verantwoordelijkheid werkende sjorders, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11.4.3, voldoende vakbekwaam, betrouwbaar en herkenbaar zijn, en; d. aan de sjorders een legitimatiebewijs verstrekt dat is voorzien van een goedgelijkende pasfoto en dat ten minste vermeldt: 1°. de naam, geboorteplaats en geboortedatum van de sjorder, en; 2°. de naam van het sjorbedrijf waar de sjorder in dienst is. Artikel 11.4.3 Verplichtingen sjorders 1. De sjorder beschikt bij indiensttreding bij een erkend sjorbedrijf over een verklaring omtrent het gedrag. 2. Het beroep van sjorder kan uitsluitend worden uitgeoefend door degene die één van de volgende opleidingen met goed gevolg heeft afgesloten: a. Medewerker Havenoperaties, opgenomen in het CREBO onder nummer 93070 of nummer 95727, of; b. Assistent logistiek medewerker, opgenomen in het CREBO onder de nummers 93730 of 93732. 3. De sjorder is tijdens de sjorwerkzaamheden voorzien van het legitimatiebewijs, bedoeld in artikel 11.4.2, onder d. 4. De sjorder toont het legitimatiebewijs, bedoeld in artikel 11.4.2, onder d, op verzoek van personen of bedrijven die van zijn diensten gebruik maken.

is op grond van de Havenbeheersverordening echter niet de verplichting opgelegd om de bij hen werkzame sjorders in dienst te hebben, aldus het college. 5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3453, heeft de wetgever, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20), met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 5.2.    In de toelichting op Afdeling 4 van Paragraaf 11 uit de Havenbeheersverordening, met als opschrift "Het sjorren van containers aan boord van zeecontainers", is vermeld dat de aanleiding voor het opnemen van deze regels in de eerste plaats is gelegen in de zorg voor een goede dienstverlening door sjorbedrijven in de Rotterdamse haven. Het is in het belang van de haven dat er voldoende sjorders beschikbaar zijn op alle tijdstippen van de dag. Met name grote containerschepen varen binnen zeer strakke tijdschema's. Het is niet wenselijk dat door een gebrek aan voldoende sjorders een schip van zijn tijdschema zou moeten afwijken. Voor een goede dienstverlening is ook de kwaliteit van de sjorders van belang, aldus de toelichting. Verder worden de eisen, volgens de toelichting, gesteld in verband met de veiligheid van de sjorders, het schip en de omgeving van het schip, tijdens het vastzetten van de containers. De werkzaamheden van de sjorders vinden plaats onder alle omstandigheden, dag en nacht en vaak onder grote tijdsdruk. Het feit dat containers zeven hoog worden gestapeld op schepen brengt eveneens de nodige gevaren met zich, aldus de toelichting. Tot slot speelt in dat verband een rol dat het vervoer per container wereldwijd nog steeds toeneemt. Aangezien juist, aldus vermelde toelichting, het sjorren van gestapelde containers gevaar voor het schip, de omgeving van het schip en de sjorders met zich brengt, is de nadruk gelegd op werkzaamheden aan containers. Een goede en veilige dienstverlening is derhalve juist bij containervervoer van belang, aldus de toelichting. 5.3.    Hieruit volgt dat de Havenbeheersverordening, en meer in het bijzonder het daarin neergelegde vergunningstelsel voor sjorbedrijven, niet alleen strekt tot het verzekeren van de veiligheid van de sjorders, het schip en de omgeving van het schip tijdens het vastzetten van de containers, maar ook strekt tot het waarborgen van een goede dienstverlening in de Rotterdamse haven. De Afdeling leidt hieruit af dat de gemeenteraad, door het invoeren van een vergunningstelsel voor sjorbedrijven, een gelijk speelveld heeft willen creëren voor de op de markt actieve sjorbedrijven en dat hij dat speelveld met het vergunningstelsel voor sjorbedrijven beoogt te reguleren, mede om de kwaliteit van de dienstverlening op peil te houden. Een goede dienstverlening is, zo volgt namelijk uit de hiervoor weergegeven toelichting, in het (economische) belang van de Rotterdamse haven. Daarmee brengt het door de gemeenteraad ingevoerde vergunningstelsel, naar het oordeel van de Afdeling, een zekere ordening op de sjormarkt aan. Onder die omstandigheden, kan, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, niet worden gezegd dat de in de Havenbeheersverordening neergelegde regels over het vergunningstelsel kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van bedrijven zoals Matrans e.a., die op de Rotterdamse sjormarkt actief zijn en onderling concurreren. 5.4.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan de in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, aanvaarde correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb.     Het betoog van het college faalt. -    De interpretatie van de Havenbeheersverordening 6.    Ten slotte betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat het begrip "in dienst" in de Havenbeheersverordening niet betekent dat van sjorbedrijven wordt vereist dat zij uitsluitend sjorders inzetten die bij hen werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst in de zin van het Burgerlijk Wetboek. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de desbetreffende bepalingen in de verordening volgt dat het (algemeen) belang niet tot een dergelijk vereiste noopt, noch dat het de bedoeling is geweest een dergelijke voorwaarde te introduceren, aldus het college. De regels over het sjorren zijn gesteld om de beschikbaarheid van voldoende sjorders te verzekeren en om de veiligheid van de sjorders en van het schip en de omgeving daarvan tijdens het sjorren te verzekeren. Naast deze vergunningsvoorwaarden en -verplichtingen legt de Havenbeheersverordening niet de verplichting aan een sjorbedrijf op dat de sjorders een dienstverband moeten hebben bij het sjorbedrijf. Uit het feit dat de Havenbeheersverordening op enkele plaatsen spreekt van sjorders die "in dienst" zijn van een sjorbedrijf, mag volgens het college niet worden afgeleid dat daarmee wat anders wordt bedoeld dan "werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een sjorbedrijf", zoals dat in de Havenverordening 2004 was bepaald. Het is bovendien niet aan het college om zich in het kader van de vergunningverlening te bemoeien met de aard van de arbeidsrelatie tussen sjorders en hun werk- of opdrachtgevers. Zou het dat wel doen, dan zou het onderscheid maken tussen ondernemingen en daarmee bepaalde ondernemingen uitsluiten, zonder dat voor deze ingreep in de marktverhoudingen een objectieve rechtvaardiging bestaat op grond van de doelstellingen van de Havenbeheersverordening, aldus het college. 6.1.    In artikel 11.4.1 van de Havenbeheersverordening is bepaald dat het sjorren van containers aan boord van een zeeschip verboden is, tenzij wordt gehandeld door een sjorder die in dienst is bij een sjorbedrijf dat in het bezit is van een vergunning. De rechtbank heeft geoordeeld dat aan het begrip "in dienst" in voormelde bepaling de betekenis toekomt van een dienstbetrekking waarbij de sjorder werkzaam is onder het gezag van het sjorbedrijf, als bedoeld in de omschrijving van de arbeidsovereenkomst neergelegd in artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek. De Afdeling overweegt daarover als volgt. 6.2.    Uit de door het college overgelegde geschiedenis van de totstandkoming van het vergunningstelsel voor sjorbedrijven blijkt dat het stelsel met ingang van 1 januari 2005 in de Havenverordening 2004, de voorloper van de Havenbeheersverordening, is ingevoerd. In de Havenverordening 2004 was in artikel 5.4.2 bepaald dat het sjorren van containers aan boord van een zeeschip verboden is, tenzij wordt gehandeld door een sjorder die werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van een sjorbedrijf dat in het bezit is van een vergunning. In het tweede lid van artikel 5.4.2, op grond waarvan het verbod op sjorren ook voor zeeschepen met een lengte van meer dan 170 meter gold, was dezelfde uitzondering opgenomen. Verder blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het vergunningstelsel voor sjorbedrijven dat het college bij zijn voorstel aan de raad er uitdrukkelijk voor heeft gekozen geen bepaling op te nemen over de naleving van cao-bepalingen, omdat dit buiten de doelstelling valt van een goed havenbeheer met het oog op de veiligheid, orde, milieu en kwaliteit van dienstverlening. De Havenverordening is niet het geëigende instrument om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de sociale standaard tijdens het sjorwerk en te bewerkstelligen dat sjorbedrijven arbeidsvoorwaarden naleven. De gemeenteraad heeft vervolgens het voorstel van het college overgenomen.

Het college stelt zich, mede in het licht van deze geschiedenis van de totstandkoming van het vergunningstelsel op het standpunt dat met de woorden "in dienst" in artikel 11.4.1 van de Havenbeheersverordening geen wijziging is beoogd ten opzichte van de Havenverordening 2004 en dat met die woorden wordt bedoeld "werkzaam onder de verantwoordelijkheid van". 6.3.    Hoewel er, zoals de rechtbank heeft overwogen, gronden bestaan om het begrip "in dienst" als neergelegd in artikel 11.4.1 van de Havenbeheersverordening uit te leggen in de zin dat men werkzaam is onder het gezag van een sjorbedrijf op grond van een arbeidsovereenkomst, volgt de Afdeling gelet op de context van deze bepaling en bezien in het licht van voormelde geschiedenis van de totstandkoming van het vergunningstelsel het andersluidende standpunt van het college. Voor dat oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals uit de hiervoor vermelde geschiedenis van de totstandkoming volgt, de gemeenteraad zich uitdrukkelijk niet heeft willen inlaten met arbeidsrechtelijke kwesties, omdat deze kwesties buiten de doelstelling van de Havenbeheersverordening vallen. Het is de Afdeling niet gebleken dat de gemeenteraad dit standpunt met de vaststelling van de nieuwe Havenbeheersverordening heeft verlaten. Als dat anders zou zijn, zou een explicitering daarvan in de rede hebben gelegen. Verder acht de Afdeling van belang dat, zoals volgt uit overweging 5.3, het doel van het vergunningstelsel mede is gelegen in het bereiken van een bepaalde mate van kwaliteit van dienstverlening. Om die kwaliteit te bereiken, heeft de gemeenteraad het van belang geacht dat sjorders 24 uur per dag beschikbaar zijn om de inkomende schepen te bedienen. Daarvoor is het vereiste van een arbeidsovereenkomst, zo heeft het college gemotiveerd, niet noodzakelijk. Het college heeft zich in dit kader dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat het vereiste van een arbeidsovereenkomst tot een onderscheid zou leiden tussen ondernemingsvormen en dat daarmee bepaalde ondernemingsvormen van vergunningverlening zouden worden uitgesloten, terwijl daarvoor in het licht van de doelstellingen van de Havenbeheersverordening geen objectieve rechtvaardiging bestaat .     De Afdeling komt tot de conclusie dat het college bij de vergunningverlening op grond van artikel 11.4.1 van de Havenbeheersverordening het begrip "in dienst" terecht heeft geïnterpreteerd als "het werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van" en dat daarom voor vergunningverlening geen arbeidsovereenkomst is vereist tussen de sjorders en het sjorbedrijf. 6.4.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal de beroepen gericht tegen de besluiten op bezwaar van 7 april 2014 en van 15 juli 2014 hieronder beoordelen. De beroepen gericht tegen de besluiten van 7 april 2014 en van 15 juli 2014 -    De besluiten van 7 april 2014 7.    Bij het besluit op bezwaar van 15 juli 2014 heeft het college de bezwaren van Matrans e.a. alsnog gegrond verklaard. Het heeft de aan de vergunning verbonden voorschriften 1 en 2, neergelegd in de besluiten van 7 april 2014 anders geformuleerd. De Afdeling ziet hierin aanleiding het beroep tegen de besluiten van 7 april 2014 gegrond te verklaren en die besluiten in zoverre te vernietigen. 7.1.    Het college heeft de besluiten van 7 april 2014 voor het overige ongewijzigd gelaten en de andere aan de vergunning verbonden voorschriften gehandhaafd. De Afdeling zal in zoverre de besluiten van 7 april 2014, in het licht van de daartegen aangedragen beroepsgronden, beoordelen. Vervolgens zal zij het besluit van 15 juli 2014 beoordelen in het licht van de daartegen aangedragen beroepsgronden. -    Sjorbedrijf in de zin van de Havenbeheersverordening 8.    Matrans e.a. voeren aan dat Dutch Dockers niet kan worden beschouwd als een sjorbedrijf in de zin van de Havenbeheersverordening. Dutch Dockers is geen bedrijf dat zich beroepsmatig bezig houdt met het sjorren, zoals ook volgt uit de omschrijving van activiteiten opgenomen in het uittreksel van de Kamer van Koophandel. Dutch Dockers houdt zich slechts bezig met het faciliteren van de aspirant-leden, leden en buitengewone leden. Die leden houden zich op hun beurt beroepsmatig bezig met sjorren, aldus Matrans e.a. 8.1.    In de Havenbeheersverordening is het begrip "sjorbedrijf" gedefinieerd als een bedrijf dat zich beroepsmatig bezighoudt met sjorren en dat is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Het college heeft in de besluiten van 7 april 2014 gemotiveerd dat het begrip "bedrijf" niet nader is gedefinieerd door de gemeenteraad. Evenmin is, zo heeft het college overwogen, in de Havenbeheersverordening bepaald welke organisatievorm een sjorbedrijf dient te hebben. Het college heeft zich om die reden op het standpunt gesteld dat niet alleen bedrijven waarin een arbeidsrechtelijke verhouding tussen werknemer en werkgever bestaat voor een vergunning in aanmerking kunnen komen, maar ook andere organisatievormen. Daarbij is wel voorwaarde, aldus het college, dat met de organisatievorm in voldoende mate aan de eisen van een goede dienstverlening tegemoet kan worden gekomen. Het college heeft verder in zijn schriftelijke uiteenzetting in beroep toegelicht dat het zich voor zijn beoordeling of Dutch Dockers zich beroepsmatig bezighoudt met sjorren, heeft gebaseerd op de statuten van de coöperatie, de inschrijving in de Kamer van Koophandel en andere relevante informatie, zoals het businessplan van de coöperatie, het huishoudelijk reglement en de ledenbrief. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college Dutch Dockers, gelet op de definitie in de Havenbeheersverordening en gelet op de overige informatie die het college bij zijn beoordeling heeft betrokken, terecht als sjorbedrijf in de zin van de Havenbeheersverordening aangemerkt. De enkele stelling van Matrans e.a. dat Dutch Dockers zich niet feitelijk met sjorren bezighoudt, maar haar leden faciliteert bij het sjorren, leidt, gelet op het voorgaande, niet tot een ander oordeel.     Het betoog faalt. -    Premature vergunningverlening 9.    Matrans e.a. betogen dat de vergunning ten onrechte is verleend, omdat niet aan alle vereisten uit de Havenbeheersverordening was voldaan. Volgens Matrans e.a. kon ten tijde van belang bovendien niet met zekerheid worden gesteld dat Dutch Dockers aan alle in de Havenbeheersverordening neergelegde vereisten zou voldoen. De onjuiste en onvolledige aanvraag had in elk geval niet kunnen leiden tot het onder voorwaarden verlenen van een sjorvergunning. Het college had de aanvraag daarom moeten afwijzen, aldus Matrans e.a. 9.1.    Dutch Dockers heeft op 2 oktober 2013 een aanvraag ingediend bij het college voor een vergunning. Bij die aanvraag heeft Dutch Dockers, zo heeft het college toegelicht, nadere stukken overgelegd, waaronder de inschrijving bij de Kamer van Koophandel, het huishoudelijk reglement, de ledenbrief, een planningstool, het businessplan, een verklaring van het bedrijf dat Dutch Dockers begeleidt bij de ISO-certificering en informatie over de opleidingen van aspirant-sjorders. Voorafgaande aan de aanvraag hebben bovendien gesprekken plaatsgevonden met de Havenmeester. Het college heeft op basis van het door Dutch Dockers overgelegde aanvraagformulier en de overige overgelegde informatie de aanvraag inhoudelijk beoordeeld. Het heeft vervolgens, zo volgt uit de besluiten van 7 april 2014, de vergunning verleend onder de voorwaarde dat Dutch Dockers binnen zes maanden over voldoende, onder haar verantwoordelijkheid werkende, sjorders diende te beschikken en dat zij aan de overige vereisten uit de Havenbeheersverordening zou voldoen. Niet eerder dan nadat die voorwaarde was vervuld, mocht Dutch Dockers sjoractiviteiten verrichten. Daarmee is, aldus het college, de inwerkingtreding van de vergunning afhankelijk gesteld van het voldoen aan de vereisten in de Havenbeheersverordening.

Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de aanvraag had moeten afwijzen omdat niet met zekerheid kon worden gesteld dat Dutch Dockers aan alle in de Havenbeheersverordening neergelegde vereisten zou voldoen. Daarbij heeft, zoals uit de volgende overwegingen volgt, het college zich er bovendien van vergewist of Dutch Dockers aan die vereisten kon voldoen.     Het betoog faalt. -    Beschikbaarheid 24/7 10.    Volgens Matrans e.a. heeft het college de vergunning verleend op basis van een lijst van aspirant-leden die voor een groot deel werkzaam zijn bij de reeds aanwezige sjorbedrijven. Daarmee heeft het college ten onrechte aangenomen dat aan de beschikbaarheidseis kan worden voldaan en komen de dienstverlening in de haven, de veiligheid en de orde evident onder druk te staan, aldus Matrans e.a. 10.1.    Het college heeft gemotiveerd dat het bij de beoordeling van het vereiste in artikel 11.4.2, aanhef en onder a, van de Havenbeheersverordening dat het sjorbedrijf 24 uur per dag, 7 dagen per week zijn diensten moet aanbieden en in staat moet zijn ten minste één zeeschip te behandelen in de door de rederij of de stuwadoor beschikbaar gestelde tijd, een vaste gedragslijn hanteert. Op grond van die gedragslijn beoordeelt het college of het sjorbedrijf per brugkraan 4 sjorders (2 aan elke zijde) beschikbaar heeft bij het lossen en 2 sjorders (1 aan elke zijde) bij het laden. Het aantal sjorders is aldus afhankelijk van het aantal brugkranen dat op het schip actief kan zijn. Volgens het college zijn in de maximale variant, een schip met 5 brugkranen, tijdens het laden en lossen 20 sjorders nodig. Het college heeft vervolgens toegelicht dat het, zoals hiervoor uit overweging 9.1 volgt, de aanvraag heeft beoordeeld aan de hand van de door Dutch Dockers overgelegde schriftelijke informatie en de daarover gegeven mondelinge toelichting. Het heeft in dat verband vastgesteld dat Dutch Dockers in staat moet worden geacht om na het verkrijgen van de vergunning en bij het operationeel worden van het bedrijf, zeeschepen te behandelen waarop 3 brugkranen actief zijn. Tijdens de gesprekken die plaatsvonden voor de aanvraag heeft Dutch Dockers, zo heeft het college gemotiveerd, inzage gegeven in 125 aanmeldingen van geïnteresseerden. Later is, aldus het college, zelfs een aanmeldingenstop ingelast, vanwege het hoge aantal aanmeldingen van aspirant-leden. Verder is het college uit het huishoudelijk reglement, ledencontracten en een digitale planningstool gebleken dat Dutch Dockers de eis van 24/7 in haar bedrijfsvoering heeft geborgd. Niettemin heeft het college als voorwaarde aan de vergunning verbonden dat Dutch Dockers binnen een half jaar een lijst dient over te leggen van de bij haar via een ledencontract aangesloten gekwalificeerde sjorders.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich er hiermee voldoende van vergewist dat Dutch Dockers aan het desbetreffende beschikbaarheidsvereiste zou voldoen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de vergunning had moeten weigeren, omdat Dutch Dockers niet in staat zou zijn aan het vereiste neergelegd in artikel 11.4.2, aanhef en onder a, van de Havenbeheersverordening te voldoen.     Het betoog faalt. -    Het besluit van 15 juli 2014 11.    Matrans e.a. betogen dat het gevolg van het bij besluit van 15 juli 2014 gewijzigde vergunningsvoorschrift is dat Dutch Dockers van de vergunning gebruik kan maken alvorens het vereiste ISO-certificaat was overgelegd aan de Havenmeester. Gezien het belang dat met ISO-certificering is gemoeid, te weten de kwaliteit van dienstverlening in de haven, is het gewijzigde vergunningvoorschrift in strijd met artikel 11.4.2, aanhef en onder b, van de Havenbeheersverordening, althans met de bedoeling ervan. Bovendien heeft het college, aldus Matrans e.a. de term "binnen afzienbare termijn" geïnterpreteerd als een termijn van maximaal een jaar na 7 april 2014. Deze termijn is, gelet op het belang dat met ISO-certificering is gemoeid, niet te kwalificeren als een afzienbare termijn. Daarnaast heeft het college de voorschriften aan de vergunning ten onrechte gewijzigd in die zin dat de over te leggen gegevens en bescheiden niet meer worden beoordeeld en goedgekeurd door de Havenmeester. Deze inperking van de essentiële rol van de Havenmeester is onbegrijpelijk en in strijd met het doel van de Havenbeheersverordening, aldus Matrans e.a. Zij voeren ook aan dat de wijzigings- en intrekkingsbevoegdheid van de Havenmeester ten onrechte geen onderdeel meer is van de vergunning. Tot slot betogen Matrans e.a. dat in strijd met de Havenbeheersverordening van Dutch Dockers slechts een verklaring wordt vereist dat voor de desbetreffende sjorder een legitimatiebewijs is verstrekt. 11.1.    In het besluit van 15 juli 2014 heeft het college over het vereiste van een ISO-certificaat overwogen dat Dutch Dockers een startend bedrijf is dat bij aanvang niet kan voldoen aan de ISO-normen voor certificering, mede omdat ISO-certificering ook (interne) audits bij het bedrijf omvat. Het college heeft daarom aanleiding gezien het voorschrift over de ISO-certificering te wijzigen in die zin dat Dutch Dockers binnen afzienbare tijd, doch uiterlijk binnen een jaar na 7 april 2014 een ISO-certificaat 9001-2008 aan de Havenmeester overlegt. Daaraan heeft het college in de schriftelijke uiteenzetting in beroep toegevoegd, dat het college bij zijn beoordeling heeft betrokken dat Dutch Dockers aannemelijk heeft gemaakt concrete stappen te hebben ondernomen met het oog op de invoering van het systeem in het kader van de ISO-certificering. Daarbij heeft het college verder overwogen dat het de termijn van een jaar redelijk acht om te kunnen voldoen aan het gestelde vereiste van certificering en dat het Dutch Dockers in die zin gelijk heeft behandeld ten opzichte van andere aanvragers. Ook Unilash B.V. beschikte ten tijde van de vergunningverlening nog niet over het vereiste certificaat, aldus het college. Het college heeft in dit kader verder toegelicht dat als extra waarborg een termijn van een jaar is opgelegd om het certificaat over te leggen, terwijl een dergelijke termijn niet aan de vergunningen van Matrans e.a. is opgelegd.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, in het licht van de daarover door Dutch Dockers overgelegde informatie van het adviesbureau Unimeter Management Systems, aannemelijk mogen achten dat ISO-certificering binnen afzienbare termijn zou plaatsvinden, als bedoeld in artikel 11.4.2, aanhef en onder b, van de Havenbeheersverordening. Gelet op de toelichting van het college, ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid, als extra waarborg, een termijn van een jaar heeft mogen stellen waarbinnen het ISO-certificaat moest worden overgelegd.     Het betoog faalt. 11.2.    Het college heeft verder bij het besluit van 15 juli 2014 het vereiste laten vervallen dat de door Dutch Dockers op grond van vergunningvoorschrift 1 over te leggen gegevens en bescheiden dienen te worden beoordeeld en goedgekeurd door de Havenmeester. Daarover heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de gegevens en bescheiden wel aan de Havenmeester moeten worden overgelegd, maar dat het niet nodig is als voorschrift aan de vergunning te verbinden dat de Havenmeester deze gegevens en bescheiden beoordeelt en goedkeurt. Indien Dutch Dockers niet voldoet aan de vergunningsvoorschriften of aan een andere verplichting die voortvloeit uit de Havenbeheersverordening, is de Havenmeester namens het college bevoegd handhavend op te treden en de vergunning in te trekken op grond van artikel 1.7, aanhef en onder a tot en met g, van de Havenbeheersverordening, aldus het college. Om die reden behoeft volgens het college evenmin in de vergunning melding te worden gemaakt van de intrekkingsbevoegdheid van het college.     De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onjuist.