ECLI:NL:RVS:2018:1223

201705008/1/R2. Datum uitspraak: 11 april 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen: [appellante], gevestigd te Oud-Vossemeer, gemeente Tholen, en anderen, en de raad van de gemeente Tholen, verweerder.

Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Welgelegen III" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2017, waar [appellante] en anderen, in de persoon van [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door [gemachtigden], mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en mr. R.M. Königel-de Pijper, advocaat te Middelharnis, en de raad, vertegenwoordigd door ing. P.A. Quist, drs. E.J.A.A. de Kort en ing. B.M. Lap, zijn verschenen.

1.    Het plan voorziet erin dat het bestaande bedrijventerrein Welgelegen in westelijke richting kan uitbreiden met ongeveer 15 hectare. Het plan voorziet hier in grote logistieke bedrijven en distributiebedrijven. [appellante] en anderen exploiteren een agrarisch bedrijf. Zij zijn eigenaar van gronden en twee bedrijfswoningen in de omgeving van het plangebied. 2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 3.    De aangehaalde artikelen uit bestemmingsplannen, verordeningen en wettelijke regelingen waarvan de tekst niet in de volgende overwegingen is vermeld, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Ontvankelijkheid 4.    De raad stelt dat het belang van [appellante] en anderen ligt in het ongestoord kunnen voortzetten van hun agrarische bedrijf. Volgens de raad blijkt uit het beroepschrift niet dat dit belang wordt geschaad. Daarnaast stelt de raad dat [appellante] en anderen in hun beroepschrift ten opzichte van hun zienswijze nieuwe gronden naar voren hebben gebracht. Volgens de raad dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard. 4.1.    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan.     Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."     [appellante] en anderen zijn eigenaren van agrarische gronden in de omgeving van het plangebied. Een deel van deze agrarische gronden grenst aan de noordzijde van het plangebied en de bedrijfswoning ligt op ongeveer 250 meter afstand van het plangebied. Onder deze omstandigheden moet worden aangenomen dat [appellante] en anderen gevolgen kunnen ondervinden van de met het plan voorziene grote logistieke bedrijven en distributiebedrijven, zodat hun belang rechtstreeks bij het plan is betrokken. [appellante] en anderen zijn derhalve belanghebbenden bij het bestreden besluit. 4.2.    Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Het beroep van [appellante] en anderen steunt op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze die is gericht tegen het hele ontwerpplan. Zij kunnen dan ook tegen het hele bestreden besluit beroep instellen. In hun beroepschrift hebben [appellante] en anderen ten opzichte van hun zienswijze nieuwe gronden naar voren gebracht. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Van strijd met de wet of goede procesorde is in dit geval niet gebleken. 4.3.    De conclusie is dat de Afdeling in hetgeen de raad heeft aangevoerd noch ambtshalve aanleiding ziet het beroep geheel of gedeeltelijk niet-ontvankelijk te achten. Luchtkwaliteit 5.    [appellante] en anderen betogen dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor de maximaal toegestane jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM2,5). Zij stellen dat de maximaal toegestane jaargemiddelde concentratie 25 microgram per kubieke meter (hierna: µg/m³) mag bedragen. 5.1.    De raad stelt dat ten behoeve van het plan wel onderzoek is verricht naar de concentratie zwevende deeltjes (PM2,5). Hij wijst erop dat volgens paragraaf 4.15.2 van de plantoelichting de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM2,5) ruim onder de grenswaarde van 25 µg/m³ blijft. 5.2.    Titel 5.2 van de Wet milieubeheer vormt het toetsingskader voor luchtkwaliteit voor het plan. In voorschrift 4.4 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer is bepaald: "Voor zwevende deeltjes (PM2,5) geldt met ingang van 1 januari 2015 de volgende grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens: 25 microgram per m³, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie."     In paragraaf 4.15.2 van de plantoelichting staat dat de voorziene grote logistieke bedrijvigheid een verkeertoename van 1.849 motorvoertuigen per etmaal (weekdaggemiddelde) met zich brengt. Ten behoeve van het plan is met de zogenoemde NSL-Rekentool berekend welk effect deze verkeerstoename heeft op de luchtkwaliteit. Volgens de berekening bedraagt de concentratie zwevende deeltjes (PM2,5) direct langs de twee maatgevende wegen Welgelegen en N656 in het jaar 2015 12,8 µg/m³. Dit is volgens de plantoelichting ruimschoots onder de grenswaarde.     Anders dan [appellante] en anderen stellen, is gelet op het vorenstaande wel onderzoek verricht naar de gevolgen van het plan voor de concentratie zwevende deeltjes (PM2,5). [appellante] en anderen hebben voorts niet betwist dat de raad zich mocht baseren op de gemaakte berekeningen. De conclusie is dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bestreden besluit gelet op de berekende concentratie zwevende deeltjes (PM2,5) niet leidt tot het overschrijden van de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer daarvoor opgenomen grenswaarde. Het betoog faalt. Afstemming bouwhoogte doelgroep 6.    [appellante] en anderen betogen dat het plan onvoldoende is afgestemd op de doelgroep. Zij voeren aan dat de doelgroep volgens de tabel in bijlage I bij het rapport "Ladder Welgelegen III Tholen", dat op 18 juli 2016 is uitgebracht door Stec Groep, behoefte heeft aan een bouwhoogte van 14 tot 20 meter. Bij de gewijzigde vaststelling van het plan is de maximum bouwhoogte voor delen van het plangebied teruggebracht van 20 naar 15 meter. Het plan is gelet hierop volgens [appellante] en anderen onzorgvuldig voorbereid. 6.1.    In bijlage I van het Ladderrapport is een tabel opgenomen met locatiewensen en -eisen van drie doelgroepen binnen het segment logistiek en groothandel. Volgens deze tabel is voor het segment grootschalige logistiek en groothandel, waarin het plan voorziet, een maximum bouwhoogte nodig van 14 tot 20 meter en bij uitzondering hoger. 6.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan, zoals de raad naar voren heeft gebracht, voor ongeveer een kwart van de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" voorziet in een maximum bouwhoogte van 20 meter. Voor de overige gronden met deze bestemming voorziet het plan in een maximum bouwhoogte van 15 meter. Deze bouwhoogten liggen binnen de in het Ladderrapport vermelde bandbreedte van 14 tot 20 meter. De Afdeling volgt dan ook niet het standpunt van [appellante] en anderen dat deze voorziene maximum bouwhoogten op gespannen voet staan met de in het Ladderrapport vermelde locatiewensen. Daarbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat de raad onweersproken heeft gesteld dat marktpartijen te kennen hebben gegeven dat het niet noodzakelijk is dat binnen het hele plangebied een maximum bouwhoogte van minstens 20 meter is toegestaan. Gelet op het vorenstaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft de voorziene maximum bouwhoogten niet met de vereiste zorgvuldigheid zou zijn voorbereid.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt de raad van de gemeente Tholen op om − binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 12.3, 12.4 en 14 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 20 april 2017 waarbij het bestemmingsplan "Welgelegen III" is vastgesteld, te herstellen en − de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een  gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.M.J. Stolk, griffier. w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Stolk voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018 743. BIJLAGE 1. Bestemmingsplan "Welgelegen III" Artikel 3 Bedrijventerrein 3.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor een bedrijventerrein voor grote logistieke bedrijvigheid en distributiebedrijven, met dien verstande dat: a. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.1': uitsluitend bedrijven tot en met categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'bedrijventerrein' zijn toegestaan; alsmede voor: b. ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting': een hoofdontsluitingsweg; c. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals laad- en losvoorzieningen, voet- en fietspaden, parkeervoorzieningen, toegangswegen, nutsvoorzieningen, kleine windturbines, geluidwerende voorzieningen, reclame-uitingen, voorzieningen ten behoeve van afvalinzameling, groen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, zoals water-infiltratie en -transportvoorzieningen en ondergrondse bergbezinkbassins. 3.5 Specifieke gebruiksregels Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels: a. Een bedrijfsperceel met een oppervlakte kleiner dan 5 hectare is niet toegestaan. […] 2. Besluit ruimtelijke ordening Artikel 1.1.1 1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur; i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. […] Artikel 3.1.6 […] 2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen. 3. Verordening Ruimte van de Provincie Zeeland Artikel 2.17 Landschap en erfgoed 1. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor landschappen, landschapselementen of cultuurhistorische elementen vermeld in bijlage 5 bij deze verordening en aangegeven op kaart 11, behorende bij deze verordening, wordt inzicht gegeven in de landschappelijke respectievelijk cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen. 2. In een bestemmingsplan worden geen bestemmingen aangewezen of regels gesteld die, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, mogelijk maken dat de in het eerste lid bedoelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen significant worden aangetast. Ook mogen de bestemming en de regeling niet leiden tot een significante vermindering van de oppervlakte van de gronden of tot een significante aantasting van de samenhang tussen de gronden of elementen. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik worden toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat de in de vorige volzin bedoelde aantasting en vermindering zich niet voordoen. 3. Het tweede lid is niet van toepassing op het aanwijzen van bestemmingen of het geven van regels waarbij: a. sprake is van een groot openbaar belang en b. er geen reële andere mogelijkheden zijn en c. de negatieve effecten op de in het eerste lid bedoelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden, oppervlakte en samenhang van de gronden of elementen zoveel mogelijk worden beperkt door het treffen van mitigerende maatregelen en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd volgens de in bijlage 4 beschreven voorwaarden. 4. Tot een groot openbaar belang wordt in ieder geval gerekend de veiligheid, de drinkwatervoorziening, inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing, winning, opslag of het transport van olie en gas.

Het betoog faalt. Landschappelijke inpassing 7.    [appellante] en anderen stellen dat volgens de plantoelichting rond de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein een afschermende groengordel en grondwal met beplanting zullen worden aangelegd. De raad acht dit noodzakelijk voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Gelet hierop is volgens [appellante] en anderen ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen om deze landschappelijke inpassing te garanderen. 7.1.    De raad heeft toegezegd dat de in paragraaf 4.3 van de plantoelichting beschreven groengordel en grondwal zullen worden gerealiseerd zodra het plan in rechte onaantastbaar is. Ter zitting heeft de raad desgevraagd bevestigd dat de gemeente eigenaar is van de betreffende gronden en dat voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. De gemeente heeft het in haar macht om de inrichtingsmaatregelen te treffen. Er is niet gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, van oordeel dat de raad in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om in het plan een voorwaardelijke verplichting tot het realiseren van de groengordel en grondwal op te nemen. Het betoog faalt. Omgevingsplan Zeeland 8.    [appellante] en anderen betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 (hierna: Omgevingsplan), vastgesteld door het college van provinciale staten van Zeeland op 28 september 2012 en gewijzigd op 11 maart 2016. Zij voeren daartoe aan dat het plan met de uitbreiding van het bedrijventerrein voorziet in een zogenoemde nieuwe economische drager (hierna: NED) in het landelijk gebied, zonder dat is voldaan aan de voorwaarden die het Omgevingsplan daaraan stelt. Daarnaast wijzen [appellante] en anderen erop dat volgens het Omgevingsplan alleen ontwikkelingsruimte wordt geboden als ook wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de omgeving. Daarvoor zijn uitgangspunten neergelegd in de zogenoemde Handreiking verevening 2012-2018 en een convenant dat is gesloten tussen alle Zeeuwse gemeenten en de provincie Zeeland. Het plan besteedt hieraan ten onrechte geen aandacht, aldus [appellante] en anderen. 8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein geen NED is als bedoeld in het Omgevingsplan, zodat de betreffende uitgangspunten niet van toepassing zijn. Volgens de raad is het plan vastgesteld in overeenstemming met het Omgevingsplan. 8.2.    De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid. Wel dient hij daarmee bij de belangenafweging rekening te houden. 8.3.    Volgens paragraaf 3.1.3 van het Omgevingsplan zijn NED’s per definitie kleinschalige activiteiten die naar hun aard, schaal en omvang passen in het landelijk gebied. De Afdeling ziet geen aanleiding om het standpunt van de raad dat de in het plan voorziene grote logistieke bedrijven en distributiebedrijven geen NED’s zijn als bedoeld in het Omgevingsplan, niet te volgen. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat in een ander deel van het Omgevingsplan uitgangspunten zijn geformuleerd voor bedrijventerreinen. Reeds omdat het plan niet voorziet in een NED als in het Omgevingsplan bedoeld, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciale beleid dat is neergelegd in paragraaf 3.1.3 van het Omgevingsplan voor NED’s. In zoverre faalt het betoog. 8.4.    Over het principe van verevening staat in paragraaf 4.3.2 van het Omgevingsplan dat hiermee (extra) ontwikkelingsruimte wordt geboden terwijl tegelijkertijd wordt geïnvesteerd in het versterken van de kwaliteit van de omgeving. Ook is vermeld dat de uitgangspunten voor verevening zijn neergelegd in de Handreiking verevening 2012-2018. Op pagina 2 van deze Handreiking staat dat het vereveningsprincipe als bedoeld in het Omgevingsplan niet van toepassing is op onder meer de ontwikkeling van nieuwe of uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen. De Afdeling stelt vast dat het plan voorziet in de uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein, zodat het vereveningsprincipe niet van toepassing is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met het in het provinciale beleid neergelegde principe van verevening. Ook in zoverre faalt het betoog. Bestuurlijke afstemming 9.    [appellante] en anderen betogen dat onvoldoende bestuurlijke afstemming heeft plaatsgevonden tussen de raad en andere regio’s, met name Schouwen-Duiveland en De Bevelanden. 9.1.    Artikel 3.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) bepaalt: "Het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan pleegt daarbij overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. Artikel 3:6 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing." 9.2.    Artikel 8:69a van de Awb bepaalt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."     Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.     Daargelaten de vraag of de raad in dit geval artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro heeft geschonden, overweegt de Afdeling dat deze bepaling kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van de individuele inwoners van de gemeente waarvan de raad op grond van deze bepaling overleg dient te initiëren of de belangen van in die gemeente gevestigde agrarische bedrijven (vergelijk de uitspraak van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215). De betrokken norm strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van de maatschap [appellante] of de individuele maten van die maatschap.     De conclusie is dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het plan vanwege de onder 9 vermelde beroepsgrond van [appellante] en anderen. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond. Ladder voor duurzame verstedelijking 10.    [appellante] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij voeren ten eerste aan dat het aan het plan ten grondslag gelegde rapport "Ladder Welgelegen III Tholen", dat op 18 juli 2016 is uitgebracht door Stec Groep (hierna: het Ladderrapport), in strijd met artikel 3.1.1a van het Bro is gebaseerd op gegevens die meer dan twee jaar oud zijn. 10.1.    Artikel 3.1.1a van het Bro bepaalt: "Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar." 10.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a van het Bro er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd.

Voorts hebben [appellante] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de gegevens waarop het Ladderrapport is gebaseerd zodanig zijn verouderd, dan wel dat zich tussen de totstandkoming van het Ladderrapport en het nemen van het bestreden besluit zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan dat de raad het Ladderrapport om die reden niet aan het plan ten grondslag had mogen leggen. Het betoog faalt. 11.    [appellante] en anderen betogen voorts onder verwijzing naar het rapport ‘Contra-expertise Ladder voor Duurzame Verstedelijking Bestemmingsplan Welgelegen III gemeente Tholen’, dat op 8 november 2017 is uitgebracht door Binnenstedelijk Bouwen (hierna: de Contra-expertise), dat in het Ladderrapport bij het bepalen van de actuele regionale behoefte aan de uitbreiding van het bedrijventerrein ten onrechte is uitgegaan van een regio bestaande uit Tholen, Schouwen-Duiveland, De Bevelanden en West-Brabant. Zij voeren aan dat de relevante regio voor grootschalige logistiek een veel groter gebied beslaat en dat Zeeland en Tholen daartoe niet behoren. Tholen voldoet volgens hen niet aan de locatie-eisen voor grote logistieke centra, omdat onvoldoende personeel beschikbaar is, Tholen in een uithoek van Nederland ligt, Tholen niet multimodaal is ontsloten en Welgelegen III geen deel uitmaakt van een groter distributiepark.     [appellante] en anderen voeren daarnaast aan dat de berekende behoefte is overschat. Volgens hen is het Ladderrapport gebaseerd op te gunstige scenario’s van de omvang van de beroepsbevolking en werkgelegenheid,  het aandeel van bedrijven dat op een bedrijventerrein is gevestigd en het ruimtebeslag per medewerker (de zogenoemde terreinquotiënt). Als wordt uitgegaan van realistische scenario’s, dan is de behoefte negatief, zo stellen zij. Daarnaast zijn volgens [appellante] en anderen ten onrechte opties die buiten die regio gevestigde bedrijven hebben genomen op kavels op Welgelegen III betrokken bij de berekende vraag. Deze opties dienen volgens hen buiten beschouwing te worden gelaten omdat zij geen behoefte uit de relevante regio betreffen, naar hun aard vrijblijvend zijn en één van de betreffende bedrijven thans failliet is.     Verder betogen [appellante] en anderen dat het bestaande aanbod in het Ladderrapport is onderschat. Zij voeren aan dat veel meer panden leegstaan dan in het Ladderrapport is aangenomen en dat niet is bezien of leegstaande panden geschikt gemaakt kunnen worden voor grootschalige logistiek. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de beschikbare ruimte op bedrijventerreinen in Noord-Brabant, zoals Majoppeveld, Philip Morris, Vosdonk, AFC Nieuw Prinsenland en Moerdijk, aldus [appellante] en anderen. 11.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij in voldoende mate is ingegaan op het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Volgens de raad is de afgebakende regio passend bij de voorziene stedelijke ontwikkeling. Daarnaast stelt de raad dat er geen bestaande locaties zijn die geschikt zijn of zijn te maken voor de voorziene grote logistieke bedrijven. 11.2.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. 11.3.    Het plangebied betreft hoofdzakelijk gronden die voorheen voor agrarische doelen werden gebruikt en waaraan in het vorige plan de bestemming "Agrarisch" was toegekend. Het plan voorziet hier in een uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein Welgelegen met ongeveer 15 hectare. De bedrijfspercelen moeten ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder a, van de planregels een minimale omvang van 5 hectare hebben. Nu het plan in een uitbreiding van een bedrijventerrein voorziet, is de Afdeling van oordeel dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk maakt. De plantoelichting moet derhalve voldoen aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 11.4.    Paragraaf 2.2.6 van de plantoelichting gaat over de ladder voor duurzame verstedelijking. Volgens deze paragraaf voorziet het plan in een actuele regionale behoefte en zal geen onaanvaardbare leegstand ontstaan. Aan deze paragaaf ligt het Ladderrapport ten grondslag, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. 11.5.    Wat betreft het betoog van [appellante] en anderen dat het Ladderrapport ten onrechte is gebaseerd op een marktregio bestaande uit Tholen, De Bevelanden, Schouwen-Duiveland en West-Brabant, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, blijkt uit de Nota van toelichting dat de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend zijn voor de reikwijdte van het onderzoek naar, de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de uitkomsten dienen te zijn opgenomen in de plantoelichting. Daaruit blijkt voorts dat het primair aan de bestuursorganen is om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkeling te bepalen hoe uitgebreid het onderzoek moet plaatsvinden, met welke bestuursorganen en diensten het overleg over de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt gevoerd en tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt. Dit gebied kan verschillen naar gelang de aard en de omvang van de voorziene stedelijke ontwikkeling in relatie tot de context. Van geval tot geval zal moeten worden bezien welk schaalniveau past bij de behoefte, in de leniging waarvan de door het plan mogelijk gemaakte stedelijke ontwikkeling voorziet, gelet op de aard en omvang daarvan.     In paragraaf 2.2 van het Ladderrapport staat dat bedrijven in de grootschalige logistiek vaker een locatiekeuze maken op een hoger schaalniveau. Op basis van een analyse van verhuisdynamiek, arbeidsmarkt en regionale afspraken over bedrijventerreinen concludeert het Ladderrapport dat voor de doelgroep van de in het plan voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein - grote logistieke bedrijvigheid en distributiebedrijven waarvan het bedrijfsperceel een omvang heeft van minimaal 5 hectare - kan worden uitgegaan van een marktregio bestaande uit Tholen, De Bevelanden, Schouwen-Duiveland en West-Brabant.     In de omstandigheid dat volgens de Contra-expertise sprake is van een marktregio die bestaat uit Zuid-Holland, Gelderland, Utrecht, Overijssel en Vlaanderen, omdat daar zogenoemde TEN-T transportaders liggen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onder de geschetste omstandigheden niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van het gehanteerde regionale schaalniveau. De raad heeft in de door [appellante] en anderen onder verwijzing naar de in de Contra-expertise gestelde omstandigheid dat Welgelegen III niet voldoet aan diverse locatie-eisen van grote logistieke centra, geen aanleiding hoeven zien om de locatie ongeschikt te achten voor de vestiging van grote logistieke bedrijvigheid en distributiebedrijven waarvan het bedrijfsperceel een omvang heeft van minimaal 5 hectare.

Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat het plangebied volgens het Ladderrapport via de nabijgelegen snelweg A4 goed is ontsloten richting de havens van Rotterdam en Antwerpen zodat deze transportaders in de beschouwing zijn betrokken, en dat bedrijven uit de doelgroep te kennen hebben gegeven dat zij zich ter plaatse willen vestigen. 11.6.    Het volgende is van belang met betrekking tot de berekende vraag. In het Ladderrapport is eerst de totale vraag naar bedrijventerreinen in Tholen, De Bevelanden en Schouwen-Duiveland en West-Brabant berekend. Deze berekening is volgens het Ladderrapport voor Tholen gebaseerd op het bedrijventerreinprogramma voor de gemeente Tholen, voor Schouwen-Duiveland en De Bevelanden op behoefteramingen van de provincie Zeeland en voor West-Brabant op de prognose die is neergelegd in het rapport ‘Behoefteraming bedrijventerreinen Noord-Brabant 2014-2040’, dat op 14 oktober 2014 is uitgebracht door Bureau Buiten. Op basis van eerdere marktvraaganalyses, het aandeel van logistiek op de totale werkgelegenheid en het ruimtebeslag per medewerker (de zogenoemde terreinquotiënt) is vervolgens bepaald welk deel van de totale vraag naar bedrijventerreinen afkomstig is van grote logistieke bedrijven met een oppervlakte van tenminste 5 hectare. Volgens het Ladderrapport betreft deze vraag vanuit Tholen zelf 7 hectare, vanuit Schouwen-Duiveland en De Bevelanden samen 20 hectare en vanuit West-Brabant 151 hectare. Voorts is rekening gehouden met een vraag van 15 hectare van twee bedrijven uit de specifieke doelgroep van het plan die interesse hebben om zich te vestigen op Welgelegen III maar die nog niet in de gehanteerde marktregio zijn gevestigd.     Volgens de Contra-expertise is het Ladderrapport wat betreft de berekende vraag van de regio’s Tholen, De Bevelanden en Schouwen-Duiveland gebaseerd op een te gunstig scenario van de omvang van de beroepsbevolking en werkgelegenheid, het aandeel van bedrijven dat op een bedrijventerrein is gevestigd en de terreinquotiënt. Als wordt uitgegaan van een realistisch scenario dan is volgens de Contra-expertise de vraag uit Tholen, De Bevelanden en Schouwen-Duiveland negatief. Verder constateert de Contra-expertise dat één van de bedrijven uit de doelgroep die interesse had om zich te vestigen op Welgelegen III inmiddels failliet is verklaard.     De in de Contra-expertise berekende negatieve vraag uit Tholen, De Bevelanden en Schouwen-Duiveland is gebaseerd op andere, ongunstigere scenario’s dan die in het Ladderrapport. De berekening van de te verwachten behoefte is naar haar aard gebaseerd op aannames. Naar het oordeel van de Afdeling zaaien de aannames die het tegenrapport in dit verband tegenover die in het Ladderrapport zet, evenwel geen zodanige twijfels over de aannames waarop het Ladderrapport is gebaseerd dat moet worden geoordeeld dat de aannames van het Ladderrapport niet als uitgangspunt voor de berekening van de vraag van in totaal 27 hectare uit Tholen, De Bevelanden en Schouwen-Duiveland konden worden gebruikt. De Contra-expertise doet voorts niet af aan de in het Ladderrapport berekende vraag vanuit West-Brabant van 151 hectare en evenmin aan de concrete marktvraag van 15 hectare van twee bedrijven uit de specifieke doelgroep van het plan. Deze twee bedrijven waren weliswaar nog niet binnen de gehanteerde marktregio gevestigd en niet gehouden tot verwerving van de kavels op Welgelegen III waarop zij een optie hebben, maar daarin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de vraag vanuit deze twee bedrijven buiten beschouwing had moeten laten bij het bepalen van de vraag naar de in het plan voorziene ontwikkeling. Dat één van deze bedrijven na het nemen van het bestreden besluit failliet is verklaard, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan de marktvraag van dit bedrijf naar een kavel binnen het plangebied ten onrechte in aanmerking heeft genomen bij de berekende vraag. Het aangevoerde geeft gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat de in het Ladderrapport berekende vraag van in totaal 193 hectare zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs mag worden verwacht, dat de raad daarvan niet heeft mogen uitgaan. 11.7.    Over het betoog van [appellante] en anderen dat de raad het bestaande aanbod heeft onderschat, overweegt de Afdeling het volgende.     In het Ladderrapport is de omvang van het bestaande aanbod onderzocht door in kaart te brengen hoeveel leegstaand en nog te bouwen vastgoed, (her)uitgeefbare ruimte op bestaande bedrijventerreinen en (her)uitgeefbare ruimte op nieuwe bedrijventerreinen ruimtelijk geschikt is voor de vestiging van bedrijven van de in het plan voorziene doelgroep en omvang. Volgens het Ladderrapport bedraagt het bestaande aanbod in totaal 180 hectare. Het betreft volgens het Ladderrapport 20 hectare die beschikbaar komt op het voormalige Philipsterrein bij Rozendaal, 142 hectare op het Logistiek Park Moerdijk en 18 hectare op drie terreinen bij Bergen op Zoom, Roosendaal en Breda.     Volgens de Contra-expertise zijn in de gemeente Tholen verscheidene kavels aanwezig die niet zijn betrokken bij het berekenen van het bestaande aanbod. Het betreft verspreid liggende kavels van verschillende omvang. Voorts dienen volgens de Contra-expertise beschikbare kavels met een omvang tot 4,5 hectare in Schouwen-Duiveland bij het bestaande aanbod te worden betrokken. Het gaat om in totaal 9 hectare. Op een bedrijventerrein op De Bevelanden kunnen volgens de Contra-expertise 3 kavels worden gerealiseerd die geschikt zijn voor de doelgroep van het plan. Verder stelt de Contra-expertise dat op Walcheren en in West-Brabant een ruim aanbod van voor de doelgroep geschikt of geschikt te maken leegstaand vastgoed en leegstaande terreinen aanwezig is, dat in het Ladderrapport buiten beschouwing is gelaten.     Met betrekking tot de door [appellante] en anderen genoemde bedrijventerreinen stelt de Afdeling vast dat in het Ladderrapport rekening is gehouden met het aanbod op het bedrijventerrein Logistiek Park Moerdijk. Over het Majoppeveld staat in het Ladderrapport dat op dit terrein voorheen een fabriek van Philips aanwezig was. Ook deze locatie is betrokken in het berekende aanbod. Volgens het Ladderrapport behoren de terreinen Philip Morris, AFC Nieuw Prinsenland en Vosdonk niet tot het bestaande aanbod. Op het Philip Morris-terrein is volgens het Ladderrapport thans een productiebedrijf gevestigd en de inzet en verwachting voor dit terrein is dat het verder zal worden ingevuld met dergelijke bedrijven. Over het terrein AFC Nieuw Prinsenland staat in het Ladderrapport dat het betreffende bestemmingsplan en regionale afspraken in de weg staan aan de vestiging van grootschalige logistiek. Op het terrein Vosdonk is volgens tabel 7 van het Ladderrapport minder dan 5 hectare aan uitgeefbaar terrein beschikbaar. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om te twijfelen aan de voormelde bevindingen van het Ladderraport. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het in het Ladderrapport berekende bestaande aanbod van 180 hectare zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs mag worden verwacht, dat de raad daar niet van heeft mogen uitgaan. 11.8.    Over de gestelde mogelijkheid om binnen het bestaand stedelijk gebied van de gehanteerde regio in de berekende actuele regionale behoefte te voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, is het volgende van belang. In het Ladderrapport staat dat de leegstand op bedrijventerreinen in Zeeland onder het frictieniveau ligt. Een frictieleegstand tot 5% is volgens het Ladderrapport nodig voor een gezonde doorstroming binnen de markt. De raad heeft toegelicht dat het voor de in het plan voorziene grote logistieke bedrijven en distributiebedrijven noodzakelijk is dat zij zijn gevestigd op kavels die een omvang hebben van tenminste 5 hectare en die een bij voorkeur rechthoekige vorm hebben die geschikt is om met transportvoertuigen te kunnen manoeuvreren.

Daaraan voldoen volgens de raad de in de Contra-expertise vermelde locaties, voor zover deze niet in het Ladderrapport zijn betrokken, niet. Ook indien, zoals [appellante] en anderen stellen, de leegstand op bedrijventerreinen in Zeeland hoger is dan waar in het Ladderrapport vanuit is gegaan, betreft dit volgens de raad derhalve geen locaties die geschikt zijn voor de specifieke doelgroep van het plan. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om te twijfelen aan de voormelde bevindingen van het Ladderrapport. 11.9.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat met de Contra-expertise niet aannemelijk is gemaakt dat het Ladderrapport zodanige onjuistheden of onvolkomenheden bevat dat de raad op basis daarvan niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de in het plan voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein Welgelegen en dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio in die behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Het betoog faalt. Verordening Ruimte van de Provincie Zeeland 12.    [appellante] en anderen stellen dat de Mosterddijk, die in de Verordening Ruimte van de Provincie Zeeland (hierna: Verordening) is aangewezen als waardevol landschapselement, zal worden afgegraven om de met het plan voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein te realiseren. [appellante] en anderen stellen dat de dijk onderdeel is van de leefomgeving van de bewoners van de bedrijfswoning nabij het plangebied en ook waarde heeft voor de agrarische bedrijfsvoering. [appellante] en anderen betogen dat in strijd met artikel 2.17, eerste lid, van de Verordening in de plantoelichting geen inzicht wordt gegeven in de cultuurhistorische waarde van de Mosterddijk. Daarnaast betogen zij dat in strijd met het tweede lid aan de Mosterddijk een bestemming is gegeven die leidt tot een significante aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden daarvan. 12.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de plantoelichting inzicht geeft in de cultuurhistorische waarde van de Mosterddijk. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.17, derde lid, van de Verordening, zodat het verbod van het tweede lid niet van toepassing is. De raad stelt dat voor het afgraven van de Mosterddijk compenserende maatregelen zijn gewaarborgd en dat deze uitvoerbaar zijn. Het college van gedeputeerde staten van Zeeland heeft daarom ingestemd met het afgraven van de Mosterddijk. Van strijd met de Verordening is volgens de raad dan ook geen sprake. De raad wijst er voorts op dat het bestemmingsplan "Buitengebied Tholen", vastgesteld door de raad op 19 december 2013 (hierna: vorige plan) voorzag in de mogelijkheid om aanwezige dijken of taluds te vergraven of ontgraven. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de Mosterddijk het bestaande bedrijventerrein Welgelegen II en de voorziene uitbreiding scheidt. Door het betreffende deel van de dijk af te graven ontstaat één aaneengesloten en ruimtelijk samenhangend bedrijventerrein. Dit komt de ruimtelijke kwaliteit en de economische belangen ten goede. Het gedeeltelijk afgraven van de Mosterddijk is gelet hierop volgens de raad aanvaardbaar. 12.2.    Blijkens de verbeelding is aan het zuidelijke deel van de Mosterddijk de bestemming "Bedrijventerrein" met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" toegekend. Aan het ten noorden daarvan aansluitende deel van de Mosterddijk is de bestemming "Verkeer" met de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Beschermde dijk toegekend".     Blijkens de verbeelding van het vorige plan was aan de beide voormelde delen van de Mosterddijk de bestemming "Verkeer" met de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Beschermde dijk toegekend. 12.3.    Wat artikel 2.17, eerste lid, van de Verordening betreft, is het volgende van belang. De Afdeling stelt vast dat de Mosterddijk een binnendijk is als bedoeld in bijlage 5 bij de Verordening. In kaart 11 bij de Verordening is de Mosterddijk, evenals vele andere binnendijken, aangeduid als landschapselement. Vaststaat dat het plan voorziet in bestemmingen en planregels voor de Mosterddijk. Op grond van artikel 2.17, eerste lid, van de Verordening dient de plantoelichting derhalve inzicht te geven in de landschappelijke dan wel cultuurhistorische waarde van de Mosterddijk.     In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting staat dat in de Verordening aan de Mosterddijk de aanduiding ‘landschap lijn’ is toegekend. Voorts staat in paragraaf 2.4.5 dat de Mosterddijk een landschappelijk waardevol element is en daarom in het provinciaal beleid een beschermde status heeft. Deze aanduiding geeft, gelet ook op de ter zitting door de raad gestelde omstandigheid dat de Mosterddijk is begroeid met kort gras en door vee wordt begraasd, onvoldoende inzicht in de landschappelijke of cultuurhistorische waarde van de Mosterddijk, al dan niet als onderdeel van de andere binnendijken die in kaart 11 bij de Verordening zijn aangeduid als landschapselement. Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen [appellante] en anderen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.17, eerste lid, van de Verordening. Het betoog slaagt. 12.4.    Over artikel 2.17, tweede lid, van de Verordening overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van deze bepaling, voor zover hier van belang, worden in een bestemmingsplan geen bestemmingen aangewezen die, ten opzichte van het vorige bestemmingsplan, het mogelijk maken dat de in het eerste lid bedoelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen significant worden aangetast.     Voor het meest noordelijke deel van het binnen het plangebied gelegen gedeelte van de Mosterddijk voorziet het plan ten opzichte van het vorige plan niet in andere bestemmingen. Voor het meest zuidelijke deel van de Mosterddijk voorziet het plan ten opzichte van het vorige plan in plaats van in een verkeersbestemming in een bedrijfsbestemming en tevens niet langer in een dubbelbestemming ten behoeve van de bescherming van de dijk. Het standpunt van de raad dat het vorige plan er reeds in voorzag dat de Mosterddijk werd afgegraven en dat het plan hierin geen verandering brengt, kan niet worden gevolgd. Het vorige plan voorzag daarin immers niet bij recht, maar eerst na verlening van een omgevingsvergunning. In aanmerking genomen dat, gelet op hetgeen hiervoor onder 12.3 is overwogen, onvoldoende inzichtelijk is waaruit de bedoelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden bestaan, volgt uit de plantoelichting evenmin dat het aannemelijk is dat het plan of het plan ten opzichte van het vorige bestemmingsplan niet leidt tot significante aantasting van die waarden. 12.5.    Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat niet van belang is of sprake is van een significante aantasting als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, van de Verordening, omdat is voldaan aan de voorwaarden van het derde lid, overweegt de Afdeling het volgende.     Op grond van het derde lid mag een plan ten opzichte van het vorige plan in een significante aantasting voorzien indien aan drie voorwaarden is voldaan. De eerste voorwaarde is dat bij het aanwijzen van de bestemming sprake is van een groot openbaar belang. Dit begrip is in de Verordening niet nader omschreven. Uit het vierde lid van artikel 2.17 volgt dat tot een groot openbaar belang in elk geval worden gerekend de veiligheid, de drinkwatervoorziening, inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing, winning, opslag of het transport van olie en gas. Hieruit kan worden afgeleid dat voor andere vormen van bedrijvigheid een groot openbaar belang niet zonder meer mag worden aangenomen. Met de stelling van de raad dat het plan de werkgelegenheid bevordert, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat aan de eerste voorwaarde is voldaan.

De tweede voorwaarde is dat er geen reële andere mogelijkheden zijn. Naar het oordeel van de Afdeling is de omstandigheid dat, zoals de raad naar voren heeft gebracht, de gedeeltelijke afgraving van de Mosterddijk nodig is om de ruimtelijke scheiding tussen het bestaande en nieuwe deel van de bedrijventerrein op te heffen en dat behoud van dit deel van Mosterddijk de aanleg van infrastructuur zou bemoeilijken weliswaar redenen waarom de raad de afgraving van dit deel van de Mosterddijk wenselijk acht, maar daarmee is niet inzichtelijk dat hiervoor geen reëel alternatief bestaat. De derde voorwaarde is dat de negatieve effecten op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk worden beperkt door het treffen van mitigerende maatregelen en dat de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd volgens de in bijlage 4 bij de Verordening beschreven voorwaarden. De raad heeft in dit verband toegelicht dat rond het plangebied een grondwal zal worden aangelegd, die de uitbreiding van het bedrijventerrein deels aan het zicht zal onttrekken en die langer is dan het af te graven deel van de Mosterddijk. Zonder dat inzichtelijk is welke landschappelijke en cultuurhistorische waarden worden aangetast, kan echter niet worden vastgesteld of de negatieve effecten daarop door de aanleg van de grondwal zoveel mogelijk worden beperkt en of de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd.     In hetgeen [appellante] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande aanleiding voor het oordeel dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt dat het plan niet leidt tot een significante aantasting als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, van de Verordening. Voorts heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat aan alle voorwaarden van het derde lid van die bepaling is voldaan, op grond waarvan een uitzondering zou kunnen worden gemaakt van het verbod dat is neergelegd in het tweede lid. Het plan is derhalve vastgesteld in strijd met artikel 2.17, tweede lid, van de Verordening. Het betoog slaagt. Bestuurlijke lus 13.    Artikel 8:51d, eerste volzin, van de Awb luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen." 14.    De Afdeling heeft hiervoor onder 12.3 en 12.4 gebreken in het bestreden besluit geconstateerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om deze gebreken te herstellen. De raad dient daartoe, met inachtneming van de hiervoor aangeduide overwegingen binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak: - inzicht te geven in de landschappelijke of cultuurhistorische waarde van de Mosterddijk, al dan niet als onderdeel van de andere binnendijken die in kaart 11 bij de Verordening zijn aangeduid als landschapselement, als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van de Verordening; - alsnog te motiveren dat in het plan geen bestemmingen zijn aangewezen die, ten opzichte van het vorige bestemmingsplan, het mogelijk maken dat de voormelde landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen significant worden aangetast als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, van de Verordening; - indien blijkt dat deze waarden wel significant worden aangetast, alsnog te motiveren dat is voldaan aan de drie voorwaarden die zijn vermeld in artikel 2.17, derde lid, van de Verordening; - zo nodig het plan zodanig te wijzigen dat van strijd met artikel 2.17 van de Verordening geen sprake is. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast. De raad dient tevens de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Gevolg van deze uitspraak 15.    Het betoog over artikel 2.17 van de Verordening slaagt. De Afdeling past op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toe. Dit betekent dat de Afdeling een tussenuitspraak doet waarin zij de raad opdraagt de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen binnen de in de beslissing genoemde termijn. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. De raad krijgt eerst nog de opdracht de door de Afdeling geconstateerde gebreken te herstellen. Daarna zal de Afdeling einduitspraak doen, waarmee de procedure bij de Afdeling tot een einde komt. Het gevolg van deze tussenuitspraak is dus dat de raad een nadere motivering moet geven en eventueel een herstelbesluit moet nemen. Proceskosten en griffierecht 16.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.