ECLI:NL:RVS:2017:3523

201507413/1/R2. Datum uitspraak: 20 december 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant A], [appellant B] en [appellant C], wonend te Vierhuizen, gemeente De Marne, en de raad van de gemeente De Marne, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 23 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Theehuis Westpolder" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 16 juni 2014 van het college van gedeputeerde staten van Groningen waarbij ontheffing is verleend van de Omgevingsverordening Groningen 2009. Tegen deze besluiten hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] beroep ingesteld. Bij besluit van 28 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Theehuis Westpolder" gewijzigd vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant A], en [appellant C] zienswijzen ingediend. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2017, waar [appellant A], [appellant C] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.C.M. Smit, H.J. Schoonhoven en A. Sijpkens, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord het college van gedeputeerde staten van Groningen, vertegenwoordigd door mr. M.O. van der Veen. Overwegingen Inleiding 1. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Het besluit van 28 februari 2017 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Nu dat besluit niet geheel aan het beroep tegemoet komt hebben [appellant A] en anderen belang bij het besluit van 28 februari 2017 en heeft het beroep daarop mede betrekking. 2. In het gewijzigd vastgestelde plan is aan de gronden de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "Vrijwaringszone - dijk" toegekend. De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor nutsvoorzieningen, horecabedrijf categorie 1, voorlichtingscentrum over omgevingsspecifieke onderwerpen (Waddengebied/Natuur/Groningen) met daaraan ondergeschikt bijbehorende sanitaire voorzieningen en kantoorruimte. Het gewijzigd vastgestelde plan maakt een gebouw met een hoogte van 9 m mogelijk ten behoeve van een voorlichtingscentrum en horecabedrijf categorie 1, het zogenoemde theehuis. Het theehuis en voorlichtingscentrum worden op een dijkmagazijn van het Waterschap Noorderzijlvest (hierna: het waterschap) geplaatst. Hiermee wordt een uitzichtpunt gecreëerd over de buitendijkse kwelders, de Westpolder met onder andere de karakteristieke boerderijen, de eendenkooien en de Marnewaard. 3. Het theehuis en informatiecentrum vormen het startpunt van diverse fietstochten langs de zeedijk en wandelingen over onder meer het laarzenpad. Het project "Kiek over Diek" heeft voorzien in de aanleg van een fietspad op en langs de zeedijk tussen Lauwersoog en Nieuw Statenzijl en de aanleg van de toeristische overstappunten (TOP’s) waaronder een overstappunt op de Westpolder naast het voorziene theehuis. 4. [appellant A] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Tevens betogen zij dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Groningen 2016 en dat de raad zich ten onrechte heeft beroepen op het overgangsrecht dat is opgenomen in de Omgevingsverordening Groningen 2016 omdat de op grond van de Omgevingsverordening Groningen 2009 verleende ontheffing niet in stand kan blijven. Voorts betogen zij dat het plan ten onrechte geen motivering bevat met betrekking tot de ladder voor duurzame verstedelijking. Tevens richten de beroepsgronden zich tegen het bodemonderzoek, het onderzoek naar de flora en fauna en het onderzoek in het kader van de gebiedsbescherming. 5. De relevante regels uit het bij besluit van 28 februari 2018 vastgestelde plan, het Besluit algemene regel Barro 13. [appellant A] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de artikelen 2.5.6, 2.5.5 en 2.5.2 van het Barro. Zij voeren aan dat het plan significante negatieve gevolgen zal hebben voor de landschappelijke kwaliteiten van het waddengebied. Tevens betogen [appellant A] en anderen dat het plangebied is gesitueerd op een primaire waterkering en op grond van artikel 2.3.4 van het Barro een bestemmingsplan alleen een wijziging kan inhouden ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan voor zover daarbij geen belemmeringen kunnen ontstaan voor het onderhoud, de veiligheid of mogelijkheden voor versterking van de primaire waterkering. Deze waterkering is onderdeel van het traject Lauwersmeer-Vierhuizen. [appellant A] en anderen stellen dat waarschijnlijk binnen de planperiode een aanvang zal worden gemaakt met een dijkversterking voor dit traject en in dat geval nieuw toegevoegde functies op basis van dit plan een belemmering kunnen vormen voor de uitvoering van de dijkversterking. 14. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met het Barro. In het plan is onderbouwd dat het plan geen significante negatieve gevolgen heeft voor de landschappelijke kwaliteiten in het gebied. 15. Blijkens kaart 4 behorend bij het Barro ligt het plangebied in het Waddengebied en grenst het aan de Waddenzee. 16. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" waren de gronden uitsluitend bestemd voor waterkering in de vorm van dijken. Er staat een magazijngebouw ten behoeve van deze functie. Het betreft een eenlaags gebouw met dak met een bouwhoogte van in totaal 6 m. 17. Het theehuis en voorlichtingscentrum worden op het bestaande dijkmagazijn geplaatst waardoor een gebouw met een hoogte van 9 m mogelijk is. De footprint van ongeveer 100 m2 van het bestaande gebouw wordt niet vergroot. De twee extra bouwlagen mogen ongeveer 200 m2 bedragen. 18. De Afdeling stelt vast dat het plan een wijziging van het bestaande gebruik en de bestaande bebouwing mogelijk maakt. Als landschappelijke kwaliteiten van het Waddengebied worden aangemerkt de rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis. 19. In de plantoelichting is toegelicht waarom het realiseren van het theehuis en voorlichtingscentrum de landschappelijke kwaliteiten niet aantast. Daarbij is het volgende aangegeven. Het plan is landschappelijk goed ingepast en er vindt geen extra ruimtebeslag plaats omdat het theehuis en informatiecentrum op een bestaand gebouw worden geplaatst. Het huidige dijkmagazijn van het waterschap is 6 m hoog. Om bezoekers vanuit de opbouw een uitzicht te bieden over zowel de Waddenzee als het omliggende land voorziet het plan in de realisatie van een gebouw met een hoogte van 9 m. Bij het ontwerp is ervoor gekozen om het huidige dijkmagazijn te behouden. Het is één van de vele nagenoeg identieke dijkmagazijnen die het waterschap verspreid langs de kust heeft staan. Door het dijkmagazijn Westpolder te integreren in het ontwerp blijft deze herkenbaar in het landschap. Bovendien wordt het geheel geconcentreerd op één plek. Het gebouw zal gelet op de situering achter de dijk als een speldenprik op de dijk worden ervaren omdat het ongeveer 1 meter boven de dijk uitsteekt. Gelet hierop is geen sprake van horizonvervuiling. De dijk (horizon) is in de Westpolder niet kilometers kaal en leeg. Het gebouw is niet de enige verdichting langs de dijk. Ook de bomen van de nabijgelegen eendenkooien en de bebossing van de Mamewaard bepalen de horizon, aldus de toelichting. De raad heeft voorts toegelicht dat de toename van het aantal bezoekers ten gevolge van het plan beperkt is en dat de periode waar het gebruik zich zal concentreren een beperkt deel van het etmaal en jaar zal zijn. In paragraaf 4.5 van de plantoelichting is toegelicht dat als gevolg van de realisatie van het theehuis een gering effect op de verkeerssituatie wordt verwacht. Voor wat betreft het geluid is in paragraaf 4.6 ontwikkelingen waarvoor Gedeputeerde Staten een ontheffing hebben verleend op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze verordening of waarmee Gedeputeerde Staten anderszins hebben ingestemd. 26. Op 16 juni 2014 heeft het college op verzoek van de gemeente De Marne op grond van de Omgevingsverordening Groningen 2009 een ontheffing verleend ten behoeve van de in het plan opgenomen ruimtelijke ontwikkeling. 27. Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Nu het beroep van [appellant A] en anderen mede betrekking heeft op het besluit van het college van gedeputeerde staten van 16 juni 2014 tot ontheffingverlening en de raad zich op het standpunt stelt dat vanwege deze ontheffing gelet op het overgangsrecht de regels van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 niet van toepassing zijn op het besluit van 28 februari 2017, maakt het beroep tegen de ontheffing derhalve deel uit van dit geding. In dat kader kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij het besluit van 28 februari 2017 het overgangsrecht heeft kunnen inroepen. 28. Het college stelt dat het op grond van artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009, zoals dat luidde ten tijde van het verlenen van de ontheffing, bevoegd was om een ontheffing te verlenen. Dit artikel heeft geen ruimere strekking dan artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro. Tevens stelt het college dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ontheffing van artikel 4.27, vierde lid, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 kon worden verleend omdat sprake is van het verwezenlijken van gemeentelijk ruimtelijk beleid. Het vasthouden aan het verbod in artikel 4.27, vierde lid, op vergroting van het gebouw staat, gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, niet in verhouding tot het met het verbod te dienen provinciaal belang, aldus het college. 29. Bij besluit van 30 maart 2013 hebben Provinciale Staten van Groningen naar aanleiding van de wijziging van de Wro waarbij artikel 4.1a, dat voorziet in een belangrijke beperking van de mogelijkheid om ontheffing te kunnen verlenen van de provinciale verordening, is toegevoegd, een aantal artikelen uit de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 gewijzigd vastgesteld waaronder artikel 4.4, tweede lid. Deze herziening is op 1 juni 2013 in werking getreden. 30. De Afdeling stelt vast dat het gewijzigde artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 ten grondslag is gelegd aan het besluit van het college van 16 juni 2014. Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 niet een ruimere strekking dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan. Het betoog dat de ingeroepen grondslag uit de verordening zich niet verdraagt met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro, faalt. 31. Het plan maakt het vergroten van een gebouw in de zin van artikel 4.27, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 mogelijk, ten einde een theehuis en informatiecentrum te realiseren. Dit initiatief vloeit voort uit toeristisch-recreatief beleid van de gemeente De Marne zoals verwoord in de plantoelichting en beschreven in rechtsoverwegingen 2 en 3. Het college heeft acht geslagen op dit beleid. Tevens heeft het college bij het verlenen van de ontheffing in aanmerking genomen dat de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse met het voorgenomen plan verbetert, dat het bij deze ruimtelijke ontwikkeling — de aanpassing van een bestaand gebouw - gaat om een bijzondere, uitzonderlijke situatie die zich incidenteel voordoet en dat deze ruimtelijke ontwikkeling voorziet in een maatschappelijke behoefte die gelet op de situerin 43. [appellant A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bodemonderzoek zodanig is verouderd, dan wel dat zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek niet in redelijkheid aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag heeft mogen leggen. 44. Het betoog faalt. Flora en fauna 45. [appellant A] en anderen voeren aan dat de aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag gelegde Quickscan flora en fauna TOP’s (een toeristische overstapplaats) Westpolder, Hoogwatum en Termunterzijl van 29 oktober 2014 van Grontmij (hierna: de quickscan) meer dan twee jaar oud is. Ingevolge artikel 3.1.1a Bro kan bij de vaststelling van een bestemmingsplan geen gebruik worden gemaakt van onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar. Het onderzoek kan derhalve niet gebruikt worden en daarmee ontbreekt het vereiste onderzoek te meer nu in het betreffende onderzoek is getoetst aan de inmiddels ingetrokken Flora- en faunawet terwijl op 28 februari 2017 de Wet natuurbescherming van kracht was. [appellant A] en anderen betogen ten slotte dat in de quickscan ten onrechte geen rekening is gehouden met de komst van het theehuis. 46. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Flora- en faunawet ingetrokken. 47. In de quickscan zijn de effecten van verschillende activiteiten in onder meer de Westpolder getoetst aan de Flora- en faunawet. Ten aanzien van de Westpolder is onder meer vermeld dat een van de activiteiten betreft het bouwen van een theehuis op het huidige gebouw van het waterschap. Het betoog dat met het theehuis geen rekening is gehouden, faalt. 48. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag gelegde quickscan, die is opgesteld en ten grondslag is gelegd aan het besluit van 23 juni 2015 toen de Flora- en faunawet nog van kracht was, zodanig is verouderd, dan wel zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek niet in redelijkheid aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de quickscan onderzoek is gedaan naar de ontwikkelingen die het plan zoals vastgesteld bij besluit van 28 februari 2017 mogelijk maakt. De Flora- en faunawet is opgegaan in de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb. [appellant A] en anderen hebben niet gesteld noch aannemelijk gemaakt dat een quickscan uitgevoerd op grond van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb tot andere conclusies zou hebben geleid voor wat betreft de uitvoerbaarheid van het plan. 49. Het betoog faalt. Natura 2000-gebied Waddenzee 50. [appellant A] en anderen betogen dat niet is uit te sluiten dat het plan een significant verstorend effect zal hebben op het naastgelegen Natura 2000-gebied Waddenzee. Nu niet op voorhand kan worden uitgesloten dat er significant verstorende effecten op het Natura 2000-gebied kunnen optreden, had een passende beoordeling moeten worden gemaakt. 51. De raad stelt zich op het standpunt dat uit de voortoets volgt dat kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied en dat derhalve een passende beoordeling niet is vereist. 52. De Waddenzee is bij Aanwijzingsbesluit van 26 februari 2009 aangewezen als Natura 2000-gebied. De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Waddenzee betreft doelstellingen voor habitattypen, broedvogels, niet-broedvogels en habitatsoorten waaronder enkele zeevissoorten en de grijze en gewone zeehond. 53. Voor het project "Kiek over Diek" is voor de voorziene fietsroute inclusief de geplande TOP’s, ook ter hoogte van de Westpolder, in 2013 door Grontmij een passende beoordeling uitgevoerd in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Hierin zijn de in het gebied voorkomende habitattypen en Als landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee worden aangemerkt de rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis. 2. (…)" Artikel 2.5.5 luidt: "1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee maakt ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen nieuw gebruik of nieuwe bebouwing dan wel wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk die significante negatieve gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, bedoeld in artikel 2.5.2. 2. Als gebruik of bebouwing met significante negatieve gevolgen wordt in ieder geval aangemerkt gebruik dat of bebouwing die de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten aantast of bedreigt. 3. (…) Artikel 2.5.6 luidt: "Op een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het waddengebied, dat nieuw gebruik of nieuwe bebouwing dan wel een wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk maakt en daardoor afzonderlijk of in combinatie met ander gebruik of andere bebouwing significante gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, bedoeld in artikel 2.5.2, zijn de artikelen 2.5.4 en 2.5.5 van overeenkomstige toepassing. " Regels behorende bij het bij besluit van 28 februari 2017 vastgestelde plan Artikel 1.15 luidt: "Een horecabedrijf, categorie 1 betreft een bedrijf die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. (…)" Artikel 3 luidt: "3.1 Bestemmingsomschrijving De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. nutsvoorzieningen; b. horecabedrijf, categorie 1; c. voorlichtingscentrum over omgeving specifieke onderwerpen (Waddengebied/Natuur/Groningen); d. met daaraan ondergeschikt bijbehorende sanitaire voorzieningen en kantoorruimte. 3.2 Bouwregels 3.2.1 Gebouwen Voor het bouwen van gebouwen geldt de volgende regel: a. de bouwhoogte van gebouwen bedraagt maximaal 9 m. 3.3 Specifieke gebruiksregels De gronden mogen worden gebruikt als bedoeld in artikel 3.1, onder de volgende voorwaarden: a. de openingstijden van het horecabedrijf en het voorlichtingscentrum mogen uitsluitend in de periode tussen het tijdstip van zonsopgang en het tijdstip van zonsondergang liggen; b. de vloeroppervlakte die voor horeca wordt gebruikt bedraagt maximaal 100 m2; c. tussen 0.00 uur en 6.00 uur mag geen lichtuitstraling buiten de perceelgrens plaatsvinden; d. de verlichting binnen de bebouwing mag niet op de zee gericht zijn; e. de verlichting binnen de bebouwing dient naar beneden gericht te zijn; f. de verlichting buiten de bebouwing mag niet op zee gericht zijn; g. de verlichting buiten de bebouwing dient naar beneden gericht te zijn; h. de hoogte van de verlichting buiten de bebouwing bedraagt maximaal 3 m ." Artikel 6 luidt: "6.1.1 Aanduidingsomschrijving Ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringszone - dijk" zijn de gronden, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemming(en), tevens aangeduid voor de bescherming, ophoging, verbreding en verbetering van het doelmatig en veilig functioneren van de nabijgelegen primaire waterkering met de daarbij behorende bouwwerken." Wro Artikel 4.1 luidt: "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen." Artikel 4.1a, eerste lid, luidt: "Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat het college van gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ontheffing kan verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften w