ECLI:NL:RVS:2017:3509

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201700880/1/A3. Datum uitspraak: 20 december 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, gevestigd te Den Haag, (hierna: de Dierenbescherming), 2. Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland, gevestigd te Den Haag, (hierna: de Faunabeheereenheid), 3. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 december 2016 in zaak nr. 16/3458 in het geding tussen: de Dierenbescherming en het college. Procesverloop Bij besluit van 11 maart 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, de Faunabeheereenheid krachtens artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, c, d en e, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, onder voorschriften ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten in het Zuid-Hollandse gedeelte van de Amsterdamse Waterleidingduinen (hierna: de AWD), natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk. Bij uitspraak van 21 december 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de Dierenbescherming ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de Dierenbescherming en de Faunabeheereenheid ieder hoger beroep ingesteld. Het college en de Dierenbescherming hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Voorts heeft het college incidenteel hoger beroep ingesteld. De Dierenbescherming, de Faunabeheereenheid en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaken nrs. 201607466/1/A3, 201607639/1/A3 en 20170881/1/A3 ter zitting behandeld op 5 september 2017, waar de Dierenbescherming, vertegenwoordigd door mr. K.T.B. Salomons, advocaat te Den Haag, het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C.C. Tubbing, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door M.A. Huber, zijn verschenen. Voorts zijn P.G. Vos, A. Ehrenburg, P. de Nobel en M.F. Wallis de Vries verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. Overwegingen 1. De Faunabeheereenheid en Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland hebben samen het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse duingebied 2016-2020 (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld. Het duingebied omvat het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid (hierna: Kennemerland-Zuid), dat zich over beide provincies uitstrekt en leefgebied van het damhert is. In Kennemerland-Zuid liggen aaneengesloten, van noord naar zuid, het Nationaal Park Zuid-Kennemerland (hierna: het NPZK), de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk. De provinciegrens loopt door de AWD. Volgens het faunabeheerplan bestond de populatie damherten in Kennemerland-Zuid in 2000 uit ongeveer 150 exemplaren en is de populatie toegenomen tot 3765 exemplaren in 2015, waarvan 3031 in de AWD. Bij brief van 3 september 2015 heeft de Faunabeheereenheid op grond van het faunabeheerplan een aanvraag ingediend om onder meer in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna en ter regulering van de populatieomvang ontheffing te verlenen voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten in het Zuid-Hollandse gedeelte van de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk. Het college heeft het faunabeheerplan, na een positief advies van het Faunafonds, op 20 november 2015 goedgekeurd. Bij brief van 21 januari 2016 heeft de Dierenbescherming een zienswijze naar voren gebracht tegen het door het college op 15 december 2015 genomen ontwerpbesluit op de aanvraag. Bij het besluit van 11 maart 2016 heeft het college de ontheffing verleend. De ontheffing heeft als doel een stand van 800 damherten voor het leefgebied in de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk te bereiken, en geldt tot en met 31 decembe 5.1. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw luidde ten tijde van belang: "Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten […] ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten […] ontheffing verlenen […] in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid[.]" 5.2. In hoger beroep is onbestreden dat het belang van de verkeersveiligheid geschaard kan worden onder het in artikel 68, eerste lid, onder a, van de Ffw vermelde belang van de openbare veiligheid. 5.3. Niet in geschil is dat de meeste aanrijdingen met damherten in 2014 en 2015 in Kennemerland-Zuid hebben plaatsgevonden in het zich in Noord-Holland bevindende NPZK. In de uitspraak van heden in zaak nr. 201607639/1/A3 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland de AWD en het NPZK, die met elkaar verbonden zullen worden door openstelling voor damherten van het ecoduct over de N201, voor de toepassing van artikel 68, aanhef en onder a, van de Ffw als één gebied mocht aanmerken. Ook het Zuid-Hollandse deel van de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk zullen door openstelling van het ecoduct met het NPZK worden verbonden. Zoals de Faunabeheereenheid ter zitting van de Afdeling voorts heeft toegelicht, bewegen de damherten zich vrij tussen het Noord-Hollandse gedeelte van de AWD en het Zuid-Hollandse gedeelte van de AWD. Er kan derhalve geen onderscheid tussen Noord-Hollandse en Zuid-Hollandse damherten worden gemaakt. Gelet hierop mocht het college ter voorkoming van aanrijdingen in Noord-Holland ontheffing verlenen voor afschot van damherten in Zuid-Holland. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Afdeling in de uitspraak van heden in zaak nr. 201607639/1/A3 tevens heeft geoordeeld dat het college van Noord-Holland zich op het standpunt mocht stellen dat ter voorkoming van aanrijdingen een noodzaak bestaat tot het opzettelijk doden van damherten en dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. Het betoog is terecht voorgedragen. 6. De Dierenbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat het college de ontheffing ten onrechte ter voorkoming van schade aan flora en fauna heeft verleend. Hiertoe voert zij aan dat het faunabeheerplan onjuistheden bevat en het college daarom nader onderzoek had moeten laten verrichten. De rechtbank heeft het besluit van 11 maart 2016 voorts ten onrechte terughoudend getoetst. Het college heeft niet duidelijk gemaakt welke taken en verplichtingen uit Natura 2000 voortvloeien, terwijl het de Natura 2000-instandhoudingsdoelen als argument voor afschot heeft gebruikt. Voorts voert de Dierenbescherming aan dat het oorzakelijk verband tussen het aantal damherten en schade aan flora en fauna niet aannemelijk is. Uit het in juli 2005 aan de Tweede Kamer aangeboden Natura 2000 doelendocument van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het op 15 december 2015 vanwege het Ministerie van Economische Zaken vastgestelde document Programma Aanpak Stikstof blijken andere oorzaken dan damherten. De rechtbank heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de overgelegde stukken, waaronder de rapportanalyse van W. van Esch van december 2015 (hierna: de rapportanalyse). Het faunabeheerplan ontbeert op een aantal punten feitelijke grondslag, citeert selectief en gebruikt wetenschappelijk onverantwoord opgestelde rapportages. Damherten hebben ook een positieve invloed op hun leefomgeving. Voorts bestaan andere oorzaken dan damherten voor de achteruitgang van de biodiversiteit. Zij verwijst naar een aantal in hoger beroep overgelegde stukken, waaronder het Ontwerp Natura 2000 beheerplan Kennemerland-Zuid 2016-2022, de Eindrapportage 2009-2013 'Begrazingsbeheer in relatie tot herstel van faunagemeenschappen in droge duingraslanden' van het Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (hierna: het Voor damhertenvraat kwetsbare soorten vertoonden zowel een sterke afname in de AWD ten opzichte van het NPZK, als ten opzichte van niet-kwetsbare soorten. Soorten die van damhertenbegrazing zouden kunnen profiteren deden het in de AWD niet beter dan in het NPZK. De bruine eikenpage is mogelijk door damhertenvraat uit de AWD verdwenen. Vraat aan waardplanten in de AWD kan de achteruitgang van het oranjetipje, de dagpauwoog, de gehakkelde aurelia en het landkaartje verklaren. Er zijn zorgen dat de afname van nectaraanbod in de toekomst leidt tot afname van de duinparelmoervlinder en de keizersmantel, aldus het faunabeheerplan. Voor macro-nachtvlinders is er een groter aandeel van soorten met afnemende trend in de AWD dan in het NPZK, waarbij de afname van voor damhertenvraat kwetsbare soorten sterker is. Bij micro-nachtvlinders zijn geen trendverschillen tussen de AWD en het NPZK meetbaar, maar het aantal waargenomen soorten in verhouding tot de waarnemingsintensiteit is in het NPZK wel sterker gestegen dan in de AWD. Volgens het faunabeheerplan blijkt uit onderzoek van EIS dat als gevolg van de achteruitgang van voor bijen, hommels en zweefvliegen belangrijke planten 65 van de 85 sinds 1980 in de AWD waargenomen soorten bijen en hommels en 11 van de 105 soorten zweefvliegen in aantal zijn afgenomen. 6.3. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het faunabeheerplan en de daaraan ten grondslag liggende stukken onvoldoende onderbouwing vormen voor het standpunt dat de toename van het aantal damherten schadelijk is voor flora en fauna. De kritische kanttekeningen die in de rapportanalyse bij die stukken worden gezet en de overige door de Dierenbescherming overgelegde stukken, nopen niet tot dat oordeel. In het faunabeheerplan en evenbedoelde stukken wordt niet ontkend dat het damhert ook positieve effecten op de biodiversiteit kan hebben, maar wordt gewezen op de schadelijkheid van een te groot aantal. Evenmin wordt in het faunabeheerplan en de rapporten ontkend dat de achteruitgang van de biodiversiteit ook andere oorzaken dan damherten heeft. Door de vergelijking tussen de ontwikkeling van de biodiversiteit in de AWD en het NPZK, in welk laatste gebied die andere oorzaken constant zijn gebleven, kunnen damherten als waarschijnlijke oorzaak worden geïsoleerd. Van een onjuiste toetsing van het besluit van 11 maart 2016 door de rechtbank is voorts geen sprake. Gelet op het voorgaande mocht het college zich op het standpunt stellen dat ter voorkoming van schade aan flora en fauna een noodzaak bestaat tot het opzettelijk doden van damherten. Het betoog faalt. 7. De Dierenbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte de in het besluit van 11 maart 2016 vermelde streefstand van 800 damherten in de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk heeft onderschreven. Hiertoe voert zij onder verwijzing naar het stuk 'Draagkracht van damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen' van T.J.M. van Dooren van 3 maart 2014 aan dat de streefstand onvoldoende is onderbouwd. 7.1. Het college heeft ten aanzien van de in het besluit van 11 maart 2016 vermelde streefstand verwezen naar het faunabeheerplan. Het faunabeheerplan vermeldt dat bij het bepalen van de streefstanden de schadehistorie in samenhang met de populatieontwikkeling een belangrijk uitgangspunt is geweest en dat daarnaast een inschatting is gemaakt van de maximale draagkracht van het gebied. Voor het NPZK ligt de streefstand op 200 exemplaren, de stand van het jaar 2010. In dit jaar vonden slechts enkele aanrijdingen plaats, ontstonden geen zichtbare negatieve effecten op de ecologie, zoals de afname van de stand van het ree die zich met de groei van de damhertenpopulatie heeft voorgedaan, en hadden bezoekers van het NPZK de kans op een ontmoeting met een damhert. De streefstand in het NPZK ligt lager dan de streefstand in de AWD, De Blink en Boswachterij Noordwijk, omdat het NPZK, anders dan die gebieden, niet is afgerasterd. Voor de AWD, De Blink en Boswachteri