ECLI:NL:RVS:2017:3210

201609498/1/R3. Datum uitspraak: 22 november 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Klépierre Management Nederland B.V. (hierna: Klépierre), gevestigd te Utrecht, 2. CBRE DRET Custodian I B.V. (hierna: DRET), gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, appellanten, en de raad van de gemeente Rotterdam, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 8 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Alexanderknoop" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Klépierre en DRET beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2017, waar zijn verschenen: - Klépierre, vertegenwoordigd door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde]; - DRET, vertegenwoordigd door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde]; - de raad, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, mr. A.M.J. Ypma, mr. C.W. de Jong en G.J. de Jong. Tevens is ter zitting gehoord Vereniging van Eigenaars Alexandrium III, vertegenwoordigd door mr. M.C. de Smidt, advocaat te Rotterdam. Overwegingen Inleiding 1. Het plangebied is onderdeel van het gebied Prins Alexander in Rotterdam. In het plangebied is gelegen het winkelgebied Alexandrium, dat bestaat uit drie delen: Shopping Center, eigendom van Klépierre, Megastores, eigendom van DRET, en Woonmall, in deze procedure vertegenwoordigd door VvE Alexandrium III. Het gaat respectievelijk om de plandelen met de bestemmingen "Centrum - 1", "Centrum - 2" en "Centrum - 3". De beroepen zijn gericht tegen het bieden en/of onthouden van uitbreidingsmogelijkheden aan deze onderdelen van het winkelgebied. 2. Ter zitting heeft DRET de beroepsgronden over de detailhandel op de derde verdieping van het Shopping Center en de minimumgrootte van de winkels in de Woonmall ingetrokken. 3. Verder heeft DRET ter zitting te kennen gegeven dat zij in de gelegenheid wenst te worden gesteld om schriftelijk te reageren op de marktanalyse die Klépierre kort voor het einde van de tiendagentermijn heeft overgelegd. Dit verzoek willigt de Afdeling niet in, omdat de marktanalyse niet aan het in deze uitspraak gegeven oordeel ten grondslag ligt. Shopping Center: uitbreiding door flexibiliteitsinstrument 4. Klépierre voert aan dat artikel 38, lid 38.1, van de planregels niet duidelijk is. Deze bepaling biedt het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid binnen de bestemming "Centrum - 1" de maximale bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel te vermeerderen met 15.000 m2. Hierbij wordt verwezen naar artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), maar er is niet vermeld op welke van de daarin genoemde bevoegdheden de regel ziet. Klépierre neemt aan dat het gaat om een afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in het eerste lid, onder c. Zij verzoekt de Afdeling de planregel wat dit betreft te verduidelijken. 4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 38, lid 38.1, van de planregels voorziet in een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro. Dit blijkt volgens de raad uit de planregel zelf alsmede uit de toelichting en de zienswijzennota. 4.2. Artikel 3.6, eerste lid, van de Wro luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels: a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen; b. burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken; c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels; d. burgemeester en wethouders ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen." 4.3. Artikel 38, lid 38.1, van de planregels luidt: "Artikel 38 Algemene aanduidingsregels 38.1 wetgevingzone - wijzigingsgebied Binnen de bestemming Centrum - 1 kunnen burgemeester en wethouders op grond van artikel 3.6 Wet ruimtelijke ordening de maximale bedrijfsvloeroppervlakte aan deta Klépierre stelt dat blijkens verschillende beleidsdocumenten zowel de gemeente als de provincie de wens heeft dat het Shopping Center groter wordt. Ook is in 2012 al een distributieplanologisch onderzoek opgesteld, dat in 2015 is geactualiseerd. Verder zijn verschillende schetsontwerpen voor de uitbreiding gemaakt en aan de gemeente voorgelegd. Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat geen advies van de Adviescommissie detailhandel Zuid-Holland voorhanden is, bestrijdt Klépierre dat zo’n advies in dit geval nodig is. Het gaat namelijk niet om nieuwe detailhandel, maar om een uitbreiding van bestaande, die ook al planologisch mogelijk was. Overigens is Klépierre van mening dat, gelet op de hiervoor genoemde stukken, voldoende informatie beschikbaar was om een formele adviesaanvraag in te dienen. Voorts stelt Klépierre dat enige flexibiliteit sowieso nodig is om het Shopping Center goed te laten functioneren. In het geval een horeca-unit leeg komt te staan, kan daar nu geen detailhandel in komen. Klépierre wijst in dit verband op de Verordening Ruimte 2014, die volgens haar geen eisen stelt aan uitbreidingen met 2.000 m2. Ten slotte betoogt Klépierre, gelet op het verhandelde ter zitting, dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden doordat het plan voor de Woonmall voorziet in flexibiliteit om 5.000 m2 winkelruimte voor andere soorten detailhandel te kunnen gebruiken maar voor haar niet een vergelijkbare mate van flexibiliteit biedt. 6.1. De raad bestrijdt dat het voorheen geldende plan reeds de door Klépierre gewenste uitbreiding van Shopping Center mogelijk maakte. Dat plan stelde een maximum van 141.300 m2 voor heel Alexandrium. Daarvan is 134.500 m2 gerealiseerd. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het voornemen voor de uitbreiding ten tijde van de vaststelling van het plan nog onvoldoende concreet was om te kunnen worden voorgelegd aan de Adviescommissie detailhandel, ter voldoening aan artikel 2.1.4, tweede lid, van de Verordening Ruimte 2014. Een eerder voornemen is in 2014, conform de destijds geldende Verordening Ruimte, aan het Regionaal Economisch Overleg ter advisering voorgelegd. Dat vond het voornemen onvoldoende concreet om er advies over uit te kunnen brengen. Het voornemen is na 2014 niet concreter geworden, aldus de raad ter zitting. Wat het gelijkheidsbeginsel betreft, stelt de raad dat voor Woonmall de maximumoppervlakte detailhandel op 60.000 m2 is gehandhaafd en dat alleen hierbinnen meer mogelijkheden zijn geboden voor detailhandel in aanverwante artikelen. Er is dus geen sprake van een uitbreiding, aldus de raad. 6.2. Artikel 1.1.2, derde lid, van de Verordening Ruimte 2014 luidt: "Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen: a. ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is; b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bij een omgevingsvergunning is afgeweken van het bestemmingsplan of een aanvraag hiertoe is ingediend die kan worden verleend; c. in overeenstemming met deze verordening tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of waarover het gemeentebestuur een besluit heeft genomen als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter." 6.3. Het Shopping Center heeft de bestemming "Centrum - 1". Ingevolge artikel 7, lid 7.4.1, aanhef en onder a, bedraagt het maximale brutovloeroppervlak detailhandel hier 47.000 m2. 6.4. Niet in geschil is dat de raad de feitelijk aanwezige oppervlakte aan detailhandel in het Shopping Center als zodanig heeft bestemd. In het midden kan blijven of het vorige bestemmingsplan een groter oppervlak aan detailhandel toestond. Gelet op artikel 1.1.2, derde lid, van de Verordening Ruimte 2014 zou dat immers niet als bestaand kunnen worden aangemerkt, zodat voor het opnieuw voorzien in dat oppervlak dezelfde voorwaarden zouden hebben gegolde Klépierre en DRET voeren aan dat door de wijziging branchevervaging ontstaat tussen de drie onderdelen van Alexandrium, hetgeen in strijd is met gemeentelijk beleid voor dit gebied. Klépierre wijst in dit verband op een passage in paragraaf 6.5 van de Detailhandelsnota 2013. Zowel Klépierre als DRET noemt als voorbeeld van ongewenste branchevervaging dat thans een winkel voor Apple-producten is gevestigd in de Woonmall. Zij zijn van mening dat het begrip "aanverwante artikelen" onvoldoende is afgebakend en te veel vormen van detailhandel toelaat. 7.1. De raad stelt dat van nieuwe detailhandel in de zin van de Verordening Ruimte 2014 geen sprake is, omdat het totaaloppervlak aan detailhandel in de Woonmall niet verandert. Verder ziet de raad niet in waarom de wijziging zou leiden tot branchevervaging of onduidelijkheid. De wijziging ziet op detailhandel in goederen die aanverwant zijn aan meubels en woningtextiel. Maar ook als toch branchevervaging zou ontstaan, ondervinden appellanten daar volgens de raad geen nadeel van. De detailhandel op hun percelen is immers niet aan bepaalde branches gebonden. De wijziging heeft tot doel het voorkomen van leegstand met het oog op de levensvatbaarheid van de Woonmall, aldus de raad. 7.2. Artikel 9, lid 9.1, van de planregels luidt: "De voor 'Centrum - 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. detailhandel in meubels, woningtextiel en aanverwante artikelen; (…)." Lid 9.4 luidt: "a. Voor detailhandel mag het totale b.v.o. maximaal 60.000 m2 bedragen, waarvan detailhandel in aanverwante artikelen is toegestaan met een maximaal b.v.o. van 10.000 m2 is toegestaan." Lid 9.5 luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning voor het bouwen afwijken van het bepaalde in lid 9.4 ten behoeve van het vergroten van het toegestane b.v.o. voor detailhandel in aanverwante artikelen met 5.000 m2." 7.3. De wijziging waarin het voorliggende plan wat betreft de Woonmall voorziet betreft een vergroting van het toegestane aandeel van detailhandel in aanverwante artikelen binnen het totale oppervlak aan detailhandel in meubels, woningtextiel en aanverwante artikelen. 7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, inzake artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (overweging 7.2), voorziet een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075 (Amersfoort)). Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van hetgeen onder het vorige plan mogelijk was (uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503 (Zundert)). Naar het oordeel van de Afdeling is de planologische functiewijziging in het onderhavige geval niet van zodanige aard en omvang dat om deze reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De ruimtelijke uitstraling van de gewijzigde verhouding tussen de toegestane vormen van detailhandel is in dit geval niet wezenlijk anders dan die in de huidige situatie. Dit betekent dat de wijziging geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is waarop artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is. Om deze reden is artikel 2.1.4 van de Verordening Ruimte 2014 ook niet van toepassing (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2316). 7.5. De passage in de Detailhandelsnota 2013 over winkelgebied Alexandrium waarnaar Klépierre verwijst, luidt: "Afstemming en complementariteit van de drie delen zijn d