ECLI:NL:RVS:2017:2736

201607927/1/A3. Datum uitspraak: 11 oktober 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B], mede voor hun minderjarige kinderen [kind A] en [kind B] (hierna tezamen: [appellant] en anderen), wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 september 2016 in zaak nr. 16/4749 in het geding tussen: [appellant] en anderen en de minister van Buitenlandse Zaken. Procesverloop Bij onderscheiden besluiten van 22 maart 2016 heeft de minister aan [appellant] en anderen Nederlandse paspoorten verstrekt. De minister heeft van hen rechten geheven voor de verstrekking van de paspoorten. Bij besluit van 28 april 2016 heeft de minister het door [appellant] en anderen tegen de heffing gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen, is verschenen. Overwegingen Inleiding 1. [appellant] en anderen hebben op 14 maart 2016 Nederlandse paspoorten aangevraagd bij het consulaat-generaal van Nederland te Vancouver (Canada). Zij kunnen zich niet verenigen met de hoogte van de rechten die van hen zijn geheven voor de verstrekking van de paspoorten. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit paspoortgelden, zoals dat toen luidde, bedroeg het tarief voor de verstrekking van een Nederlands paspoort in het buitenland € 128,44 voor een meerderjarige en € 115,20 voor een minderjarige. Volgens de minister zijn deze tarieven nodig om de kosten van de verstrekking van de paspoorten te dekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat de tarieven redelijk zijn. Bevoegdheid algemene bestuursrechter 2. [appellant] en anderen betogen allereerst dat het hier om de heffing van leges gaat en dat derhalve niet de algemene bestuursrechter, maar de belastingrechter bevoegd is. 2.1. In artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) is geregeld tegen welke op grond van de belastingwet genomen besluiten beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. In artikel 8, tweede lid, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn vijf van de elf rechtbanken aangewezen voor de behandeling van beroepen tegen besluiten als bedoeld in artikel 26 van de Awr, waaronder de rechtbank Den Haag. In afwijking van de hoofdregel van artikel 8:105 van de Awb is in artikel 12 van bijlage 2 bij de Awb bepaald dat niet bij de Afdeling, maar bij een gerechtshof hoger beroep openstaat tegen een uitspraak van een rechtbank omtrent een besluit als bedoeld in artikel 26 van de Awr. Artikel 1, eerste en tweede lid, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awr sluiten heffingen door andere autoriteiten dan de rijksbelastingdienst uit van de werkingssfeer van deze wet. Ingevolge artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet geschiedt de heffing van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Awr als waren die belastingen rijksbelastingen. Derhalve staat tegen besluiten omtrent gemeentelijke belastingen overeenkomstig artikel 26 van de Awr beroep open bij een aangewezen rechtbank, als hiervoor bedoeld, en vervolgens hoger beroep bij een gerechtshof. Dit geldt ook voor de heffing van rechten wegens de behandeling van een aanvraag om verstrekking van een reisdocument door een burgemeester, aangezien deze rechten in artikel 7, vierde lid, van de Paspoortwet zijn gelijkgesteld met gemeentelijke belastingen. Daarentegen zijn rechten wegens de behandeling van een aanvraag om verstrekking van een reisdocument door de minister niet gelijkgesteld met door de rijksbelastingdienst geheven belastinge Hieruit is naar voren gekomen dat de gemiddelde kosten voor de afgifte van een reisdocument in het buitenland circa € 104 per document bedragen. Daarbij komen nog de kosten van het document zelf, die bij het besluit van 21 november 2012 zijn vastgesteld op € 20,80. Deze kosten betreffen de productiekosten van het document en door het Rijk in verband met de uitgifte gemaakte kosten. In de brief van 30 oktober 2012 is opgemerkt dat de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland jaarlijks circa 160.000 reisdocumenten verstrekken, waarbij het grotendeels om paspoorten gaat, en dat vanuit de begroting van het ministerie jaarlijks circa € 9 miljoen werd toegelegd op deze dienstverlening. Bij het besluit van 21 november 2012 is met ingang van 1 januari 2013 een apart tarief voor de rechten in verband met de verstrekking van reisdocumenten in het buitenland ingevoerd. Daarbij is dit tarief vastgesteld op € 84,80 en is aangekondigd dat later, wanneer de geldigheidsduur van paspoorten zou zijn verlengd van vijf naar tien jaar, een volledig kostendekkend tarief zou worden ingevoerd. Voorheen gold voor aanvragers in het buitenland het ook op binnenlandse aanvragen van toepassing zijnde tarief van € 58,55. In de brief van 30 oktober 2012 is ook aangekondigd dat meer gemeenten zouden worden aangewezen waar in het buitenland wonende Nederlanders een paspoort kunnen aanvragen en dat daartoe ook een loket op Schiphol zou worden geopend. Bij het besluit van 1 maart 2014 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2014, 98) is met ingang van 9 maart 2014 voor aanvragen in het buitenland een als kostendekkend aangemerkt tarief van € 131,11 vastgesteld. Daarbij is ervan uitgegaan dat de kosten voor de afgifte in het buitenland € 94 per document bedragen. Het verschil met het eerder geraamde bedrag van € 104 wordt, zoals de minister in zijn verweerschrift in beroep heeft toegelicht, verklaard doordat in 2012 is begonnen met de regionalisering van het paspoortproces in het buitenland door de oprichting van zeven regionale serviceorganisaties die elk voor een deel van de wereld consulaire diensten verlenen. Bij het besluit van 1 maart 2014 zijn de kosten van het paspoort zelf vastgesteld op € 37,11. Gelet op de verlenging van de geldigheidsduur van paspoorten van vijf naar tien jaar, is daarbij besloten om jaarlijks een opslag te hanteren om schommelingen in de prijzen te voorkomen. De verwachting was dat de komende vijf jaar het aantal aanvragen op hetzelfde niveau zou blijven, maar dat dit in de volgende vijf jaar aanzienlijk lager zou worden. Dit patroon zou zich naar verwachting herhalen. Met de opslag is beoogd te voorkomen dat de tarieven in de perioden met minder aanvragen fors zouden moeten stijgen teneinde de vaste kosten, zoals die in verband met de aanschaf en het onderhoud van apparatuur, te voldoen. De geldigheidsduur van paspoorten voor minderjarigen is vijf jaar gebleven. Door een additionele opslag op de tarieven voor reisdocumenten voor meerderjarigen zijn voor minderjarigen lagere tarieven mogelijk gemaakt. In het licht daarvan zijn bij het besluit van 1 maart 2014 de kosten van het paspoort voor minderjarigen zelf vastgesteld op € 21,20. Gelet hierop, is het tarief van de rechten voor de afgifte van een paspoort voor een minderjarige in het buitenland vastgesteld op € 115,20. Bij het besluit van 11 december 2014 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2014, 535) zijn met ingang van 1 januari 2015, gelet op de hiervoor besproken opslag, de kosten van het paspoort zelf wederom vastgesteld op € 37,11 voor meerderjarigen en € 21,20 voor minderjarigen. Het tarief van de rechten voor paspoortaanvragen in het buitenland is hierbij vastgesteld op € 131,58 voor meerderjarigen en € 115,67 voor minderjarigen naar aanleiding van het indexcijfer voor de prijsmutatie van de overheidsconsumptie. Bij het besluit van 17 november 2015 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2015, 449) zijn met ingang van 1 januari