ECLI:NL:RVS:2016:2962

201508210/1/A3. Datum uitspraak: 9 november 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [de stichting], gevestigd te [plaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2015 in zaak nr. 14/2805 in het geding tussen: de stichting en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Bij besluit van 23 december 2013 heeft de minister aan de stichting een bestuurlijke boete opgelegd van € 100.800,00 voor acht overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). Bij besluit van 8 augustus 2014 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 oktober 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De stichting heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [medewerker], werkzaam bij de stichting, bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.D.R. van Motman en M.E. Woutelood, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2015 in zaak nr. 14/2805; III. verklaart het beroep gegrond; IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 augustus 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0242.001; V. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 december 2013, kenmerk 071305381/04; VI. bepaalt dat het bedrag van de boete aan de Mutsaersstichting wordt vastgesteld op € 50.400,00 (zegge: vijftigduizend vierhonderd euro); VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.722,50 (zegge: tweeduizend zevenhonderdtweeëntwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. Van Deventer-Lustberg griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016 587. BIJLAGE Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16. Nadere regels met betrekking tot arbeidsomstandigheden alsmede uitzonderingen op en uitbreidingen van toepassingsgebied. 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. 2. De in het eerste lid bedoelde regels a. hebben betrekking op de arbozorg en de organisatie van de arbeid, de inrichting van de arbeidsplaatsen, het werken met gevaarlijke stoffen en biologische agentia, de mate van fysieke belasting waaraan werknemers blootstaan, de fysische factoren die zich op de arbeidsplaats voordoen, de bij de arbeid gebruikte arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen en de op de arbeidsplaats te gebruiken veiligheids- en gezondheidssignalering en b. kunnen mede strekken ter uitvoering van de artikelen 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 14a, 15 en 18. 3. De in het eerste en tweede lid bedoelde regels kunnen inhouden: a. een verbod om bepaalde bij die maatregel omschreven arbeid te verrichten of te doen verrichten waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden; b. een verbod om bepaalde bij die maatregel omschreven arbeid te verrichten of te doen verrichten, indien met betrekking tot die arbeid niet aan de bij of krachtens die maatregel vastgestelde voorwaarden of voorschriften is voldaan; c. een verbod om bepaalde bij die maatregel omschreven gevaarlijke stoffen of voorwerpen voorhanden te hebben, waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden; d. een verbod om bepaalde bij die maatregel omschreven gevaarlijke stoffen of voorwerpen voorhanden te hebben, indien met betrekking tot die stoffen of voorwerpen niet aan de bij of krachtens die maatregel vastgestelde voorwaarden of voorschriften is voldaan; e. een verbod om bepaalde bij die maatregel omschreven arbeid te verrichten of te doen verrichten indien de werknemers niet arbeidsgezondheidskundig zijn onderzocht. 4. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn op: a. arbeid verricht in of op een luchtvaartuig, dan wel een zeeschip of binnenvaartuig, dan wel een voertuig op een openbare weg of een spoor- of tramweg; b. arbeid verricht in militaire dienst; c. arbeid verricht door werknemers en verrichtingen als bedoeld in artikel 2, onderdeel b, van leerlingen en studenten in onderwijsinrichtingen; d. arbeid verricht bij een verkenningsonderzoek, het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte dan wel het opslaan van stoffen als bedoeld in de Mijnbouwwet; e. arbeid verricht binnen de exclusieve economische zone. 5. De in het derde lid, onder e, bedoelde maatregel stelt het verrichten van arbeid slechts afhankelijk van het resultaat van een arbeidsgezondheidskundig onderzoek voor zover die arbeid bijzondere gevaren meebrengt voor het leven of de gezondheid van de werknemer zelf of van andere personen of voor zover dit om andere bijzondere redenen geboden is. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot dit arbeidsgezondheidskundig onderzoek en de wijze van registratie, verwerking en bewaring van de uitslag daarvan nadere regels gesteld. Deze hebben in ieder geval betrekking op de gevallen waarin en de wijze waarop een verzoek tot herkeuring kan worden gedaan. 6. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot de arbeid of de verrichtingen: a. bedoeld in het vierde lid; b. verricht in de burgerlijke openbare dienst; c. verricht in een gevangenis of huis van bewaring als bedoeld in de Penitentiaire beginselenwet, een justitiële inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden als bedoeld in de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden of een inrichting als bedoeld in de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, regels worden gesteld die afwijken van deze wet of de daarop berustende bepalingen of strekken tot aanvulling daarvan. Met betrekking tot de arbeid of de verrichtingen, bedoeld in het vierde lid, onder c, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is. 7. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de verplichting tot naleving van daarbij aangewezen voorschriften van deze wet of de daarop berustende bepalingen, voor zover zij betrekking hebben op arbeid waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden, dan wel noodzakelijk zijn ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties, zich mede richt tot: a. een zelfstandige; b. een werkgever die deze arbeid zelf verricht; c. degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn; d. een vrijwilliger. 8. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de verplichting tot naleving van daarbij aangegeven voorschriften in de gevallen bij die maatregel omschreven rust op een ander dan de werkgever. Aangewezen kunnen worden de eigenaar of beheerder dan wel degene die anderszins bevoegd is te beslissen over het ontwerp, de vervaardiging dan wel het onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen, zoals zonodig nader bij die maatregel is bepaald. 9. De in het eerste lid bedoelde regels kunnen betrekking hebben op andere onderwerpen dan die genoemd in het tweede lid of zich richten tot andere personen dan de werkgever of de in het zevende en achtste lid bedoelde personen, indien dat noodzakelijk is ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties met betrekking tot de verbetering van de veiligheid of de gezondheid. 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. 11. Het niet naleven van de in het tiende lid bedoelde voorschriften en verboden kan worden aangemerkt als strafbaar feit. Arbeidsomstandighedenbesluit §3. Voorschriften voor het werken met asbest en asbesthoudende producten Artikel 4.44. Risicoklasse 1. Deze paragraaf is van toepassing, indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentratie van asbestvezels in de lucht, waaraan werknemers in verband met de arbeid kunnen worden, blootgesteld, lager is dan of gelijk is aan de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46. Artikel 4.45. Preventieve maatregelen 1. De concentratie van asbeststof in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden. 2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen: a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt; b. gebouwen, installaties en uitrustingen die dienen voor het toepassen of het bewerken van asbest of van asbesthoudende producten worden doeltreffend en regelmatig gereinigd en onderhouden; c. asbest, een asbesthoudend product en een product waaruit asbeststof vrijkomt worden opgeborgen en vervoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking; d. afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat. 3. Artikel 4.20, vierde lid, voorzover het de beschikbaarheid van douches betreft, is niet van toepassing indien de concentratie van asbestvezels in de lucht is ingedeeld in risicoklasse 1. Artikel 4.46. Grenswaarde De concentratie van asbeststof in de lucht overschrijdt niet de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, berekend over een referentieperiode van acht uur. Artikel 4.47c. Melding 1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van: a. de plaats waar de werkzaamheden worden verricht; b. de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten; c. de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse; d. het aantal betrokken werknemers; e. de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan; f. de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken. 2. Telkens wanneer een verandering in de arbeidsomstandigheden kan leiden tot een aanzienlijke toename van de blootstelling aan asbeststof of asbesthoudende producten, wordt een nieuwe melding gedaan. 3. De op grond van het eerste en tweede lid gemelde gegevens kunnen worden ingezien door de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging of, bij het ontbreken daarvan, door de belanghebbende werknemers. 4. Artikel 4.54b, met uitzondering van onderdeel a, is van overeenkomstige toepassing. §4. Aanvullende voorschriften voor het werken met asbest en asbesthoudende producten. Artikel 4.48. Risicoklasse 2 Indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentraties van asbestvezels in de lucht waaraan werknemers in verband met de arbeid kunnen worden blootgesteld, hoger is dan een grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, maar lager is dan of gelijk is aan 1 vezel per kubieke centimeter, uitgaande van een referentieperiode van acht uur, is in aanvulling op paragraaf 3 tevens deze paragraaf van toepassing. Artikel 4.48a. Aanvullende maatregelen 1. Indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, overschrijding van een grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, kan worden verwacht ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers. 2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoren in ieder geval: a. het ter beschikking stellen en het verplichten te dragen van passende ademhalingsapparatuur en andere persoonlijke beschermingsmiddelen; b. het aanbrengen van waarschuwingsborden die voldoen aan het bij of krachtens afdeling 2 van hoofdstuk 8 bepaalde, ter aanduiding dat een overschrijding van de in artikel 4.46 genoemde grenswaarde kan worden verwacht; c. het voorkomen van de verspreiding van stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvinden. 3. De ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging of, bij het ontbreken daarvan, de belanghebbende werknemers wordt de gelegenheid gegeven een oordeel kenbaar te maken over de maatregelen, bedoeld in het eerste lid. 4. Voordat wordt aangevangen met andere werkzaamheden, wordt respectievelijk worden het aanwezige asbest dan wel de aanwezige asbesthoudende producten verwijderd, behalve wanneer dit voor de werknemers een groter gevaar voor de veiligheid en gezondheid zou inhouden. Artikel 4.50. Werkplan 1. Voordat wordt aangevangen met de werkzaamheden wordt door de werkgever van het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, een schriftelijk werkplan opgesteld dat doeltreffende, op de specifieke situatie van de betreffende arbeidsplaats toegespitste, maatregelen bevat ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers. 2. Indien een inventarisatierapport als bedoeld in artikel 4.54a, derde lid, is opgesteld, worden de resultaten van dat rapport opgenomen in het werkplan. 3. In het werkplan wordt voorgeschreven dat de werkgever van het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, zich ervan vergewist dat na de eindbeoordeling, bedoeld in artikel 4.51a, er geen risico’s van blootstelling aan asbest of asbesthoudende producten meer zijn. 4. In het werkplan worden de volgende gegevens opgenomen: a. een beschrijving van de maatregelen, bedoeld in de artikelen 4.1c, eerste lid, aanhef en onderdelen d en h, 4.7, derde lid, onderdelen b, c en e, 4.18, 4.19, aanhef en onderdelen b en c, 4.20, eerste tot en met vierde lid, 4.45, eerste en tweede lid, onderdelen a, b, en d, 4.48a, tweede en vierde lid, en 4.51. b. een beschrijving van de aard, duur en plaats van de werkzaamheden alsmede van de werkmethode; c. een beschrijving van de werktuigen, machines, toestellen en overige hulpmiddelen die bij de werkzaamheden worden gebruikt; d. de namen van de werknemers en personen, bedoeld in artikel 4.54d, vijfde en zevende lid. 5. De werkzaamheden worden overeenkomstig het opgestelde werkplan uitgevoerd. 6. Het werkplan of een afschrift daarvan is op de arbeidsplaats aanwezig en wordt desgevraagd getoond aan de toezichthouder. §6. Certificatie Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie 1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden: a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt; b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen. 2. Op grond van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, wordt in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, door het bedrijf, bedoeld in het vierde lid, bepaald in welke risicoklasse als bedoeld in de artikelen 4.44, 4.48 of 4.53a de werkzaamheden vallen. 3. De resultaten van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en de indeling in een risicoklasse, bedoeld in het tweede lid, worden opgenomen in een inventarisatierapport. 4. De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en het inventarisatierapport, bedoeld in het derde lid, worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. 5. Een afschrift van het inventarisatierapport wordt verstrekt aan het bedrijf dat asbest verwijdert. 6. Het certificaat asbestinventarisatie of een afschrift daarvan is op de arbeidsplaats aanwezig en wordt desgevraagd getoond aan de toezichthouder. Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest 1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling: a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid; b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd. 2. Artikel 4.54b, met uitzondering van onderdeel a, is van overeenkomstige toepassing. 3. Voordat wordt aangevangen met het verwijderen van asbest is het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54a, vijfde lid, in het bezit van een afschrift van een inventarisatierapport als bedoeld in artikel 4.54a, derde lid, voor zover van toepassing. 4. Bij de uitvoering van de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, wordt in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, de indeling van de risicoklasse in het inventarisatierapport als ondergrens gehanteerd. 5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. 6. Bij een bedrijf als bedoeld in het eerste lid is ten minste één persoon als bedoeld in het vijfde lid werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst. 7. Voor zover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. 8. Indien de handelingen, bedoeld in artikel 5, onderdelen e en f, van het Productenbesluit asbest betrekking hebben op werkzaamheden met asbesthoudende grond, worden deze werkzaamheden begeleid door een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid arbeidshygiëne of veiligheidskunde als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid. 9. De certificaten, bedoeld in het eerste, vijfde en zevende lid, of afschriften daarvan en een afschrift van het inventarisatierapport, bedoeld in artikel 4.54a, derde lid, zijn op de arbeidsplaats aanwezig en worden desgevraagd getoond aan de toezichthouder. Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving Artikel 1. Boeteoplegging 1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten: a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven; b. een overtreding met directe boete (ODB), oftewel een overtreding die in de bijlage als ODB is aangemerkt en waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt gegeven; en c. een overige overtreding (OO), oftewel een overtreding die in de bijlage als OO is aangemerkt en waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas, nadat dezelfde of soortgelijke overtreding opnieuw wordt geconstateerd, wordt overgegaan tot boeteoplegging. 2. Hiernaast geldt in deze beleidsregel als overtreding met directe boete de overtreding die de directe aanleiding is geweest voor een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. 3.a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten: 1°. het 1e normbedrag € 340; 2°. het 2e normbedrag € 750; 3°. het 3e normbedrag € 1500; 4°. het 4e normbedrag € 3000; 5°. het 5e normbedrag € 4500; 6°. het 6e normbedrag € 9000; 7°. het 7e normbedrag € 13500; (…) 5. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meer dan één overtreding, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. (…) 7. In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat. Tevens is in de bijlage aangegeven voor welke overtredingen een boete aan een werknemer kan worden opgelegd. 8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende: a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent; b. bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent; c. bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers betalen 30 procent; d. bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers betalen 50 procent; e. bedrijven of instellingen met 100 tot en met 249 werknemers betalen 60 procent; f. bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent. Een al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerd normbedrag is het uitgangsbedrag voor eventuele verdere boeteberekening. (…) 9. a. Voor de boeteberekening van overtredingen geconstateerd op locaties of in filialen, wordt als bedrijfs/instellingsgrootte het aantal werknemers van de gehele juridische eenheid gehanteerd; b. Voor een bestuurlijke boete die wordt opgelegd aan degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn wordt voor de bedrijfsgrootte uitgegaan van het aantal vrijwilligers dat ten tijde van de overtreding werkzaam was op de locatie waar de overtreding heeft plaatsgevonden. 10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: a. bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vijf; b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier; c. in het geval van zware overtredingen (ZO), wordt het normbedrag vermenigvuldigd met twee; d. indien meer dan tien, respectievelijk meer dan vijftig werknemers aan een niet-administratieve overtreding zijn blootgesteld wordt het normbedrag vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee. 11. 1. De stichting biedt diensten aan op het gebied van zorg en onderwijs. De stichting heeft diverse locaties in Noord- en Midden-Limburg van waaruit (jeugd)zorg en hulpverlening, welzijnsdiensten, onderwijs en maatschappelijke opvang worden geboden. In Venlo bevindt zich de hoofdlocatie van de stichting. Op het terrein van die locatie aan de [locatie] te Venlo hebben twee medewerkers van de stichting in de maanden april en mei 2013 werkzaamheden verricht, bestaande uit het vervangen dan wel repareren van asbesthoudende panelen onder de ramen van twee woonunits. Een deel van de panelen was vernield als gevolg van vandalisme, stukken daarvan lagen op de grond. Voor de werkzaamheden is geen asbestinventarisatie uitgevoerd. De medewerkers hebben gebroken panelen vervangen door andere panelen, of over kapotte panelen hardboardpanelen geplakt en deze vervolgens gekit. De kapotte panelen hebben zij zonder persoonlijke beschermingsmiddelen opgeruimd en afgevoerd als gewoon afval. De stichting is ervan uitgegaan dat er geen asbest in de betreffende woonunits aanwezig was. 2. Aan de boeteoplegging heeft de minister het door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 12 september 2013 ten grondslag gelegd. In dit boeterapport staat dat de inspecteur naar aanleiding van een klacht over mogelijk aangetroffen asbest heeft geconstateerd dat op het terrein aan de [locatie] te Venlo in het gras bij de woonunits stukjes materiaal lagen die asbestverdacht waren. Hierop is een nader onderzoek ingesteld. Op basis van de uitkomst daarvan heeft de inspecteur vastgesteld dat de aangetroffen stukjes plaatmateriaal asbesthoudend waren en 10-15% chrysotiel bevatten. Op grond daarvan heeft de inspecteur geconstateerd dat twee medewerkers van de stichting het asbesthoudende plaatmateriaal bewerkt hebben zonder het gebruik van adembescherming en de benodigde persoonlijke beschermingsmiddelen welke noodzakelijk zijn voor het saneren van asbest en zonder in het bezit te zijn van een DTA- en DAV-certificaat en dat zij bovendien het asbesthoudende plaatmateriaal onverpakt hebben afgevoerd. In de interne meldingen van de stichting over de kapotte panelen is onder andere vermeld dat de betrokken panelen mogelijk asbesthoudend zijn. De inspecteur heeft vastgesteld dat de stichting aldus artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onderdelen c en d, artikel 4.47c, eerste lid, artikel 4.48a, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onderdelen a en b, artikel 4.50, eerste lid, artikel 4.54a, eerste lid, artikel 4.54d, eerste, vijfde lid en zevende lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Op grond hiervan heeft de minister de stichting de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete opgelegd. Volgens dat besluit zijn de boetebedragen die in de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen bij de verschillende overtredingen evenredig, is de opgelegde boete van € 100.800,00 proportioneel en is niet gebleken van omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen. 3. In een bijlage zijn de relevante bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbobesluit, zoals dat besluit ten tijde van belang luidde, opgenomen, alsmede de relevante onderdelen uit de Beleidsregel. In de Beleidsregel zijn verschillende boetecategorieën vervat. Per bepaling is in de bijlage bij die Beleidsregel vermeld tot welke boetecategorie overtreding van die bepaling behoort. Die bedragen vormen het uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Die bedragen worden vervolgens aangepast naar de omvang van de onderneming, door een percentage van het boetenormbedrag te gebruiken naar gelang de omvang van de onderneming. Die omvang wordt bepaald aan de hand van het aantal werknemers. Vervolgens is een aantal factoren vermeld die leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. Zo wordt bij een zware overtreding het boetenormbedrag met twee vermenigvuldigd. Of een overtreding een zware overtreding is, is eveneens vermeld in de bijlage bij de Beleidsregel. De stichting was ten tijde van de overtredingen te kwalificeren als bedrijf of instelling met 250 tot en met 499 werknemers. 4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was een boete op te leggen voor de acht overtredingen van het Arbobesluit. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het gaat om werkzaamheden die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Toepassing van die bevoegdheid overeenkomstig de Beleidsregel acht de rechtbank in dit geval niet onredelijk. De rechtbank ziet geen grond voor strijd met het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft voorts terecht elke overtreding afzonderlijk beboetbaar geacht en terecht geen grond gezien om af te zien van boeteoplegging of het boetenormbedrag te matigen. Volgens de rechtbank heeft de stichting geen enkele inspanning verricht om de overtredingen te voorkomen, dan wel de gevolgen daarvan voor haar medewerkers te beperken. 5. De stichting betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door haar medewerkers verrichte werkzaamheden zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Daartoe voert de stichting aan dat de rechtbank dat oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op een passage uit de Nota van Toelichting bij het Arbeidsomstandighedenbesluit. De stichting verwijst naar een tabel bij een onderzoeksrapport van TNO waaruit zou volgen dat het verwijderen van beplating met incidentele breuk leidt tot een gemiddelde blootstelling van 6.000 vezels per kubieke meter binnen een range van 3.100-8.900 vezels per kubieke meter. Dit valt in risicoklasse 1, omdat het onder de grenswaarde van 10.000 vezels per kubieke meter ligt. Daarbij is volgens de stichting van belang dat de panelen niet verweerd waren, dat vandalen een incidentele breuk van de panelen hebben veroorzaakt en dat de huismeesters niet zijn blootgesteld aan asbestemissie als gevolg van het breken van panelen. Volgens de stichting is de rechtbank ervan uitgegaan dat zij haar onschuld moet aantonen, hetgeen in strijd is met artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en de onschuldpresumptie. De minister dient te bewijzen dat er sprake is van een overtreding en dit bewijs kan niet worden geleverd door een algemene opmerking uit de Nota van Toelichting, aldus de stichting. 5.1. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de stichting de voorschriften die behoren bij risicoklasse 1 niet heeft nageleefd. De stichting heeft derhalve artikel 4.45, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onderdelen c en d, artikel 4.47c, eerste lid, en artikel 4.54a van het Arbobesluit overtreden. 5.2. In paragraaf 4 van het Arbobesluit worden aanvullende maatregelen voorgeschreven voor werkzaamheden die vallen onder risicoklasse 2. Voor ligt de vraag of het opruimen en vervangen van reeds gebroken panelen, die zonder verspanende activiteiten kunnen worden verwijderd, in risicoklasse 1 of 2 valt. Uit de tabel waarnaar de stichting verwijst kan dat niet worden afgeleid. De verdeling van werkzaamheden in risicoklassen is ingevoerd bij het Besluit van 7 juli 2006 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit houdende regels met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico's van asbest (het wijzigingsbesluit Stb. 2006, 348). Aan het opnemen van risicoklassen in het Arbeidsomstandighedenbesluit ligt ten grondslag het rapport van TNO "Risicogerichte classificatie van werkzaamheden met asbest" van november 2004. Volgens de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit zijn de risico's waaraan werknemers kunnen worden blootgesteld goed te categoriseren in drie risiconiveaus. Wanneer asbest hechtgebonden is en in goede staat verkeert, zodat bij beroering, trillingen en dergelijke geen asbestvezels vrij kunnen komen, en het werk eenvoudig, routinematig en zonder breuk kan worden uitgevoerd, zal er nagenoeg geen asbest vrijkomen. Werkzaamheden die onder deze omstandigheden plaatsvinden, vallen onder risicoklasse 1. Wanneer de werkzaamheden met asbest in zeer uiteenlopende en/of complexe omstandigheden plaatsvinden en niet kan worden voldaan aan de in risicoklasse 1 genoemde randvoorwaarden, is het vrijkomen van asbestvezels evident. De betrokken werknemers dienen dan verdergaand te worden beschermd. De concentratie asbestvezels in de inademingslucht mag in die gevallen niet uitstijgen boven één vezel per kubieke centimeter lucht (v/cm3) als tijdgewogen gemiddelde over acht uur. Om dit te bereiken dienen volgens de nota van toelichting de maatregelen van risicoklasse 2 in acht genomen te worden. Wanneer bij handelingen asbestvezels nagenoeg spontaan of in grote hoeveelheden vrij kunnen komen, zoals bij werkzaamheden aan niet-hechtgebonden asbest, dienen bij de oplevering van het werk op grond van artikel 4.53a, ook de aanliggende ruimten van de ruimte waaruit het asbest is verwijderd, beoordeeld te worden op het asbestgehalte in de lucht. Dit risiconiveau wordt aangeduid als risicoklasse 3. 5.3. De in het TNO-rapport gemaakte indeling in risicoklassen is gebaseerd op het werkelijke blootstellingsniveau tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden. De totale blootstelling is, zoals in het TNO-rapport wordt toegelicht, zowel afhankelijk van het concentratieniveau tijdens de werkzaamheden als ook van de duur van de werkzaamheden. Naast directe blootstelling kan als gevolg van secundaire besmetting ook indirect blootstelling optreden. Ten behoeve van de indeling in risicoklassen is daarom bekeken of zowel de asbestconcentratie in de ademzone als de concentratie in de directe omgeving voldoen aan de gestelde 8-uurs gemiddelde concentratiegrens. Het TNO heeft op basis van dit onderzoek diverse standaardhandelingen met asbesthoudende materialen onderverdeeld in drie risicoklassen. De minister baseert zich bij de handhaving op die door het TNO gemaakte onderverdeling in risicoklassen. Op basis daarvan heeft hij in dit geval bepaald in welke risicoklasse de werkzaamheden van de stichting vielen. 5.4. Reeds omdat de panelen waren gebroken door vandalen, verkeerde het asbest niet in goede staat. De minister wordt gevolgd in zijn betoog dat iemand bij het opruimen van gebroken panelen wordt blootgesteld aan de vezels die vrijkomen door beroering van de panelen, doordat die vezels vanuit de breukvlakken kunnen vrijkomen. Geconstateerd is bovendien dat brokstukken van de panelen in het gras lagen. Er liggen dan ook asbestvezels op dat oppervlak. Bij het opruimen worden die vezels en brokjes bewogen, waardoor asbestvezels in de lucht komen. Gelet op de aard van de werkzaamheden en de wijze van aantreffen van het asbestmateriaal heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het vrijkomen van asbestvezels evident was en de omstandigheden zijn te classificeren als risicoklasse 2. Dat de breuken niet zijn ontstaan tijdens of door de werkzaamheden van de huismeesters, neemt bovendien niet weg dat de handelingen kunnen worden aangemerkt als het 'verwijderen van beplating (meerdere breuken)' dat volgens figuur 6.4 van het TNO-rapport onder risicoklasse 2 valt. De minister heeft zich derhalve op basis van het TNO-rapport terecht op het standpunt gesteld dat de stichting ook de haar tegengeworpen bepalingen inzake risicoklasse 2 heeft overtreden, behoudens tegenbewijs. De stichting heeft geen tegenbewijs geleverd. Anders dan in figuur 6.4 is in tabel 5.1 van het TNO-rapport, waarnaar de stichting verwijst, slechts het momentane blootstellingsniveau weergegeven zonder dat een doorvertaling naar het 8-uurs gemiddelde blootstellingsniveau is uitgevoerd. Nu die tijdsnorm reeds in figuur 6.4 is verdisconteerd, hoefde de minister, anders dan de stichting in haar hogerberoepschrift en ter zitting heeft betoogd, het momentane blootstellingsniveau niet te vertalen naar de werkelijke tijdsduur van de werkzaamheden die door de stichting zijn uitgevoerd. 5.5. In artikel 6, tweede lid, van het EVRM is de onschuldpresumptie neergelegd, inhoudende dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Artikel 4.48a, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onderdelen a en b, artikel 4.50, eerste lid, en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit bevatten geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding. De overtredingen staan vast, indien aan de materiële voorschriften van de in deze artikelen vervatte bepalingen is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtredingen worden uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2493) volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) (onder meer Salabiaku tegen Frankrijk, arrest van 7 oktober 1988, nr. 10519/83, NJ 1991/351; www.echr.co.int.) dat het niet in strijd met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie is indien een wettelijke regeling uitgaat van verwijtbaarheid, doch die veronderstelling weerlegbaar is en met de betrokken belangen van de overtreder rekening wordt gehouden. Voorts heeft het EHRM het aanvaardbaar geacht dat de last de verwijtbaarheid te weerleggen bij de overtreder wordt gelegd, zelfs wanneer dat niet eenvoudig is (Janosevic tegen Zweden, arrest van 23 juli 2002, nr. 34619/97, RJ&D ECHR 2002-88; www.echr.co.int.). Nu niet in geschil is dat de stichting, die voldoende gelegenheid heeft gehad de verwijtbaarheid van de gestelde overtredingen te weerleggen, niet de maatregelen heeft genomen die behoren bij risicoklasse 2, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan de materiële voorschriften van de in die artikelen vervatte bepalingen is voldaan en dat de minister bevoegd was de stichting een boete op te leggen voor het niet naleven van de bij die risicoklasse behorende voorschriften. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de benadering van de rechtbank in strijd is met artikel 6, tweede lid, van het EVRM en de daarin vervatte onschuldpresumptie. 5.6. Het betoog faalt. 6. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de minister terecht elke overtreding van artikel 4.54d van het Arbobesluit afzonderlijk beboetbaar heeft geacht. Daartoe voert zij aan dat de minister, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:12), voor die verschillende overtredingen maar één boete mocht opleggen, hetgeen ook reëel is omdat zij onlosmakelijk met elkaar samenhangen. De stichting betoogt dat er een bijzondere samenhang is tussen artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid. 6.1. De rechtbank heeft terecht en voldoende gemotiveerd overwogen dat de minister terecht de verschillende overtredingen van artikel 4.54d van het Arbobesluit afzonderlijk beboetbaar heeft geacht. Volgens de Beleidsregel, zoals die ten tijde van belang luidde, zijn artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, beboetbaar en bevatten die leden zware overtredingen, te weten het verrichten van handelingen, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit door een bedrijf dat niet in het bezit is van een certificaat voor asbestverwijdering (lid 1), het verrichten van de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit zonder voortdurend toezicht van (of niet door) een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest (lid 5) en het mede verrichten van de handelingen, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit door een persoon die niet in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest (lid 7). Met de rechtbank leidt de Afdeling hieruit af dat per overtreding van een artikellid het daaraan toegewezen boetenormbedrag mag worden opgelegd. De verwijzing naar de uitspraak van 14 januari 2015 leidt niet tot een ander oordeel, nu de aangehaalde overweging ziet op artikel 4.45 van het Arbobesluit en gebaseerd is op een oude beleidsregel. Voormelde artikelleden hebben niet betrekking op dezelfde gedragingen of nalatigheden, het betreft immers de deskundigheid van achtereenvolgens het asbestverwijderingsbedrijf, de toezichthouder en de persoon die feitelijk het asbest verwijdert. Nu voorts ter zitting bij de Afdeling niet in geschil was dat die overtredingen los van elkaar kunnen worden begaan, hangen de overtredingen niet zodanig samen dat deze niet afzonderlijk beboetbaar zijn. 6.2. Het betoog faalt. 7. Verder betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte geen reden heeft gezien om de boete te matigen. Daartoe voert de stichting aan dat zij als zorginstelling weliswaar veel werknemers heeft, maar dat slechts enkele werknemers met asbest in aanraking kunnen komen. Het is daarom niet juist om de hoogte van de boete te baseren op het aantal werknemers van de stichting. Zij kan zich niet vinden in de overweging van de rechtbank dat een bedrijf of instelling met meer werknemers in de regel meer omzet en dus meer draagkracht zal hebben. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat de toets naar de redelijkheid van de boete zich niet beperkt tot de cumulatieve matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Volgens de stichting moet de boete worden gematigd omdat de gestelde overtreding betrekking heeft op een activiteit die geheel los staat van de kernactiviteit en de werkzaamheden van vrijwel alle werknemers van de stichting en omdat de hoogte van de boete zich niet verhoudt met de hoogte van boetes die de minister in enkele andere gevallen heeft opgelegd. Daaraan heeft de stichting ter zitting bij de Afdeling toegevoegd dat de minister ten onrechte niet heeft gekeken naar de specifieke omstandigheden in dit geval, waaronder de, naar algemeen bekend is, zwakke financiële positie van een zorginstelling. Een boete van deze hoogte betekent dat op de zorgverlening aan de kinderen moet worden bezuinigd. 7.1. Naar aanleiding van dit betoog overweegt de Afdeling als volgt. De minister moet ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de aanwending van zijn discretionaire bevoegdheid tot oplegging van een boete, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 7.2. In zijn verweerschrift in hoger beroep heeft de minister toegelicht dat hij na de aangevallen uitspraak zijn beleid heeft aangepast en dat het cumuleren van matigingsgronden, in die zin, dat slechts wordt gematigd indien aan alle gronden is voldaan, thans niet meer aan de orde is. Deze wijziging heeft alleen betrekking op de gronden die tot matiging van het boetenormbedrag kunnen leiden in verband met het geheel of gedeeltelijk ontbreken van verwijtbaarheid van de werkgever ten aanzien van een concrete overtreding. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2136) ziet de Afdeling aanleiding bij haar evenredigheidstoets voortvloeiend uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel buiten beschouwing te laten, nu het ten tijde van belang ter zake doende beleid niet was aangepast aan de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1421). Daarbij wordt echter in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling in voornoemde uitspraak van 6 mei 2015 heeft overwogen, de in de Beleidsregel vermelde factoren op zichzelf genomen relevant zijn om te bepalen of grond bestaat voor matiging van een op te leggen boete. 7.3. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt wordt van boeteoplegging afgezien. Hiertoe moet de werkgever aannemelijk maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel van verminderde mate van verwijtbaarheid, aangezien de stichting geen enkele inspanning heeft verricht om de overtredingen te voorkomen. Dit klemt temeer nu, gelet op de klachten van ouders van leerlingen, bekend was dat mogelijk asbest aanwezig was op het terrein. Desondanks heeft de stichting zich niet nader laten informeren en ook geen onderzoek gedaan. Verder heeft de stichting de op het gebied van asbest ondeskundige huismeesters opdracht gegeven de asbesthoudende panelen te verwijderen dan wel te vervangen. Met de minister is de Afdeling van oordeel dat de stichting een zwaar verwijt treft. 7.4. In beginsel acht de Afdeling het niet onredelijk dat de minister de in artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel, gemaakte indeling in omvang van bedrijven en instellingen voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete baseert op het totaal aantal werknemers van een bedrijf of instelling (uitspraak van 4 november 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3345). Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister als uitgangspunt heeft genomen dat een groter bedrijf een hogere omzet heeft. Dat in dit geval sprake zou zijn van een onevenredige zware bestraffing, gezien het boetebeleid van de minister in andere, thans niet-voorliggende gevallen volgt de Afdeling niet, nu de door de stichting genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn qua zwaarte van het verwijt en ernst van de overtreding dan wel strafrechtelijke veroordelingen betreffen waaraan de minister gezien zijn discretionaire bevoegdheid niet gebonden is. Er zijn naar het oordeel van de Afdeling evenwel zodanige omstandigheden aan de orde dat matiging van de boete passend en geboden is. De stichting biedt (jeugd)zorg, hulpverlening, welzijnsdiensten, onderwijs en maatschappelijke opvang aan. De bestuurlijke boete komt ten laste van deze dienstverlening. Anders dan waar de minister bij zijn Beleidsregel in het algemeen vanuit is gegaan, betekent meer werknemers bij een stichting als de onderhavige niet dat er een groter bedrijfsresultaat is en dat de draagkracht daarom groter is. Het was daarom niet proportioneel om de hoogte van de boete te baseren op het aantal werknemers van de stichting. Daarbij komt dat in dit specifieke geval slechts twee werknemers van de stichting bij de overtredingen waren betrokken, de beboete werkzaamheden niet behoren tot de kernactiviteiten van de stichting en er een grote hoeveelheid boetes is gecumuleerd. Dit samenstel van factoren heeft geleid tot een onevenredig hoge boete, hoezeer de minister ook terecht heeft betoogd dat de stichting een zwaar verwijt valt te maken. Gezien het vorenstaande acht de Afdeling het passend en geboden de door de minister opgelegde boete van € 100.800,00 met 50% te matigen en op € 50.400,00 vast te stellen. 7.5. Het betoog slaagt. 8. Het hoger beroep is gegrond.