ECLI:NL:RVS:2016:1872
201409482/1/A2.
Datum uitspraak: 6 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Belastingdienst/Toeslagen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 oktober 2014 in zaken nrs. 14/3429 en 14/3430 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Bij besluit van 7 juni 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag over 2009 voor [appellant sub 2] vastgesteld op nihil en de uitgekeerde voorschotten van hem teruggevorderd.
Bij besluit van 25 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 7 juni 2013 met aanvullende motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 14 oktober 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het zag op de huurtoeslag over 2010 en gegrond verklaard voor zover het zag op de definitieve vaststelling van de huurtoeslag over 2009. De rechtbank heeft het besluit van 25 maart 2014 vernietigd, de huurtoeslag over 2009 voor [appellant sub 2] vastgesteld op € 3.124,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam aldaar, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.G. Al, advocaat te Nieuw-Vennep, zijn verschenen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 oktober 2014 in zaken nrs. 14/3429 en 14/3430, voor zover deze betrekking heeft op de huurtoeslag over 2009;
III. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep voor zover dat betrekking heeft op de huurtoeslag over 2009 ongegrond;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bindels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
85-799.
Inleiding
1. [appellant sub 2] ontving in 2009 huurtoeslag voor een woning aan de [locatie] te Leiden. Volgens [appellant sub 2] bedroeg zijn huur in de periode januari tot en met juni 2009 € 600,00 en in de periode juli tot en met december 2009 € 615,00. De door de Belastingdienst/Toeslagen uitgekeerde voorschotten zijn op die huur gebaseerd.
Bij brief van 16 december 2009 heeft de huurcommissie een verklaring afgegeven dat de woonruimte van [appellant sub 2] een puntenaantal van 62 kan worden toegekend, dat de maximale huurprijs daarvoor op 1 januari 2009 is vastgesteld op € 264,50 per maand en dat de door [appellant sub 2] met de verhuurder overeengekomen huurprijs van € 600,00 per maand niet redelijk is.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij de in geschil zijnde besluitvorming de huurtoeslag over 2009 voor [appellant sub 2] vastgesteld met inachtneming van de huurprijs die op 1 juli 2009 behoorde bij 62 punten (hierna: rekenhuur). Die huurprijs bedraagt € 271,12 en dat is lager dan de basishuur bedoeld in artikel 16 van de Wet op de huurtoeslag (hierna: Wht), zodat [appellant sub 2] geen recht heeft op huurtoeslag, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen in dat standpunt gevolgd. De Belastingdienst/Toeslagen was naar het oordeel van de rechtbank echter gehouden om de huurtoeslag binnen de in artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) genoemde termijn vast te stellen, hetgeen hij heeft nagelaten. De dienst heeft [appellant sub 2] hiervan niet schriftelijk in kennis gesteld onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen alsnog tot toekenning wordt overgegaan. De rechtbank heeft het daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geoordeeld de huurtoeslag lager vast te stellen dan het als voorschot verleende bedrag, het besluit van 25 maart 2014 daarom vernietigd en zelf in de zaak voorzien door de huurtoeslag over 2009 voor [appellant sub 2] vast te stellen op het laatstelijk als voorschot verleende bedrag.
Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen
2. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat overschrijding van de in artikel 19 van de Awir vermelde termijn er niet toe leidt dat hij niet langer bevoegd is een tegemoetkoming definitief vast te stellen op een lager bedrag dan het eerder verleende voorschot.
2.1. Het geschil ziet op de huurtoeslag over 2009. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak toepassing gegeven aan artikel 19 van de Awir, zoals die bepaling per 1 januari 2013 luidt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de bepaling per die datum is gewijzigd en de wijzigingswet niet voorziet in overgangsrecht. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat toeslagzaken, behoudens het geval waarin in andersluidend overgangsrecht is voorzien, steeds moeten worden beoordeeld op grond van de wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het toeslagjaar. Een ander oordeel kan ertoe leiden dat een belanghebbende tijdens het ontvangen van de toeslag aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet en zich na wijziging van de wet- of regelgeving geconfronteerd ziet met voorwaarden waarmee hij geen rekening kon houden, maar die wel leiden tot verlies van de aanspraak op de toeslag. De Afdeling zal het geschil daarom beoordelen op grond van de wettekst zoals deze luidde ten tijde van het toeslagjaar 2009.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge het vijfde lid kan een herziening van het voorschot leiden tot een terug te vorderen bedrag.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het derde lid stelt de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming niet binnen de in de vorige leden genoemde termijn kan worden toegekend, de belanghebbende hiervan schriftelijk in kennis onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden.
2.3. Niet in geschil is dat de Belastingdienst/Toeslagen niet binnen de in artikel 19, eerste lid, van de Awir bedoelde termijn de tegemoetkoming huurtoeslag over 2009 heeft vastgesteld en dat hij [appellant sub 2] hiervan niet in kennis heeft gesteld onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden. De vraag is welk gevolg daaraan verbonden dient te worden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1485, overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 definitief vast te stellen. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen moet, gelet op onder meer de wetssystematiek, worden geoordeeld dat de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien vervalt vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft. In die termijn van vijf jaar behoort de toeslag definitief te worden vastgesteld, omdat die vaststelling het onmisbare sluitstuk is binnen het stelsel van de toekenning van tegemoetkomingen op grond van de Awir. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot.
In het geval van [appellant sub 2] is de huurtoeslag binnen vijf jaar na afloop van het toeslagjaar definitief vastgesteld. Gelet hierop bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat, wanneer geen toepassing is gegeven aan het in artikel 19, derde lid, van de Awir neergelegde voorschrift om de in het eerste lid bedoelde termijn te verlengen en die laatste termijn is overschreden, de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming na afloop van de in het eerste lid bedoelde termijn vaststelt op een lager bedrag dan dat, genoemd in de laatste voorschotbeschikking. Het door [appellant sub 2] ter zitting ingenomen standpunt dat dit in strijd is met het Unierechtelijke rechtzekerheidsbeginsel leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het standpunt onvoldoende is onderbouwd, voor zover dat beginsel al op deze zaak van toepassing is.
Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank het beroep, voor zover dat zag op de huurtoeslag over 2010, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6. Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen is gegrond en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de huurtoeslag over 2009, waaronder begrepen de vaststelling door de rechtbank van de huurtoeslag over 2009 op het laatstelijk toegekende voorschot. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] ongegrond verklaren voor zover dat ziet op het berekeningsjaar 2009. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag over 2009 voor [appellant sub 2] op nihil mocht vaststellen en de uitgekeerde voorschotten mag terugvorderen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit van 25 maart 2014, waarin is beslist op het door hem gemaakte bezwaar tegen de huurtoeslag over 2009, ook is ingegaan op de huurtoeslag over 2010. Daarom stond ook tegen de huurtoeslag over dat jaar beroep open, aldus [appellant sub 2].
3.1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het besluit van 25 maart 2014 vermeld dat al bij besluit van 6 augustus 2013 is beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar tegen de huurtoeslag over 2010. Dat bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaarschrift na de daarvoor geldende termijn is ingediend. De Belastingdienst/Toeslagen heeft verder opgemerkt dat een tijdige indiening van het bezwaarschrift niet tot een positieve beslissing zou hebben geleid, gelet op de rekenhuur die ook voor 2009 is toegepast.
Anders dan [appellant sub 2] betoogt, volgt uit het voorgaande niet dat de Belastingdienst/Toeslagen met het besluit van 25 maart 2014 ook heeft beslist op een bezwaar tegen de huurtoeslag over 2010. Daartegen stond dan ook geen beroep open, zodat de rechtbank het beroep terecht in zoverre niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd is om met terugwerkende kracht een lagere huurprijs dan de daadwerkelijk betaalde in aanmerking te nemen. Bovendien is volgens [appellant sub 2] niet voldaan aan het wettelijke vereiste dat de verklaring van de huurcommissie aan de huurder moet zijn verstrekt voordat de rekenhuur in aanmerking wordt genomen. De verklaring is pas in februari 2014 aan [appellant sub 2] verstrekt, terwijl de rekenhuur al in het besluit van 7 juni 2013 is vermeld.
4.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef, van de Wht wordt in die wet en de bepalingen die daarop berusten, onder rekenhuur verstaan de huurprijs die de huurder per maand is verschuldigd of, als dat lager is dan de huurprijs, een bedrag dat gelijk is aan de maximale huurprijsgrens, bedoeld in de krachtens de artikelen 10, eerste lid, en 12, tweede lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte daarover gestelde regels.
Ingevolge het tweede lid kan bij de toepassing van het eerste lid het in de aanhef van dat lid laatstbedoelde bedrag slechts in plaats van de verschuldigde huurprijs in aanmerking worden genomen nadat, op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen, de huurcommissie, dan wel de voorzitter van de huurcommissie, aan de Belastingdienst/Toeslagen en aan de huurder advies heeft uitgebracht, dan wel een verklaring heeft verstrekt, over de redelijk te achten huurprijs.
4.2. [appellant sub 2] wijst ter staving van zijn betoog dat de rekenhuur niet met terugwerkende kracht in aanmerking kan worden genomen, op het woord ‘nadat’, in artikel 5, tweede lid, van de Wht.
De Belastingdienst/Toeslagen voert in dat kader aan dat die bepaling in de Wht is overgenomen uit de Huursubsidiewet, die direct aan de Wht voorafging. Onder de Huursubsidiewet werd op een aanvraag om huursubsidie direct definitief beslist. Deze werkwijze noodzaakte een vroegtijdig verzoek aan de huurcommissie. Met de inwerkingtreding van de Awir is een stelsel ingevoerd waarbij eerst voorschotten worden verstrekt op basis van de bij de aanvraag vermelde gegevens, en later eventueel controle plaatsvindt alvorens de toeslag definitief vast te stellen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
4.3. Uit artikel 5, tweede lid, van de Wht volgt dat de rekenhuur slechts in aanmerking mag worden genomen nadat de huurcommissie advies heeft uitgebracht of een verklaring heeft verstrekt. Uit de bepaling volgt niet dat de wetgever met het woord ‘nadat’ heeft beoogd uit te sluiten dat de rekenhuur met terugwerkende kracht in aanmerking kan worden genomen. De Belastingdienst/Toeslagen voert terecht aan dat zo’n beperking niet past in het stelsel van de Awir, dat werkt met voorschotten gebaseerd op de aanvraag en een definitieve vaststelling na eventuele controle.
Hoewel [appellant sub 2] verder terecht aanvoert dat de Belastingdienst/Toeslagen de rekenhuur niet eerder aan zijn besluitvorming ten grondslag mag leggen dan nadat de huurcommissie aan de huurder advies heeft uitgebracht of een verklaring heeft verstrekt, leidt dat niet tot het door hem beoogde doel. Wat er ook zij van de stelling van [appellant sub 2] dat hij de verklaring niet van de huurcommissie heeft ontvangen, het staat vast dat hij deze in de bezwaarprocedure, en derhalve vóór het besluit van 25 maart 2014 van de Belastingdienst/Toeslagen heeft gekregen. Voor zover aan het besluit van 7 juni 2013 op dit punt een gebrek zou kleven, is dat in bezwaar hersteld.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rekenhuur onjuist is. Ter zitting heeft [appellant sub 2] daartoe aangevoerd dat hij de verklaring van de huurcommissie niet inhoudelijk kan bestrijden, omdat de huurcommissie hem het dossier waarop de verklaring is gebaseerd niet kon overleggen. Volgens [appellant sub 2] heeft hij de woning aan de [locatie] te Leiden al in 2011 verlaten.
5.1. De verklaring van de huurcommissie is gebaseerd op het puntensysteem, dat voorzien van handleidingen en berekeningsformulieren op de website van de huurcommissie is gepubliceerd.
[appellant sub 2] heeft naar het oordeel van de Afdeling geen begin van aannemelijkheid geleverd dat het in de verklaring vermelde aantal punten voor de woning aan de [locatie] onjuist is, zoals hij stelt. Daarbij is van belang dat de huur die volgens de huurcommissie op grond van het aantal punten redelijk was (€ 264,50) nog niet de helft bedraagt van de huur die [appellant sub 2] stelt te hebben betaald (€ 600,00 en later € 615,00). Gelet op het aanzienlijke verschil tussen die bedragen had [appellant sub 2], ook met inachtneming van het tijdverloop sinds de verklaring, op zijn minst een globale berekening kunnen maken met behulp van de door de huurcommissie gepubliceerde handleidingen en berekeningsformulieren. Dat [appellant sub 2] niet meer woont op het desbetreffende adres en daardoor geen informatie heeft over isolatie en glasoppervlak doet daar niet aan af, omdat deze gegevens voor een globale berekening van ondergeschikt belang zijn en waar nodig met een schatting of gemiddelde had kunnen worden volstaan.
Het betoog faalt.