ECLI:NL:RVS:2016:1614

201600263/1/R1 en 201600263/2/R1. Datum uitspraak: 30 mei 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen: de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Coop Supermarkten B.V. en [appellant B], respectievelijk gevestigd te Arnhem en Nijmegen, appellanten, en de raad van de gemeente Lingewaard, verweerder.

Bij besluit van 19 november 2015, nr. 84/2015, heeft de raad het bestemmingsplan "Loostraat - Pollenbrink" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] beroep ingesteld. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend. De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 april 2016, waar Coop Supermarkten B.V. en [appellant B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door E.P.H. Weijden-Leenders en mr. R.D. Garritsen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door drs. T. Hooft, deskundige, zijn verschenen. Voort is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Lidl Nederland GmbH, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorts, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord. Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Toetsingskader 2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het plan 3. Het plan voorziet in de uitbreiding van de bestaande supermarkt van Lidl in het centrum van Bemmel.

4. Coop Supermarkten B.V. exploiteert een supermarkt in de directe nabijheid van het plangebied. [appellant B] is eigenaar van het pand waarin deze supermarkt wordt geëxploiteerd. Zij kunnen zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Zij vrezen dat ten gevolge van de uitbreiding van de supermarkt een overaanbod ontstaat van detailhandel in de dagelijkse sector, hetgeen nadelige gevolgen heeft voor hun bedrijfsvoering. Beroepsgronden 5. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het Regionaal Programma Detailhandel 2013 van de Stadsregio Arnhem Nijmegen van 24 oktober 2013 (hierna: het RPD), nu het plan voorziet in de uitbreiding van een supermarkt tot een omvang groter dan 1.500 m2 terwijl geen voorafgaande toetsing heeft plaatsgevonden door het College van Bestuur Knooppunt Arnhem Nijmegen (hierna: het College van Bestuur KAN). 5.1. De raad betwist dat het plan is vastgesteld in strijd met het RPD. Onder verwijzing naar artikel 2.3.3, lid 2.3.3.1 van de Omgevingsverordening Gelderland en het RPD stelt de raad dat het plan voorziet in de uitbreiding van detailhandel in de dagelijkse sector en het plangebied in een gebied ligt dat behoort tot een bestaand winkelcentrum, zodat sprake is van een lokale verantwoordelijkheid en geen toetsing door het College van Bestuur KAN hoeft plaats te vinden. Daarbij stelt de raad dat slechts de uitbreiding van de supermarkt relevant is voor de regionale toetsing en deze onder de 1.500 m2-grens blijft zoals opgenomen in het RPD. Tot slot stelt de raad in dit verband dat de in het plan voorziene ontwikkeling wel is besproken met het provinciebestuur. 5.2. Ingevolge artikel 2.3.3, lid 2.3.3.1, onder 2, van de Omgevingsverordening Gelderland, is, voor zover er voor het betreffende gebied een regionale afspraak is gemaakt over de programmering van detailhandel, de bestemming detailhandel in een bestemmingsplan alleen mogelijk als deze ontwikkeling niet in strijd is met de door Gedeputeerde Staten vastgestelde regionale afspraak. 5.3. In het RPD is ten aanzien van de regionale afstemming van detailhandelsinitiatieven het volgende vermeld. De RPD vervangt het Regionaal Plan 2005-2020. Hiermee vervalt de regeling in het Regionaal Plan 2005-2020 dat de uitbreiding of nieuwbouw van supermarkten groter dan 1.500 m2 bvo en de uitbreiding of nieuwbouw van verkoop van niet-dagelijkse goederen met meer dan 500 m2 buiten de binnensteden van Arnhem en Nijmegen en de stadsdeelcentra Dukenburg en Kronenburg alleen zijn toegestaan in bestaande winkelcentra en in nieuwe winkelcentra in nieuw te bouwen wijken met meer dan 1.500 woningen, als de bovenlokale marktruimte naar het oordeel van het College van Bestuur KAN is aangetoond. Deze regeling wordt vervangen door de regeling dat in ieder geval initiatieven voor winkelvestiging of uitbreiding voor regionale toetsing door het College van Bestuur KAN worden voorgedragen als het initiatief aan de volgende eisen voldoet en het vigerend bestemmingsplan het initiatief niet toelaat: - Winkelprojecten groter dan 2.500 m2 bvo op de perifere detailhandelslocaties (Duiven Nieuwgraaf, Nijmegen Ressen, Zevenaar Hengelaar/Tatelaar, Zevenaar Spoorallee, Arnhem Woonboulevard, Arnhem Olympus Park, Elst Aamse Poort, Huissen Pannenhuis 1, Nijmegen Novium, Wijchen Woondrome, Beuningen De Heuve). - Bij initiatieven groter dan 1.500 m2 bvo van verkoop van niet-dagelijkse goederen buiten de binnensteden van Arnhem en Nijmegen, de hoofdwinkelcentra van Wijchen, Elst, Zevenaar, de stadsdeelcentra Kronenburg en Dukenburg en de zojuist genoemde perifere detailhandelsclusters (dus bijvoorbeeld solitaire vestiging in een kern, op bedrijventerreinen of in landelijk gebied). - Bij initiatieven van verkoop van dagelijkse goederen buiten stads-, dorps-, wijk- en buurtcentra, groter dan 1.500 m2 bvo, met een bovengemeentelijk effect op de verzorgingsstructuur (bijvoorbeeld door de grensligging van een initiatief). 5.4. Vaststaat dat het plan voorziet in de verkoop van dagelijkse goederen in een dorpscentrum als bedoeld in het RPD. Dit betekent, gelet op het hiervoor weergegeven beleid in het RPD, dat het plan in zoverre niet behoefde te worden voorgelegd aan het College van Bestuur KAN. De voorzieningenrechter acht het bovendien niet onredelijk dat de raad het RPD in dit geval zo uitlegt dat de hierin genoemde afmetingen van initiatieven die aan het College van Bestuur KAN dienen te worden voorgelegd, zien op de vierkante meters waarmee een bestaand gebouw planologisch kan worden uitgebreid en niet op het totaal aan vierkante meters dat het plan toestaat. Deze uitleg sluit naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan bij de letterlijke tekst van het beleid dat een ‘winkelproject’ en ‘initiatief’ als uitgangspunt neemt, hetgeen duidt op de toevoeging van detailhandelsoppervlakte aan de bestaande detailhandel in een gebied. Nu vaststaat dat de met het plan toegestane uitbreiding van de bestaande bebouwing kleiner is dan 1.500 m2, heeft de raad derhalve ook in zoverre in het RPD geen aanleiding hoeven zien het plan voor te leggen aan het College van Bestuur KAN alvorens dit plan vast te stellen. Het betoog faalt. 6. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] stellen voorts dat de parkeerbehoefte van het plan onjuist is berekend. Volgens hen is de raad voor de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte aangesloten bij de CROW publicatie met nr. 182 (‘parkeerkencijfers - basis voor parkeernormering’) en niet bij de nieuwste CROW publicatie met nr. 317 (‘kencijfers parkeren en verkeersgeneratie’). Zij voeren daarnaast aan dat de raad ten onrechte van een minimale parkeernorm is uitgegaan en bovendien ten onrechte niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. In dit verband wijzen zij erop dat het plan ook de vestiging van een restaurant mogelijk maakt, hetgeen een parkeernorm zou betekenen van minimaal 10 parkeerplaatsen per 100 m2 bedrijfsvloeroppervlakte (hierna: bvo), en voorts niet in de weg staat aan het realiseren van ondergrondse bebouwing. 6.1. De raad stelt dat in het gemeentelijk parkeerbeleid van het college van burgemeester en wethouders van 5 oktober 2004, waarbij hij is aangesloten, is bepaald dat voor de beoordeling van de parkeerbehoefte wordt uitgegaan van de CROW publicatie met nr. 182. Ook is in dit parkeerbeleid bepaald dat wordt uitgegaan van de minimale bandbreedte, hetgeen een parkeernorm betekent van 3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. De raad betwist voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2726, dat bij de berekening van de parkeerbehoefte had moeten worden uitgegaan van de maximaal planologische mogelijkheden. Volgens de raad is gelet op de aanvraag voor een omgevingsvergunning volstrekt onwaarschijnlijk dat ondergronds zal worden gebouwd en zal de bovenverdieping niet voor een restaurant maar als kantoorruimte ten behoeve van de supermarkt worden ingericht. De raad stelt daarnaast dat de totale uitbreiding (inclusief verdieping) 1043 m2 bvo bedraagt. Uitgaande van een parkeernorm van 3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo, betekent dit een parkeerbehoefte van 32 parkeerplaatsen. Daarbij stelt de raad dat in de bestaande situatie geen sprake is van een tekort aan parkeerplaatsen. De raad licht toe dat de parkeercapaciteit in het verleden is uitgebreid met 60 parkeerplaatsen, waarvan er 25 in 2010 nodig waren in verband met een andere ontwikkeling. Er zijn aldus 35 parkeerplaatsen beschikbaar voor de thans in het plan voorziene uitbreiding, hetgeen de parkeerbehoefte dekt. Verder zal, zo stelt de raad, de parkeercapaciteit worden uitgebreid direct grenzend aan het plangebied in de Loostraat. Uit parkeertellingen tijdens bouwwerkzaamheden blijkt volgens de raad bovendien dat ook op de drukste momenten voldoende parkeergelegenheid beschikbaar is in het centrum van Bemmel. 6.2. In de plantoelichting is vermeld dat voor de berekening van de parkeerbehoefte de CROW-normen met publicatienummer 182 worden gehanteerd.

9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Tevens ziet de voorzieningenrechter in het voorgaande aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen. 10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep ongegrond; II. wijst het verzoek af. Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier. w.g. Koeman w.g. Van Heusden voorzieningenrechter griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2016 647.

Hierbij wordt de minimale bandbreedte aangehouden. Bemmel kan volgens de plantoelichting worden aangemerkt als een weinig stedelijk gebied. Deze factoren alsmede de ligging van het plangebied in het dorpscentrum van Bemmel, betekenen, zo vermeldt de plantoelichting, voor een centrumbestemming als de onderhavige, een parkeernorm van 3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. Binnen de norm voor een centrumbestemming, waarbij sprake is van een menging aan functies, wordt geen onderscheid gemaakt naar bijvoorbeeld supermarkten, dagwinkels, horeca en kantoren, aldus de plantoelichting. Voorts vermeldt de plantoelichting dat de parkeerbehoefte 32 parkeerplaatsen bedraagt en dat hierin in de omgeving kan worden voorzien gelet op een eerdere uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen. 6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1426, dient de raad, anders dan bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een concreet bouwplan, in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan te beoordelen of zich reeds een parkeertekort voordoet en in hoeverre door het plan mogelijk gemaakt nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden. Bij het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen dient de raad uit te gaan van een representatieve invulling van hetgeen ingevolge het plan maximaal mogelijk is. In dit licht bezien overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 6.4. De voorzieningenrechter kan Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] niet volgen voor zover zij stellen dat de parkeerbehoefte onjuist is berekend en overweegt daartoe als volgt. Naar de raad opnieuw ter zitting heeft toegelicht hanteert de raad de vaste gedragslijn, in aansluiting op het beleid van het college van burgemeester en wethouders, de parkeernormering van de CROW met publicatienummer 182 aan te houden en binnen deze normen uit te gaan van de minimale parkeernorm. Voor een centrumbestemming als de onderhavige in een weinig stedelijk gebied, betekent dit - naar de raad stelt - een parkeernorm van 3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo en een totale parkeerbehoefte van 32 parkeerplaatsen. Anders dan Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] stellen, stelt de voorzieningenrechter vast dat de parkeerbehoefte niet anders zou zijn becijferd in het geval dat de nieuwste CROW-normen met publicatienummer 317 zouden zijn toegepast. De normen voor een centrumbestemming in een gebied als het onderhavige bedragen 3,1 tot 4,1 in een weinig stedelijk gebied. Uitgaande van de minimale bandbreedte zoals door de raad is gemotiveerd, betekent dit een parkeerbehoefte van 32 parkeerplaatsen. In zoverre valt dan ook niet in te zien dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld door de CROW-normen met publicatienummer 182 aan te houden. Hetzelfde geldt voor de enkele stelling dat de raad van een hogere parkeernorm had moeten uitgaan omdat de minimale parkeernorm niet passend is. Voor zover Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] voorts stellen dat de raad niet van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is uitgegaan, is van belang dat de parkeernorm van 3 geldt voor de centrumbestemming met alle daarin toegestane functies, zodat niet per functie - zoals de horecafunctie - afzonderlijk een parkeernorm en -berekening behoeft te worden gemaakt. Verder heeft de raad geen rekening met ondergrondse bebouwing hoeven houden bij de berekening van de parkeerbehoefte, gezien de feitelijk bestaande bebouwing, maar ook de plaatselijke omstandigheden waaronder de kleinschaligheid van het centrum en de typering als weinig stedelijk gebied. Hierbij heeft de raad mogen betrekken dat het plan op verzoek van supermarkt Lidl is vastgesteld en Lidl niet heeft aangegeven dergelijke uitbreidingsplannen te hebben. Het voorgaande betekent dat de raad heeft mogen uitgaan van een parkeerbehoefte van 32 parkeerplaatsen. De voorzieningenrechter ziet voorts, gelet op de motivering van de raad ter zake, geen aanleiding voor het oordeel dat in deze 32 parkeerplaatsen niet kan worden voorzien. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] hebben dit onvoldoende gemotiveerd betwist. Het betoog faalt. 7. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] betogen verder dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Hiertoe voeren zij aan dat er geen (regionale) behoefte bestaat aan de uitbreiding van een supermarkt. Zij wijzen erop dat uit de advisering van de door de raad ingeschakelde deskundige Seinpost van 14 augustus 2015 kan worden afgeleid dat - gezien ook de recente vestiging van een Aldi-supermarkt in Haalderen - geen behoefte bestaat aan de uitbreiding van een supermarkt. Ook de door hen ingeschakelde deskundige adviesburo Kardol concludeert in het rapport "Bemmel 2015, schaalvergroting Lidl, second opinion" dat er geen behoefte bestaat aan de uitbreiding van een supermarkt. Zij menen dan ook dat niet wordt voldaan aan de eerste trede van de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 7.1. De raad stelt allereerst dat het relativiteitsvereiste in zoverre aan vernietiging van het plan op deze grond in de weg staat. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nu slechts sprake is van een uitbreiding van 332 m2 werkvloeroppervlakte ten opzichte van de situatie tot 2010. De raad verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4409, waarin is geoordeeld dat een uitbreiding van 400 m2 geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is. De raad stelt daarnaast dat het vorige bestemmingsplan aanzienlijk meer vierkante meters detailhandel toestaat dan het plan. Hierbij wijst de raad op de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3926. Voor zover 3.1.6, tweede lid, van het Bro toch van toepassing zou zijn stelt de raad, onder verwijzing naar het advies van Seinpost, dat wordt voldaan aan dit artikel. De raad verwijst verder naar een reactie van Seinpost op de second opinion van Kardol. Voorts legt de raad een advies over van Bureau Stedelijke Planning. 7.2. Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] zijn respectievelijk exploitant en eigenaar van een pand in de directe nabijheid van het plangebied. Zij vrezen dat als gevolg van realisering van het plan leegstand kan ontstaan, welke leegstand nadelige effecten heeft voor hun bedrijfsvoering. Gelet hierop en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855, waarin de Afdeling zich over een vergelijkbare situatie heeft uitgelaten, overweegt de voorzieningenrechter dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Coop Supermarkten B.V. en [appellant B] Dat Coop Supermarkten B.V. ook als concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment als de Lidl, leidt in dit geval niet tot een ander oordeel, nu zij in deze procedure niet alleen opkomt voor haar concurrentiebelang. 7.3. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen; (…). Ingevolge het tweede lid voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; c.