ECLI:NL:RVS:2016:1439

201503791/1/A2. Datum uitspraak: 25 mei 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellant A] en [appellant B] (hierna ook tezamen: [appellant]), wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2015 in zaak nr. 14/3051 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.

Bij besluit van 11 november 2013 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.000,00. Bij besluit van 26 juni 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2016, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. E. Wiarda, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.A. van Baak, werkzaam bij de gemeente, vergezeld door N. Kippers en door mr. A.F.J. Verweel, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen. Overwegingen

1. [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen bedrijfswoning met garage aan de [locatie 1] te Assendelft en de daarachter gelegen grond, perceel [locatie 2] (hierna gezamenlijk: het perceel). Hij gebruikt de bedrijfswoning deels als woning en deels als bedrijfsruimte en houdt zich op het perceel bezig met het opkopen, restaureren en verkopen van meubels. 2. Volgens het bestemmingsplan "Centrum Assendelft 1967" (hierna: het oude bestemmingsplan) was het perceel bestemd voor "Kleine bedrijven met bijbehorende erven (BK)" met de nadere aanduiding "w" (wonen toegestaan). Op 24 maart 2009 is het bestemmingsplan "Centrum Assendelft" en op 1 september 2011 zijn de gewijzigd vastgestelde plandelen hiervan in werking getreden (hierna gezamenlijk: het nieuwe bestemmingsplan). In het nieuwe bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" gekregen met de nadere aanduidingen "w" (wonen toegestaan) en "a" (bouwbedrijf/aannemersbedrijf met werkplaats). Daarbij is de zogenoemde "noodzakelijkheidseis" ingevoerd, door het begrip "bedrijfswoning of dienstwoning" in de planvoorschriften nader te omschrijven als een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op een bedrijfsterrein, kennelijk slechts bestemd voor bewoning door (het huishouden van) één persoon, gezin of andere groep personen, die behoort bij en waarvan de bewoning noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening of het beheer van het bedrijf of de instelling op het perceel waarop de woning zich bevindt. 3. Op 27 september 2012 heeft [appellant] een aanvraag bij het college ingediend om een tegemoetkoming in planschade, die hij stelt te lijden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Omdat het perceel is bestemd voor een bouwbedrijf/aannemersbedrijf met werkplaats en geen noodzaak bestaat bij een dergelijk bedrijf te wonen, en dus niet kan worden voldaan aan de noodzakelijkheidseis, mag de bedrijfswoning niet meer worden bewoond en is deze onverkoopbaar geworden, aldus [appellant]. Adviezen SAOZ en standpunt college 4. Het college heeft de aanvraag ter advisering aan de SAOZ voorgelegd. In een advies van augustus 2013 heeft zij de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan vergeleken met die van het nieuwe bestemmingsplan. Naar aanleiding van deze vergelijking heeft de SAOZ geconcludeerd dat [appellant] door de beperking van het gebruik van de gronden gelegen voor de garage/bedrijfsruimte schade heeft geleden. Zij heeft het college geadviseerd hiervoor een tegemoetkoming in planschade van € 2.000,00 aan [appellant] toe te kennen. Dit punt is niet in geschil. 5. De SAOZ heeft in haar advies van augustus 2013 over de noodzakelijkheidseis vermeld dat deze onder het oude bestemmingsplan niet gold en de invoering van die eis onder het nieuwe bestemmingsplan in principe wel tot een planologische nadeel, maar niet tot schade heeft geleid. Volgens de SAOZ wordt de waarde van de bedrijfswoning zowel in de oude als de nieuwe situatie namelijk bepaald door het toegestane bedrijfsmatige gebruik van de onderliggende gronden, is het aanbod van bedrijfswoningen beperkt en zullen in de praktijk vooral ondernemers de bedrijfswoning betrekken voor wie het noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering bij het bedrijf te wonen. Daarbij heeft de SAOZ opgemerkt dat haar mening anders zou zijn als bedrijfswoningen vrij beschikbaar zouden zijn. Bij nader advies van 27 januari 2014 heeft de SAOZ voorts opgemerkt dat alleen als op voorhand met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden gesteld dat niet aan de noodzakelijkheidseis kan worden voldaan, sprake is van een relevant planologisch nadeel. Het opnemen van die eis behoeft niet op voorhand tot gevolg te hebben dat daaraan niet kan worden voldaan, aldus de SAOZ. Verder heeft de SAOZ opgemerkt dat, zo [appellant] al schade lijdt ten gevolge van de invoering van de noodzakelijkheidseis, dit voor zijn rekening dient te blijven. Volgens de SAOZ valt de ontwikkeling dat minder bedrijfswoningen zijn toegestaan en daarbij de noodzakelijkheidseis wordt gesteld, mede gelet op de omvang van de mogelijke schade, volledig binnen het normale maatschappelijke risico. Naar aanleiding van de stelling van [appellant] dat het beleid van de gemeente Zaanstad is gericht op de voortzetting van binnenstedelijke bedrijvigheid, heeft de SAOZ aangegeven dat het algehele beleid erop is gericht bedrijfswoningen te beperken. 6. Bij besluit van 26 juni 2014 heeft het college zich op grond van deze adviezen van de SAOZ op het standpunt gesteld dat [appellant] geen schade heeft geleden door invoering van de noodzakelijkheidseis. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] dat de noodzaak tot bewoning vrijwel nooit aanwezig is en een redelijk denkend en handelend koper er rekening mee zal houden dat bewoning van de bedrijfswoning dus in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college gesteld dat, gelet op de huidige technologische toezichtmogelijkheden, voor alle bedrijfstypen geldt dat in het algemeen geen noodzaak bestaat om bij een bedrijf te wonen, maar het niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uit te sluiten dat er bedrijven zijn waarbij die noodzaak wel bestaat. Voorts heeft het college zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat uitsluitend aan de noodzakelijkheidseis wordt getoetst bij de oprichting van een nieuwe bedrijfswoning. Het bestaande gebruik van de bedrijfswoning door [appellant] wordt daarmee dus niet nadelig beïnvloed waardoor er geen sprake is van schade, aldus het college. Verder heeft het college in navolging van het advies van de SAOZ het standpunt ingenomen dat eventuele schade die [appellant] lijdt ten gevolge van de invoering van de noodzakelijkheidseis wegens het normaal maatschappelijk risico voor zijn rekening dient te blijven. Daarbij heeft het college erop gewezen dat een aantal woonwijken is gerealiseerd rondom Assendelft in de afgelopen jaren, het karakter van de Dorpsstraat gedurende die ontwikkelingen is gewijzigd en het gemeentelijk en provinciaal beleid erop is gericht bedrijfswoningen te beperken en deze alleen toe te staan als bewoning daarvan noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening. Volgens het college is ten minste in de afgelopen tien jaar in de bestemmingsplannen de noodzakelijkseis opgenomen. Daarmee lag de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen en valt het onder het normaal maatschappelijk risico, aldus het college. 7. Desgevraagd heeft de SAOZ bij nader advies van 14 november 2014 gereageerd op de beroepsgronden van [appellant]. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1045, heeft de SAOZ in dit advies het standpunt van het college bevestigd dat uitsluitend aan de noodzakelijkheidseis wordt getoetst bij de oprichting van een nieuwe bedrijfswoning. Voor zover die eis ook zou gelden bij het huidige gebruik van de bedrijfswoning, valt dit gebruik volgens de SAOZ onder het overgangsrecht, hetgeen wel tot een planologisch nadeel maar niet tot schade leidt, gelet op hetgeen zij in haar advies van augustus 2013 heeft vermeld. 8. In de verweerschriften in beroep en hoger beroep heeft het college voorts naar voren gebracht dat geen planologisch nadeel voor [appellant] bestaat, omdat de noodzakelijkheidseis reeds onder het oude bestemmingsplan werd toegepast. Uitspraak van de rechtbank 9. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op grond van de adviezen van de SAOZ op het standpunt heeft kunnen stellen dat de invoering van de noodzakelijkheidseis geen schade heeft veroorzaakt. De kritische kanttekeningen die [appellant] heeft geplaatst bij de adviezen van de SAOZ hierover zijn volgens de rechtbank niet onderbouwd en doen niet twijfelen aan de juistheid van de conclusie van de SAOZ op dit punt. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat aan het door [appellant] overgelegde taxatierapport van Leenstra Taxaties O.G.

10.1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. 10.2. Een bestuursorgaan mag zijn besluit op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade baseren op een advies van een door dat bestuursorgaan daartoe benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies begrijpelijk zijn, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies. 10.3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. Planologisch nadeel 10.4. Het in verweer ingenomen standpunt van het college dat [appellant] geen planologisch nadeel lijdt omdat de noodzakelijkheidseis reeds onder het oude bestemmingsplan werd toegepast, is niet juist. Ter zitting heeft het college verklaard dat die eis onder het oude bestemmingsplan werd toegepast in situaties waarin ruimte bestond voor een belangenafweging, als het bouwplan volgens dat bestemmingsplan niet was toegestaan en alleen met een vrijstelling van het college kon worden gerealiseerd. Die toepassing is voor een situatie als hier aan de orde niet relevant, nu bij een planvergelijking moet worden uitgegaan van hetgeen juist wel, maximaal, is toegestaan. De SAOZ heeft in dat verband terecht in haar advies van augustus 2013 opgemerkt dat onder het oude bestemmingsplan geen noodzakelijkheidseis gold. Bewoning van de bedrijfswoning was dus zonder meer toegestaan. Dit volgt ook uit de tussen partijen gedane uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8190, waarin is overwogen dat de bedrijfswoning onder het oude bestemmingsplan mocht worden gebruikt zonder dat in dat plan de eis werd gesteld dat bewoning noodzakelijk moest zijn voor de bedrijfsuitoefening. Nu die eis wel in het nieuwe bestemmingsplan is gesteld, levert dit een planologisch nadeel voor [appellant] op. Zijn betoog slaagt in zoverre. Schade 10.5. [appellant] haalt terecht aan dat voor beantwoording van de vraag of hij door invoering van de noodzakelijkheidseis schade lijdt, het gedrag van een redelijk denkend en handelend koper maatgevend is. De vraag is welke prijs een dergelijke koper zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en het nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd. Uit de adviezen van de SAOZ blijkt niet dat zij deze maatstaf heeft gehanteerd en voldoende rekening heeft gehouden met de noodzakelijkheidseis die onder het nieuwe bestemmingsplan is ingevoerd. Ten onrechte is de SAOZ ervan uitgegaan dat deze eis pas tot schade leidt als met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vaststaat dat niet hieraan kan worden voldaan. Voor dit uitgangspunt bestaat geen grondslag. De opmerking in het advies van augustus 2013 dat bedrijfswoningen schaars zijn, is te algemeen gesteld en kan niet de conclusie dragen dat [appellant] geen schade lijdt door invoering van de noodzakelijkheidseis. Dat bedrijfswoningen schaars zijn betekent op zichzelf nog niet dat dus vraag bestaat naar de bedrijfswoning die hier aan de orde is. In de rede ligt dat een goed geïnformeerde, redelijk denkend en handelend potentiële koper rekening zal houden met de noodzakelijkheidseis en zal overwegen om een andere bedrijfswoning te kopen zonder die eis. [appellant] kan dan ook worden gevolgd in zijn betoog dat de invoering van de noodzakelijkheidseis logischerwijs een waardedrukkend effect heeft. Een begroting van de waardevermindering is niet nodig, indien de conclusie dat per saldo geen schade wordt geleden ook zonder die begroting voldoende inzichtelijk en overtuigend is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4335. In dit geval had een taxatie echter niet achterwege kunnen blijven, nu de conclusie van de SAOZ dat de waarde van de bedrijfswoning zowel in de oude als de nieuwe situatie wordt bepaald door het toegestane bedrijfsmatige gebruik van de onderliggende gronden niet begrijpelijk is, zonder taxatie van de waarde van het perceel onmiddellijk vóór en direct na de peildatum. De uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012 waarnaar de SAOZ heeft verwezen in het nadere advies van 14 november 2014, ziet niet op planschade als hier aan de orde is, maar op een geweigerde bouwvergunning voor het vergroten van bedrijfsruimte en een bedrijfswoning. Anders dan de SAOZ meent, kan uit die uitspraak niet worden afgeleid dat uitsluitend aan de noodzakelijkheidseis wordt getoetst bij de oprichting van een nieuwe bedrijfswoning. Dat [appellant] het bestaande gebruik van de bedrijfswoning kan voortzetten, zoals de SAOZ ook in dat nadere advies heeft gesteld, betekent niet dat [appellant] geen schade lijdt. Voor de bepaling van de schade is immers niet maatgevend of de aanvrager het feitelijk gebruik kan voortzetten. De SAOZ heeft haar conclusie dat [appellant] geen schade lijdt omdat het huidige gebruik van de bedrijfswoning onder het overgangsrecht valt, voorts te summier gemotiveerd. De SAOZ kon niet volstaan met een verwijzing naar het advies van augustus 2013, gelet op de hiervoor geconstateerde gebreken die aan dat advies kleven. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat met het overgangsrecht wordt beoogd om binnen de planperiode aan de bestaande situatie een einde te maken. 10.6. De conclusie is dat de SAOZ onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat [appellant] geen schade lijdt door invoering van de noodzakelijkheidseis. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college op dit onderdeel van de adviezen van de SAOZ mocht afgaan. Het besluit op bezwaar is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt. Normale maatschappelijke risico 11. Gelet op voorgaande conclusie, komt de Afdeling toe aan beoordeling van de vraag of het college de tegemoetkoming heeft kunnen afwijzen op de grond dat de door [appellant] geleden schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. 11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de tussenuitspraak van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6492), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen.

12. De conclusie is dat het besluit van 26 juni 2014 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de door haar vastgestelde gebreken in dat besluit binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daartoe dient het college, rekening houdend met het volgende, een nader advies van een deskundige in te winnen. 13. Het college dient door middel van een taxatie van de waarde van het perceel onmiddellijk vóór en direct na de peildatum, inzichtelijk te maken of, en zo ja in hoeverre, [appellant] als gevolg van de invoering van de noodzakelijkheidseis schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van het perceel, lijdt. Bij de taxatie van die waarde onder het nieuwe bestemmingsplan dient als uitgangspunt te worden genomen dat bewoning van de bedrijfswoning slechts is toegestaan indien dit noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening of het beheer van het bedrijf en dat op het perceel een bouwbedrijf/aannemersbedrijf met werkplaats is toegestaan. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat volgens het college in het algemeen geen noodzaak bestaat om bij een bedrijf te wonen, gelet op de huidige technologische toezichtmogelijkheden. Indien de taxatie tot de conclusie leidt dat [appellant] schade lijdt door invoering van de noodzakelijkheidseis, dient te worden onderzocht of, en zo ja voor welk bedrag, die schade binnen het normale maatschappelijke risico als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. 14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak: a. met inachtneming van de overwegingen ervan de door haar vastgestelde gebreken in het besluit van 26 juni 2014, kenmerk 2013/310015 AWB/2013/1136, te herstellen, en b. [appellant] en de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling toe te zenden. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier. w.g. Van Altena w.g. De Vlieger-Mandour voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016 615.