ECLI:NL:RVS:2010:BO9216

201004253/1/H3. Datum uitspraak: 29 december 2010. AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 18 maart 2010 in zaak nr. 07/1255 in het geding tussen: [appellant] en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Bij besluit van 23 februari 2007 heeft de minister besloten dat [appellant] niet in aanmerking komt voor één van de tien extra vergunningen voor de handmatige kokkelvisserij in de Waddenzee. Bij besluit van 12 november 2009 heeft de minister een eerdere beslissing op het door [appellant] tegen het besluit van 23 februari 2007 gemaakte bezwaar ingetrokken en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 mei 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.W.P.A. van Schijndel en J.M.M. Kouwenhoven, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat. w.g. Van Altena w.g. Klein voorzitter ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2010. 280-611. 2.1. Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963 wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren. Ingevolge artikel 9, eerste lid, kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Ingevolge het tweede lid wordt bij het stellen van die regelen mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 wordt als kustwater bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963, onder meer aangewezen: de Waddenzee. Ter uitvoering van onder meer artikel 9 van de Visserijwet 1963 is het Reglement zee- en kustvisserij 1977 vastgesteld. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van dit reglement is de minister bevoegd in het belang van de visserij regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt bij het stellen van deze regelen, voor zover deze betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming. Ter uitvoering van onder meer artikel 3 van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 heeft de minister de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren vastgesteld. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder d, van deze beschikking, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is het verboden te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren in de kustwateren. Ingevolge artikel 11, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, geldt dit verbod niet voor degene die voorzien is van een vergunning van de minister. Ter invulling van de hem op grond van artikel 11 van de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren toekomende bevoegdheid om vergunning te verlenen, heeft de minister bij besluit van 9 augustus 2006 de criteria voor uitgifte van nieuwe handkokkelvergunningen op grond van de Visserijwet 1963 bekendgemaakt (Stcrt. 2006, 156; hierna: het Beleidsbesluit 2006). Het Beleidsbesluit 2006 betreft een uitwerking van het in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst", (hierna: het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij) door de minister neergelegde beleid met betrekking tot de schelpdiervisserij. In paragraaf 4.2.11.1 van het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij is ten aanzien van de handkokkelvisserij vermeld dat er "thans" twintig vergunningen op grond van de Visserijwet 1963 zijn uitgegeven en dat de uitgifte van nieuwe vergunningen wordt overwogen. Voorts wordt gesteld dat de handkokkelvissers in de Waddenzee met ingang van 2005 jaarlijks tot maximaal 5% van het jaarlijks aldaar aanwezige kokkelbestand mogen oogsten. Het regime van voedselreservering is aldaar dus omgevormd naar een reservering van 95% van het bestand. Deze begrenzing van de handkokkelsector heeft tot doel het kleinschalige karakter van deze visserij te behouden. Volgens het Beleidsbesluit 2006 lijkt vanuit visserijkundig oogpunt geen beletsel te bestaan om te besluiten tot een beperkte uitbreiding van het aantal handkokkelvergunningen. Om die reden zullen naast de genoemde twintig vergunningen maximaal tien nieuwe vergunningen worden uitgegeven. Deze uitgifte zal geschieden aan natuurlijke personen die zijn getroffen door het kabinetsbesluit tot beëindiging van de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. Dit zijn bemanningsleden aan boord van de mechanische kokkelvisvaartuigen en in dienst bij de bedrijven, die in aanmerking komen voor nadeelcompensatie. Uitgifte zal uitsluitend plaatsvinden aan de betreffende bemanningsleden op basis van de navolgende criteria: - betrokkene dient ten tijde van het kabinetsbesluit van 28 juni 2004 tot beëindiging van de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee aantoonbaar in vast dienstverband te zijn bij een bedrijf, waaraan nadeelcompensatie zal worden verleend, en - betrokkene wordt aangemerkt als uitvoerend personeel aan boord van één van de reguliere kokkelvissende vaartuigen, ten behoeve waarvan vergunning is verleend voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee, niet zijnde personen, die aandeelhouder dan wel vennoot zijn bij een bedrijf waaraan als onderdeel van de nadeelcompensatie in verband met het kabinetsbesluit van 28 juni 2004 een extra vergoeding is verleend in het kader van de "hardheidsclausule één-vergunninghouders". Indien het aantal gegadigden voor een vergunning groter is dan tien, zal een prioritering aangebracht worden op basis van loting ("prioriteitenlijst"). 2.2. [appellant] heeft op 23 augustus 2006 een aanvraag ingediend voor een handkokkelvergunning als bedoeld in het Beleidsbesluit 2006. De minister heeft [appellant] bevestigd dat de aanvraag volledig en juist is en dat hij één van de gegadigden is die in aanmerking komt voor een nieuwe handkokkelvergunning. Aangezien het aantal gegadigden groter is dan tien, is de minister overeenkomstig het Beleidsbesluit 2006 overgegaan tot een loting. [appellant] is nummer 18 op de prioriteitenlijst geworden. 2.3. Bij het besluit van 12 november 2009 heeft de minister het besluit van 23 februari 2007 strekkende tot afwijzing van de aanvraag van [appellant] gehandhaafd. Gezien de positie van [appellant] op de prioriteitenlijst komt hij volgens de minister niet in aanmerking voor een vergunning. Hij heeft in het door [appellant] in bezwaar aangevoerde geen aanleiding gezien om hem desondanks één van de tien vergunningen te verlenen dan wel om meer vergunningen uit te geven. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij heeft gehandeld conform het door hem gevoerde beleid. De vergunningen zijn volgens de minister niet uitgegeven aan personen die daarvoor niet in aanmerking kwamen. Voorts stelt de minister zich op het standpunt dat hij op goede gronden is overgegaan tot afgifte van slechts tien nieuwe handkokkelvergunningen, nu hij hierbij een afweging heeft gemaakt van alle betrokken belangen en die afgifte niet in strijd is met het uitgangspunt van het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij, dat door de handkokkelvissers jaarlijks maximaal 5% van het oogstbare kokkelbestand in de Waddenzee kan worden opgevist. De minister verwijst daarbij naar zijn brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 augustus 2006 (Kamerstukken 29 684, nr. 54) en 10 mei 2007 (Kamerstukken 29 684, nr. 59). Gezien de gevoeligheid van dit onderwerp bij zowel de natuur- en milieubeschermingsorganisaties als de handkokkelsector is in het kader van het bepalen van de verruiming van het aantal vergunningen als nader uitgangspunt gehanteerd dat 1% van het oogstbare bestand in de Waddenzee zal kunnen worden opgevist, aldus de minister. Hierbij is volgens hem aansluiting gezocht bij de passende beoordeling in het kader van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de handkokkelvisserij gedurende de periode van 11 februari 2005 tot 1 juli 2005, en is de kleinschaligheid van de handkokkelvisserij gewaarborgd. Uitgaande van een percentage van 1 is op basis van de gegevens over het gemiddelde oogstbare bestand aan kokkelvlees in de Waddenzee en de gemiddelde vangstgegevens in de periode 1995-2004 ruimte aanwezig geacht voor een uitbreiding met tien vergunningen naast de twintig reguliere vergunningen, aldus de minister. 2.4. De rechtbank heeft in haar uitspraak verwezen naar en aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009 in zaak nr. 200901321/1/H3, waarbij uitspraak is gedaan op een hoger beroep in een soortelijk geschil. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het vaststellen van de beleidscriteria voor de uitgifte van nieuwe handkokkelvergunningen bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de uitgifte van een aantal van tien nieuwe vergunningen heeft kunnen komen. De rechtbank is bij de beoordeling van het beroep van dit oordeel van de Afdeling uitgegaan en heeft de door [appellant] daartegen aangevoerde bezwaren verworpen. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak voorts overwogen dat de minister terecht onvoldoende reden heeft gezien om [5 belanghebbenden] niet op de lijst van gegadigden voor een vergunning te plaatsen, nu zij voldoen aan de in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria om in aanmerking te komen voor een vergunning. De rechtbank heeft in aanvulling hierop overwogen dat de minister ook [belanghebbende 6] als gegadigde voor een vergunning heeft kunnen aanmerken. 2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn bij brief van 7 januari 2010 ingediende opmerkingen over de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009 buiten beschouwing heeft gelaten. Hij verzoekt de Afdeling deze opmerkingen bij de beoordeling van het hoger beroep te betrekken. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het uit een oogpunt van voorzorg met betrekking tot de instandhouding van de kleinschaligheid van de kokkelvisserij geenszins onredelijk is dat de minister bij de verruiming van het aantal vergunning als uitgangspunt 1% van het oogstbare bestand in de Waddenzee heeft genomen. Volgens hem is het voorzorgbeginsel reeds verwerkt in het in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij neergelegde percentage van 5. Bovendien acht hij het onbegrijpelijk dat de minister vasthoudt aan een percentage van 1 als uitgangspunt voor het verlenen van nieuwe vergunningen, terwijl aan de Vereniging van handkokkelvissers op 7 september 2007 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning is verleend voor het bevissen van 2,44% van het oogstbare bestand in de Waddenzee. In dat verband heeft de Afdeling in haar uitspraak van 9 december 2009 volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de omvang van het in de Waddenzee aanwezige kokkelbestand in dat jaar is afgenomen. Daarnaast heeft de rechtbank overweging 2.8 van de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009 onjuist uitgelegd, aldus [appellant]. 2.5.1. In overweging 2.8 van de uitspraak van 9 december 2009 heeft de Afdeling overwogen dat ten tijde van het vaststellen van het aantal nieuwe vergunningen, aan de groep reguliere vergunninghouders vergunning was verleend voor het bevissen van 1% van het oogstbare bestand in de Waddenzee. De beleidsregel die ertoe strekt een aantal van tien nieuwe vergunningen uit te geven, is met inachtneming van dit gegeven vastgesteld. Bij het bepalen van het aantal extra vergunningen is uitgegaan van de ruimte die de twintig reguliere vergunninghouders laten binnen de aan hen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor 2005 vergunde 1%. Hierbij heeft de minister niet alleen de belangen van de opvarenden wier arbeidsplaatsen door het kabinetsbesluit tot afschaffing van de mechanische kokkelvisserij verloren zijn gegaan in ogenschouw genomen, maar is tevens, in overeenstemming met artikel 9, eerste en tweede lid, van de Visserijwet 1963, rekening gehouden met de belangen waarvoor de milieu- en natuurorganisaties opkomen, die van de reguliere vergunninghouders en het Productschap Vis, bij wie draagvlak voor verdere uitbreiding van het aantal vergunningen ontbrak. In het licht hiervan heeft de minister het niet reëel en redelijk geacht om het aantal extra vergunningen te relateren aan de 5%, die als maximum van het aanwezige oogstbare bestand in de Waddenzee bij de verlening van de visserijvergunning op grond van het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 geldt. Gelet hierop heeft de Afdeling in voormelde overweging overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het vaststellen van de beleidscriteria voor de uitgifte van nieuwe handkokkelvergunningen bekend waren of behoorden te zijn, waaronder ook het belang van het behoud van het kleinschalige karakter van de handkokkelvisserij in de Waddenzee, in redelijkheid niet tot de uitgifte van een aantal van tien nieuwe vergunningen heeft kunnen komen. Dat in 2007 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning is verleend voor het bevissen van 2,44% van het oogstbare bestand in de Waddenzee, leidt niet tot het oordeel dat de minister niet in redelijkheid aan het gekozen uitgangspunt ten tijde van het vaststellen van het beleid, heeft kunnen vasthouden, aldus de Afdeling in overweging 2.8 van de uitspraak van 9 december 2009. Daarbij heeft zij van belang geacht dat de minister onweersproken heeft gesteld dat de omvang van het in de Waddenzee aanwezige kokkelbestand in dat jaar is afgenomen. De Afdeling heeft daarom geen grond gezien voor het oordeel dat het als uitgangspunt gehanteerde percentage van 1 van het in de Waddenzee aanwezige kokkelbestand zich niet verdraagt met de in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 geboden ruimte voor de handkokkelvissers om maximaal 5% van het aldaar aanwezige bestand te mogen bevissen. De Afdeling is niet gebleken dat de rechtbank voormelde overweging onjuist heeft uitgelegd. Ten aanzien van de stelling van [appellant] dat de omvang van het kokkelbestand in 2007 niet is afgenomen ten opzichte van 2005, welke stelling de rechtbank juist heeft geacht, wordt met de rechtbank overwogen dat die omstandigheid niet afdoet aan de aanvaardbaarheid van het beleid. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de gemiddelde omvang van het kokkelbestand over de jaren 1995 tot en met 2007 niet veel afwijkt van de gemiddelde omvang van het kokkelbestand in 2005. Gezien de fluctuatie van het kokkelbestand en gelet op het doel van het beleid, te weten het eenmalig vaststellen van het aantal extra handkokkelvergunningen, heeft de minister in redelijkheid aan het gekozen uitgangspunt ten tijde van het vaststellen van het beleid kunnen vasthouden. Ook in hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om ten aanzien van het aantal vergunningen thans tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 9 december 2009. Het betoog faalt. 2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank zich ten onrechte heeft geschaard achter het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 9 december 2009 dat de minister in redelijkheid niet kan worden verweten dat hij in het Beleidsbesluit 2006 niet meer of andere criteria heeft opgenomen om in aanmerking te kunnen komen voor een vergunning, aangezien de rechtbank zelf van oordeel is dat niet valt uit te sluiten dat een beleid met andere criteria meer recht zou hebben gedaan aan de belangen van de benadeelde kokkelvissers. 2.6.1. Ten aanzien van de in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria om in aanmerking te kunnen komen voor één van de tien nieuwe vergunningen, heeft de Afdeling in de uitspraak van 9 december 2009 overwogen dat, gelet op de beleidsvrijheid die de minister toekomt, hem in redelijkheid niet kan worden verweten dat hij niet ook het aantal dienstjaren als criterium bij het toekennen van een vergunning heeft opgenomen. De rechtbank hoefde van dat oordeel niet af te wijken. Het betoog faalt. 2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten aanzien van [belanghebbenden 5 en 6] ten onrechte heeft overwogen dat zij terecht tot de loting zijn toegelaten. Volgens hem heeft de rechtbank een te ruime uitleg gegeven aan de twee in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria, door te overwegen dat [belanghebbende 5 en 6] als gegadigden konden worden aangemerkt omdat ze voor hun inkomsten afhankelijk waren van de mechanische kokkelvisserij. 2.7.1. In de uitspraak van 9 december 2009 heeft de Afdeling ten aanzien van [belanghebbende 5] overwogen dat zij het standpunt van de minister deelt dat deze voldoet aan de in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria, aangezien hij in elk geval begin 2003 één week werkzaamheden heeft verricht aan boord van het mechanische kokkelvissersvaartuig OD4, dat op dat moment in de Waddenzee op kokkels viste. De Afdeling ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister [belanghebbende 5] als gegadigde voor een vergunning heeft mogen aanmerken. In de uitspraak van 9 december 2009 heeft de Afdeling zich niet uitgelaten over [belanghebbende 6]. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit het proces-verbaal van de op 24 september 2009 gehouden zitting niet worden afgeleid dat tijdens de behandeling van die zaak is komen vast te staan dat [belanghebbende 6] ten onrechte tot de loting was toegelaten. De rechtbank heeft dan ook terecht aanleiding gezien om te onderzoeken of [belanghebbende 6] voldeed aan de criteria van het Beleidsbesluit 2006. De rechtbank heeft daarbij het door de minister overgelegde bevindingenrapport van de Algemene Inspectiedienst van 19 maart 2007 betrokken. Volgens de rechtbank blijkt daaruit dat [belanghebbende 6] vanaf 21 augustus 1995 tot en met de peildatum 28 juni 2004 in vast dienstverband was bij een bedrijf dat mechanisch kokkels opviste in de Waddenzee. Daarnaast blijkt volgens de rechtbank uit het rapport dat de kapitein van het mechanische kokkelvissersvaartuig BZ8 heeft verklaard dat [belanghebbende 6] in de periode vóór 28 juni 2004 ten hoogste drie maanden op de BZ8 heeft gewerkt als bemanningslid. De Afdeling heeft kennisgenomen van het rapport en is met de rechtbank van oordeel dat op grond hiervan voldoende aannemelijk is dat [belanghebbende 6] heeft voldaan aan beide in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria. De rechtbank heeft in de omstandigheid dat [belanghebbende 6] gedurende het merendeel van de duur van zijn dienstverband niet op een daadwerkelijk kokkelvissend vaartuig werkzaam was maar op zogenaamde jaagschepen, terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 december 2009, deelt zij het standpunt van de minister dat een betrokkene ook indien hij slechts een korte periode daadwerkelijk zou hebben gevist, voldoet aan de in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria, aangezien hierin geen minimumperiode is gesteld gedurende welke een betrokkene daadwerkelijk moet hebben gevist. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar thans anders over te oordelen. De overweging van de rechtbank dat [belanghebbende 5 en 6] geacht kunnen worden te behoren tot de groep natuurlijke personen aan wie het Beleidsbesluit 2006 beoogt de extra vergunningen te verlenen, omdat zij op de peildatum voor hun inkomen afhankelijk waren van de mechanische kokkelvisserij, is, zoals [appellant] terecht aanvoert, op zichzelf bezien niet in overeenstemming met de in het Beleidsbesluit 2006 neergelegde criteria. Er bestaat echter geen grond om de uitspraak om die reden niet in stand te laten, nu uit de daaraan voorafgaande overweging van de rechtbank blijkt dat zij die criteria wel op de juiste wijze heeft toegepast door te onderzoeken of [belanghebbenden 5 en 6] gedurende enige tijd feitelijk uitvoerenden waren van de mechanische kokkelvisserij aan boord van één van de reguliere kokkelvissende vaartuigen. Zoals hiervoor overwogen, is zij terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat beiden aan de criteria voldeden. Het betoog faalt. 2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat door verschillende ontwikkelingen na het besluit van 23 februari 2007 nog maar zeven personen resteren op de wachtlijst, waarvan hoogstwaarschijnlijk een deel geen interesse meer heeft in een vergunning. Volgens [appellant] had de minister deze omstandigheid dienen te betrekken bij de heroverweging in bezwaar. 2.8.1. Zoals volgt uit het onder 2.5.1 overwogene heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten tot het uitgeven van tien extra vergunningen. Nu deze tien vergunningen ten tijde van het besluit van 12 november 2009 alle waren vergeven, behoefde de minister niet te onderzoeken hoeveel personen die zich op de prioriteitenlijst bevonden op dat moment nog daadwerkelijk voor een vergunning in aanmerking wilden komen. De minister behoefde het aantal van tien vergunningen op grond daarvan immers niet te verruimen. Het betoog faalt. 2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.