ECLI:NL:RVS:2010:BM8824

200908708/1/H3. Datum uitspraak: 23 juni 2010 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 4 november 2009 in zaak nrs. 09/3085 en 09/3086 in het geding tussen: [appellante] en de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW). Bij besluit van 20 mei 2009 heeft de RDW de aan [appellante] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen tot en met 3500 kilogram voor de duur van zes weken ingetrokken. Bij besluit van 1 september 2009 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling en verbetering van de motivering gehandhaafd. Bij uitspraak van 4 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 november 2009. De RDW heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.W. van Ochten, advocaat te Nijmegen, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. N.T.P. Eshuis, werkzaam bij de RDW, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 4 november 2009 in zaak nrs. 09/3085 en 09/3086; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond; IV. veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V. gelast dat de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat. w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010 280-640. 2.1. Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK neemt de erkenninghouder in verband met de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens het bij en krachtens de wet bepaalde in acht. Ingevolge artikel 25, eerste lid, neemt de keurmeester in verband met de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens het bij en krachtens de wet bepaalde in acht. Ingevolge artikel 30, eerste lid, wordt na afloop van elke keuring het bepaalde in het tweede tot en met het vijfde lid in acht genomen alvorens het keuringsrapport af te geven aan de aanvrager. Ingevolge het tweede lid wordt, alvorens tot het afmelden van een voertuig als bedoeld in het derde lid wordt overgegaan, door de keurmeester die het voertuig afmeldt aan de hand van het kentekenbewijs nagegaan of de keuring van dat voertuig heeft plaatsgevonden. Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, wordt het voertuig door middel van datacommunicatie bij de Dienst Wegverkeer afgemeld onder verstrekking van, indien het voertuig is goedgekeurd en het een voertuig betreft dat is voorzien van een kilometerteller, de afgelezen kilometerstand van het voertuig. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, moet op het keuringsrapport schriftelijk de afgelezen kilometerstand, indien het voertuig is voorzien van een kilometerteller, worden vermeld. Ingevolge het vijfde lid wordt, alvorens het keuringsrapport wordt ondertekend, door de keurmeester nagegaan of het rapport volledig is ingevuld, zodanig dat dit, indien van toepassing, ook zichtbaar is op de doorslag. Ingevolge artikel 41 wordt, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 25 tot en met 32 neergelegde verplichtingen of voorschriften niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen. Ingevolge artikel 46 wordt, indien door de keurmeester de in de artikelen 25 tot en met 32 neergelegde verplichtingen of voorschriften niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen. Ingevolge artikel 41, derde lid, aanhef en onder a, van de Erkenningsregeling APK, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt voorafgaande aan de keuring gecontroleerd of de gegevens met betrekking tot het voertuig, vermeld in het kentekenregister, overeenstemmen met het kentekenbewijs. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt er geen keuring verricht en wordt de aanvrager van een keuringsrapport naar de Dienst Wegverkeer doorverwezen indien op grond van de in het derde lid, onder a, b of d, bedoelde controle één of meer afwijkingen worden geconstateerd. 2.2. Bij het toezicht op keuringen en het opleggen van sancties hanteert de RDW beleidsregels die zijn neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW van 1 juni 2008. De Toezichtbeleidsbrief is door de RDW aan elke erkenninghouder en keurmeester verstrekt. In de Toezichtbeleidsbrief worden een Algemeen Deel en diverse Bijlagen onderscheiden. Volgens paragraaf 4.4 van het Algemeen Deel wordt voor sancties een verjaringstermijn van 30 maanden gehanteerd. Dit betekent dat bij het opleggen van een vervolgsanctie eerdere overtredingen worden meegewogen. Volgens paragraaf 4.5 heeft de RDW mogelijke overtredingen ondergebracht in vier categorieën, te weten I tot en met IV, waarbij categorie I de lichtere overtredingen bevat en categorie IV de zwaarst mogelijke overtredingen bevat. De hoogte van een sanctie wordt in beginsel bepaald door de categorie waarin een overtreding wordt ingedeeld. Volgens het Stroomschema sancties overtreding erkenning/bevoegdheid, voor zover thans van belang, volgt, wanneer binnen 30 maanden driemaal een overtreding uit categorie I is begaan, in beginsel een intrekking van de verleende erkenning voor de duur van zes weken. 2.3. De RDW heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen nadat tijdens de uitvoering van het toezicht op de erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen was geconstateerd dat de kilometerstand van het gekeurde voertuig niet op het keuringsrapport stond vermeld. Aan het besluit van 1 september 2009 is ten grondslag gelegd dat [appellante] binnen een periode van dertig maanden voor de derde maal een overtreding uit categorie I heeft begaan, hetgeen volgens de Toezichtbeleidsbrief aanleiding geeft tot intrekking van de verleende erkenning voor de duur van zes weken. Naar aanleiding van de eerste overtreding heeft de RDW [appellante] bij brief van 4 juni 2007 gewaarschuwd. In deze brief is vermeld dat een schriftelijke waarschuwing niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Voorts is vermeld dat, indien de waarschuwing in de toekomst leidt tot een vervolgsanctie in de vorm van een op rechtsgevolg gericht besluit, [appellante] in een tegen dat besluit gerichte bezwaarprocedure zijn bezwaren tegen de waarschuwing kenbaar kan maken. Naar aanleiding van de voormelde overtreding heeft de RDW bij brief van 28 februari 2008 de aan [appellante] verleende erkenning voorwaardelijk ingetrokken. Aangezien [appellante] geen bezwaar heeft gemaakt tegen deze voorwaardelijke intrekking, staat volgens de RDW niet alleen deze sanctie, maar ook de waarschuwing in rechte vast en kunnen de eerste en tweede overtreding derhalve niet meer ter discussie worden gesteld. 2.4. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de brief van 28 februari 2008, hoewel deze een voorwaardelijke intrekking van de APK-keuringsbevoegdheid (lees APK-erkenning) behelst, als een na de waarschuwing van 4 juni 2007 opgelegde vervolgsanctie dient te worden aangemerkt. Aangezien [appellante] heeft nagelaten daartegen bezwaar te maken, staan zowel de waarschuwing als de voorwaardelijke intrekking in rechte vast en dienen deze bij het opleggen van de sanctie van 20 mei 2009 als relevant sanctieverleden te gelden, aldus de voorzieningenrechter. 2.5. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de waarschuwing en de voorwaardelijke intrekking in rechte vast staan. Zij voert aan dat de voorwaardelijke intrekking geen rechtsgevolg heeft. De waarschuwing leidde volgens [appellante] eerst tot een vervolgsanctie in de vorm van een op rechtsgevolg gericht besluit op 20 mei 2009, zodat de waarschuwing in de onderhavige procedure ter discussie kan worden gesteld. 2.5.1. Dit betoog slaagt. In de brief van 28 februari 2008 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld: "Tijdens de uitvoering van het toezicht op de APK-erkenning voor uw keuringsplaats met het keuringsinstantienummer C178C01 gelegen te [locatie], [plaats] is op 24 januari bij de steekproefherkeuring van het voertuig met het kenteken […] geconstateerd dat de taxibijlage behorende bij het kentekenbewijs niet geldig was. Volgens de Erkenningsregeling APK is dit een overtreding van artikel 41, derde lid, onder b, van die regeling. De Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat op grond van artikel 87, tweede lid, onder f, uw erkenning hiervoor kan worden ingetrokken. Naar aanleiding van mijn voornemen uw erkenning in te trekken bent u tijdens de horing op 15 februari 2008 in de gelegenheid gesteld uw belangen in persoon toe te lichten. Na afweging van alle betrokken belangen en gelet op het feit dat u aan de in bijlage 1 van de voornoemde Toezichtbeleidsbrief gestelde criteria voldoet en de door u op de horing genoemde bijzondere feiten en omstandigheden, heb ik besloten uw erkenning voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor de bovengenoemde keuringsplaats voorwaardelijk in te trekken. Het bovenstaande betekent dat uw APK-erkenning vooralsnog feitelijk in stand blijft." 2.5.2. In de brief van 28 februari 2008 is niet vermeld dat de voorwaardelijke intrekking zal worden omgezet in een onvoorwaardelijke intrekking ingeval [appellante] binnen een bepaalde termijn een volgende overtreding begaat. Evenmin is daarin verwezen naar de schriftelijke waarschuwing van 4 juni 2007. Voorts is in de brief van 28 februari 2008 vermeld dat de erkenning van [appellante] feitelijk in stand blijft. De voorwaardelijke intrekking is daarom in dit geval niet gericht op rechtsgevolg en is derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Bezwaren tegen de waarschuwing van 4 juni 2007 konden daarom niet in een bezwaarprocedure tegen de voorwaardelijke intrekking naar voren worden gebracht. [appellante] betoogt terecht dat de waarschuwing in de onderhavige procedure ter discussie kan worden gesteld. Het betoog slaagt. 2.6. [appellante] heeft de beroepsgrond over de schending van het rechtszekerheidsbeginsel vanwege het bij de besluitvorming betrekken van feiten die zich hebben voorgedaan toen de thans geldende Toezichtbeleidsbrief nog niet in werking was getreden, ter zitting ingetrokken. Derhalve behoeft deze grond geen bespreking. 2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van de RDW van 1 september 2009 beoordelen. 2.8. [appellante] betoogt dat de RDW de waarschuwing van 4 juni 2007 ten onrechte aan het besluit van 1 september 2009 ten grondslag heeft gelegd. Zij stelt dat de waarschuwing ten onrechte is gegeven, omdat zij niet wist en niet kon weten dat de duplicaatcode van het kentekenbewijs van het gekeurde voertuig was gewijzigd. 2.8.1. Omdat ten tijde van de keuring op 8 mei 2007 de duplicaatcode op het kentekenbewijs niet overeenkwam met de duplicaatcode in het kentekenregister, mocht de keuring ingevolge artikel 41, vierde lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met het derde lid, aanhef en onder a, van de Erkenningsregeling APK niet worden verricht. De RDW heeft de waarschuwing van 4 juni 2007 gegeven omdat de keuring van het voertuig niettemin was verricht. Niet in geschil is dat de duplicaatcode was gewijzigd omdat een vervangend kentekenbewijs was aangevraagd voor het betreffende voertuig. Op basis van een schermprint en een toelichting van een medewerker van de RDW stelt de RDW dat het vervangende kentekenbewijs is aangemaakt op 8 mei 2007 om 9.17 uur en dat de gewijzigde duplicaatcode vanaf dat tijdstip via het raadpleegsysteem zichtbaar was voor derden, waaronder [appellante]. Verder stelt de RDW dat uit een brief met schermprint van VWE bureau voor voertuigdocumentatie en -informatie B.V. van 24 december 2009 volgt dat de gegevens van het betreffende voertuig in 2007 eerst op 8 mei 2007 om 13.53 uur zijn geraadpleegd. Hiermee heeft de RDW aannemelijk gemaakt dat de gewijzigde duplicaatcode zichtbaar was toen [appellante] de voertuiggegevens raadpleegde. Hier doet niet aan af dat [appellante] stelt dat zij de gegevens van het voertuig veel eerder dan het genoemde tijdstip reeds heeft geraadpleegd, aangezien zij deze stelling niet heeft onderbouwd. De RDW heeft de waarschuwing van 4 juni 2007 dan ook aan het besluit van 1 september 2009 ten grondslag mogen leggen. Het betoog faalt. 2.9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 september 2009 van de RDW ongegrond verklaren. 2.10. De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.